Conclusie
Rolnummer C00/043
mr. C.L. de Vries Lentsch-Kostense
Zitting 21 september 2001
Conclusie inzake
1. [Eiser 1]
2. [Eiser 2]
tegen
De Staat der Nederlanden
Inleiding
1. In deze zaak heeft thans verweerder in cassatie, verder: de Staat, door thans eisers tot cassatie aangesproken tot schadevergoeding uit onrechtmatige daad, een beroep gedaan op verjaring ingevolge de Wet van 31 oktober 1924 (Stb. 482) met zijn verjaringstermijn van 5 jaar na de 31ste december van het jaar waarin de schuld opvorderbaar is geworden. Dat beroep is door het Hof gehonoreerd. Daartegen richten zich de cassatiemiddelen.
2. Tussen partijen heeft zich - kort samengevat - het volgende voorgedaan:
i) Thans eisers tot cassatie [eiser 1] en [eiser 2], verder tezamen te noemen: [eiser] c.s., exploiteerden in maatschapsverband een varkensmesterij; [eiser 1] exploiteerde bovendien een fokvarkensbedrijf.
ii) Op 25 april 1981 zijn alle van voormelde bedrijven afkomstige varkens door de Staat op verdenking van varkenspest geruimd, te weten 211 produktiezeugen, 2 beren en 1677 mestbiggen. Op basis van art. 39 Veewet Pro zijn terzake schadeloosstellingen uitgekeerd van f 232.200,- en van f 223.350,-.
iii) Serologisch onderzoek dat later is uitgevoerd met materiaal dat van het bedrijf van [eiser 1] afkomstig was, wees in de richting van een infectie met het bovine virus diarrhoea (BVD-virus); in 1983 is door de stichting Centraal Diergeneeskundig Instituut te Lelystad met behulp van een nieuwe methode het op de bedrijven van eisers aangetroffen virus met zekerheid als BVD-virus getypeerd.
iv) Bij brief van 8 juli 1986 heeft de Stichting Rechtsbijstand zich namens [eiser 1] gewend tot de Hoofdinspectie Veterinaire Dienst met een verzoek om additionele informatie dat als volgt werd ingeleid:
"In 1981 moest het varkensbedrijf van cliënt worden geruimd vanwege de aanwezigheid van varkenspest.
Achteraf is evenwel gebleken dat de varkens van cliënt niet leden aan varkenspest, doch er sprake was van een aan varkenspest verwant bij runderen voorkomend B.V.D.-virus.
Cliënt heeft zich tot de Stichting gewend met het verzoek te onderzoeken of hij alsnog schadeloos gesteld zou kunnen worden vanwege het ten onrechte ruimen door de overheid van zijn varkens. (....)"
v) Bij brief van 28 juni 1989, gericht aan de Minister van Landbouw en Visserij, hebben [eiser] c.s. aanspraak gemaakt op volledige schadevergoeding.
vi) Bij schrijven van 11 augustus 1989 heeft de Staat elke aansprakelijkheid afgewezen.
3. In dit geding hebben [eiser] c.s. - voorzover in cassatie nog van belang - schadevergoeding gevorderd wegens onrechtmatige daad. Zij hebben daartoe primair aangevoerd dat de Staat een onrechtmatige daad heeft gepleegd door ondanks het ontbreken van voldoende aanwijzingen en vermoedens en ondanks het bestaan van de nodige gerechtvaardigde twijfel, hun varkensstapel te ruimen en door ondanks herhaald en heftig aandringen geen hercontrole toe te passen en niet te wachten met ruimen. Hun vordering betreft de schade voorzover niet gedekt door de uitkeringen op grond van de Veewet. Bij repliek hebben [eiser] c.s. subsidiair aangevoerd - nadat de Staat zich bij conclusie van antwoord op verjaring had beroepen - dat de Staat een onrechtmatige daad heeft gepleegd welke heeft geduurd tot en met 1986, door tot medio 1986 aan [eiser] c.s. niet de stukken af te geven betreffende de uit (nader) onderzoek verkregen gegevens waaruit bleek dat geen sprake was geweest van varkenspest; zij stellen door deze onrechtmatige daad schade te hebben geleden bestaande uit het niet meer kunnen instellen van de vordering tegen de Staat in verband met verjaring.
De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd. De Staat heeft onder meer betoogd dat van onrechtmatig handelen geen sprake is geweest. Hij heeft in dat verband betwist dat bij de ruiming van ernstige twijfel sprake is geweest en betoogd dat de ruiming niet onrechtmatig is geweest nu in de omstandigheden van het geval in redelijkheid tot ruiming kon worden overgegaan. Hij heeft aangevoerd dat zulks meebrengt dat er geen enkele aanleiding was tot afgifte van de uit (nader) onderzoek verkregen stukken of tot mededelingen omtrent dat nadere onderzoek, zodat ook in zoverre van een onrechtmatig handelen geen sprake is geweest. De Staat heeft zich voorts beroepen op verjaring op de voet van de Wet van 31 oktober 1924.
4. Nadat de Rechtbank te Roermond zich in een bevoegdheidsincident onbevoegd had verklaard van de vordering van [eiser] c.s. kennis te nemen en de zaak had verwezen naar de Rechtbank te 's-Gravenhage, heeft laatstgenoemde Rechtbank [eiser] c.s. niet-ontvankelijk verklaard in hun vordering. Zij overwoog daartoe i) dat voorzover de vordering zich richt tegen de hoogte van de krachtens art. 39 Veewet Pro toegekende schadeloosstelling, daarvoor een rechtsgang bij de kantonrechter heeft opengestaan en 2) dat, voorzover geen rechtsgang bij de kantonrechter openstond, de mogelijkheden van het bestuursrecht nog niet zijn uitgeput om een verzoek ex art. 44 Veewet Pro te doen en art. 96a Rv nog niet aan de orde is.
5. [Eiser] is van dit vonnis in hoger beroep gekomen. Het Hof te 's-Gravenhage heeft het vonnis waarvan beroep, zij het op andere gronden, bekrachtigd op grond van de volgende overwegingen:
"3. Het hof laat de grieven van beide partijen rusten daar zij geen belang hebben bij de behandeling daarvan, omdat de vordering reeds moet worden afgewezen op grond van verjaring, zoals door de Staat als één van de verweren is aangevoerd. Daartoe is het volgend redengevend.
4. Gelet op de relevante tijdstippen van deze casus is daarop het vóór 1 januari 1992 geldende recht toepasselijk en daarmee dus de door de Staat aan zijn verjaringsverweer ten grondslag gelegde Wet van 31 oktober 1924, Stb. 482. De daarin opgenomen verjaringstermijn van vijf jaar na de 31ste december van het jaar waarin de schuld opvorderbaar is geworden, eindigt op 1 januari 1987. Hierbij gaat het hof ervan uit dat de vordering tot vergoeding van de schade waarvan vergoeding wordt verlangd op 25 april 1981 is ontstaan, ongeacht of [eiser] toen reeds met de (oorzaak van de) schade bekend was. Het door [eiser] in dit verband geciteerde arrest van de Hoge Raad - HR 9.10.1992, NJ 1994, 286 - waarin is overwogen dat de verjaringstermijn bij een bepaald geval van onrechtmatige daad pas ingaat na het bekend worden van de schade bij de benadeelde, kan in dit geval - het betreft hier geen geval van bodemverontreiniging - geen toepassing vinden, nog daargelaten dat hier de schade wel bekend was maar niet de werkelijke oorzaak van de bij de varkensstapel van [eiser] geconstateerde besmetting. Nu niet is gebleken dat de verjaring voordien is gestuit conform het toen geldende recht (de brief van 8 juli 1986, voorzover al door de Staat ontvangen, is niet een declaratie als bedoeld in voormelde wet van 31 oktober 1924), moet worden aangenomen dat de vordering, (die voor het eerst aan de betrokken Minister is kenbaar gemaakt bij brief van 28 juni 1989) en voorzover gebaseerd op de primaire grondslag, door verjaring is tenietgegaan. Hetzelfde heeft te gelden voor de vordering voorzover gegrond op de subsidiaire stellingname als onder 1 hierboven vermeld (de stelling dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld doordat hij pas medio 1986 aan hen stukken heeft afgegeven waaruit van besmetting met het BVD-virus bleek; DVL), omdat de in dit kader geclaimde schade, bestaande in het ten gevolge van verjaring van de - op de primaire grondslag gestoelde - vordering niet meer kunnen vorderen van die schade, samenvalt met de op 25 april 1981 geleden schade, zodat voor deze "subsidiaire" schade geldt wat hierboven ten aanzien van de primaire schade is overwogen."
6. [Eiser] c.s. hebben cassatieberoep ingesteld. De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Beide partijen hebben de zaak schriftelijk toegelicht waarna de Staat nog heeft gedupliceerd.
De cassatiemiddelen
7. Het eerste middel bestrijdt 's Hofs oordeel dat de vordering die is gestoeld op de primaire grondslag (onrechtmatige ontruiming) is verjaard. Geklaagd wordt dat het Hof heeft miskend dat in het onderhavige, met gevallen van bodemverontreiniging op één lijn te stellen, geval het tijdstip waarop de onrechtmatigheid van de gedraging van de Staat aan de benadeelde bekend wordt, redelijkerwijs dient te worden aangemerkt als het tijdstip waarop de vordering opvorderbaar wordt in de zin van de Wet van 31 oktober 1924, zodat in casu de vordering ter zake van de vergoeding van de schade die is veroorzaakt door de onrechtmatige ontruiming, pas is verjaard op 31 december 1991 nu [eiser] c.s. pas medio 1986 (toen aan het licht kwam dat er geen sprake was geweest van varkenspest) bekend zijn geworden met de onrechtmatigheid van de ruiming door de Staat.
8. Het middel bestrijdt - terecht - niet 's Hofs oordeel dat de verjaring van de vordering van [eiser] c.s. wordt beheerst door oud recht, dat wil zeggen door de Wet van 31 oktober 1924; deze Wet bepaalt dat geldvorderingen ten laste van de overheid verjaren door verloop van vijf jaren na de 31ste december van het jaar waarin de schuld "opvorderbaar" is geworden en voorts dat de verjaring wordt gestuit door indiening van "eene declaratie bij de betrokken administratie". Het middel bestrijdt - met recht - evenmin dat van indiening van "eene declaratie" pas sprake is geweest in 1989.
Tot aan de arresten HR 9 oktober 1992, NJ 1994, 286 en 287 (gemeente Maassluis), m.nt. CJHB onder NJ 1994, 289, was vaste jurisprudentie dat voor de aanvang van de verjaringstermijn, gekoppeld als deze is aan de "opvorderbaarheid" van de vordering, beslissend is het tijdstip waarop de bevoegdheid is ontstaan om onmiddellijk de nakoming van de verbintenis te eisen ongeacht of de schuldeiser op dat tijdstip reeds met het bestaan van de verbintenis bekend was. Wat betreft vorderingen tot vergoeding van schade uit onrechtmatige daad valt dit tijdstip samen met het moment waarop de vordering is ontstaan, dat wil zeggen met het moment waarop de schade is geleden, onverschillig of de schuldeiser bekend was met de schade en zijn vordering. (Zie HR 4 maart 1966, NJ 1966, 215, HR 24 mei 1991, NJ 1992, 246, m.nt. PvS en HR 11 september 1992, NJ 1992, 746.) In de hiervoor genoemde arresten van 9 oktober is een uitzondering aanvaard op de regel dat onbekendheid met de schade de aanvang van de verjaring niet opschort; deze uitzondering is aanvaard in gevallen van bodemverontreiniging en daarmee op één lijn te stellen vormen van schade die naar hun aard een gedurende lange tijd voor een ieder verborgen karakter hebben dat voor de opvorderbaarheid een beletsel vormt dat voor rekening van de overheid behoort te komen.
Het middel strekt ten betoge dat het onderhavige geval op één lijn moet worden gesteld met deze gevallen van bodemverontreiniging. Dat betoog moet naar mijn oordeel falen. De door het gestelde onrechtmatig handelen van de Staat veroorzaakte schade waarvan [eiser] c.s. vergoeding vorderen (de schade veroorzaakt door de ruiming) is niet een vorm van schade die naar haar aard een gedurende lange tijd voor een ieder verborgen karakter heeft; veronderstellenderwijs aangenomen dat de ruiming onrechtmatig was, is verborgen gebleven dat sprake was van onrechtmatig handelen zodat de schuldeisers [eiser] c.s. met het bestaan van de verbintenis niet bekend waren. Geconcludeerd moet naar mijn oordeel dan ook worden dat er geen grond is om een geval als het onderhavige op één lijn te stellen met dat waarvoor in de arresten van 9 oktober 1992 een uitzondering is aanvaard op de regel dat voor de aanvang van de verjaringstermijn beslissend is het tijdstip waarop de bevoegdheid is ontstaan om onmiddellijk de nakoming van de verbintenis tot schadevergoeding te vorderen ongeacht of de schuldeiser op dat moment reeds met het bestaan van de verbintenis bekend was. Zo geldt de voor schade door bodemverontreiniging aanvaarde uitzondering ook niet voor gevallen waarin vergoeding wordt gevorderd van schade veroorzaakt door onjuiste mededelingen waarvoor de overheid uit onrechtmatige daad aansprakelijk is, zelfs niet in geval de mededelingen niet alleen onjuist waren doch tevens berustten op bedrog en/of benadeling beoogden; ook deze schade heeft niet naar haar aard een verborgen karakter; zie HR 22 september 1995, NJ 1997, 418, m.nt. CJHB onder HR 4 april 1997, NJ 1997, 420 en HR 15 oktober 1999, NJ 2000, 138, m.nt. ARB.
9. De jurisprudentie inhoudende dat de verjaring in beginsel een aanvang neemt onverschillig of de schuldeiser bekend was met de schade en zijn vordering, is overigens niet onbetwist gebleven: zie Asser-Hartkamp 4-I, 2000, nr. 664 en Brunner in zijn noot onder het hiervoor genoemde arrest van 22 september 1995. Het is uit een oogpunt van individuele gerechtigheid ongetwijfeld ook moeilijk te accepteren dat een vordering verjaart die de schuldeiser niet geldend heeft kunnen maken omdat hij niet met het bestaan van zijn vordering op de hoogte was, hoezeer de rechtszekerheid ook met de verjaring kan zijn gediend. De door Bloembergen als "hatelijk" gekwalificeerde Wet van 31 oktober 1924 is inmiddels ingetrokken bij art. XVI van de Invoeringswet Boeken 3, 5 en 6 Nieuw BW (achtste gedeelte); naar huidig recht geldt ook voor geldvorderingen tegen de overheid dat de in art. 3:310 BW Pro voorziene verjaringstermijn van vijf jaar pas aanvangt als de benadeelde zowel met de schade als met de daarvoor aansprakelijke persoon bekend is geworden, zij het dat de vordering in elk geval verjaart na verloop van een termijn van twintig jaar. Er is evenwel geen reden thans nog terug te komen van de vaste jurisprudentie inzake de Wet van 31 oktober 1924.
Bij dit alles zij wel bedacht dat een beroep op verjaring naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar kan zijn, waarbij geldt dat de schuldeiser daarop een beroep moet doen. Zie HR 4 november 1994, NJ 1996, 485, m.nt. WMK; HR 15 oktober 1999, NJ 2000, 138, m.nt. ARB; HR 23 oktober 1998, NJ 2000, 15; HR 25 juni 1999, NJ 2000, 16, m.nt. ARB; HR 7 januari 2000, NJ 2000, 272, m.nt. ARB; HR 28 april 2000, NJ 2000, 430 en HR 28 april 2000, NJ 2000, 431, m.nt. ARB.
10. Het tweede middel bestrijdt 's Hofs oordeel dat ook is verjaard de vordering die is gestoeld op de subsidiaire grondslag. Deze grondslag hield in dat de Staat een onrechtmatige daad heeft gepleegd, "welke heeft geduurd tot en met 1986", door tot medio 1986 aan [eiser] c.s. niet de - uit nader onderzoek verkregen - stukken af te geven waaruit van besmetting met het BVD-virus bleek; de in dit kader gevorderde schade is, zoals ook het Hof in zijn bestreden overweging vaststelde, de schade bestaande in het ten gevolge van de verjaring van de - op de primaire grondslag gestoelde - vordering niet meer kunnen vorderen van die schade. Het Hof heeft geoordeeld dat ook deze vordering is verjaard omdat de "in dit kader geclaimde schade, bestaande in het ten gevolge van verjaring van de - op de primaire grondslag gestoelde - vordering niet meer kunnen vorderen van die schade, samenvalt met de op 25 april 1981 geleden schade, zodat voor deze "subsidiaire" schade geldt wat hierboven ten aanzien van de primaire schade is overwogen."
Het middel klaagt dat het Hof heeft miskend dat aan de schade bestaande uit het niet meer kunnen vorderen van de schade die is veroorzaakt door de (gestelde) onrechtmatige ruiming van 25 april 1981, een ander onrechtmatig handelen van de Staat ten grondslag ligt (het achterhouden van relevante informatie) van een andere - latere - datum dan die van het ruimen van de varkensstapel.
11. Het Hof heeft zich bij de formulering van zijn gewraakte overweging wellicht laten inspireren door rechtsoverweging 3.7 van het hiervoor reeds genoemde arrest HR 22 september 1995, NJ 1997, 418, m.nt. CJHB onder HR 4 april 1997, 420. In die zaak had Kruijswijk de Gemeente Blaricum aangesproken tot vergoeding van de schade die zij had geleden door de onjuiste informatie die de Gemeente haar had verstrekt over de bebouwingsmogelijkheden van een door haar ten verkoop aangeboden perceel dat zij - door die onjuiste informatie - voor een te lage prijs had verkocht. Het Hof oordeelde dat indien men uitgaat van de veronderstelling dat de Gemeente inderdaad jegens Kruijswijk óók onrechtmatig heeft gehandeld door haar niet vóór de datum van transport alsnog de juiste informatie te verschaffen, de door die gedraging veroorzaakte schade volledig samenvalt met de reeds voordien geleden schade, en dat de te dier zake geldende verjaring reeds op zodanig tijdstip was begonnen te lopen dat het beroep van de Gemeente op verjaring slaagt. De Hoge Raad overwoog dat dit oordeel, dat erop neerkomt dat het (veronderstelde) onrechtmatige handelen van de Gemeente, gelegen in het verzuim om de eerder verstrekte onjuiste informatie alsnog te corrigeren, niet tot andere schade heeft geleid dan die welke Kruijswijk reeds had geleden (doordat zij zich onvoorwaardelijk had verplicht tot verkoop tegen een - te lage - prijs), en ter zake waarvan de verjaringstermijn reeds eerder was aangevangen, juist is.
In het onderhavige geval is evenwel in zoverre wél sprake van een "andere schade" dat het hier gaat om de schade bestaande in het ten gevolge van de verjaring van de - op de primaire grondslag gestoelde - vordering niet meer kunnen vorderen van die schade; dat die schade naar haar omvang bestaat uit de hoogte van de vordering die door de verjaring is tenietgegaan, impliceert naar mijn oordeel niet dat sprake is van "dezelfde schade" als waarvan sprake was in het hiervoor bedoelde arrest waarin het erom ging dat door het niet (vóór de transportdatum) corrigeren van de onjuiste informatie op zichzelf in zoverre geen (extra) schade was ontstaan omdat de koop voor de te lage prijs reeds onvoorwaardelijk was gesloten. Kennelijk is ook het Hof daarvan uitgegaan nu het spreekt van schade die "samenvalt" met de "primaire schade".
12. Toch kan het middel naar mijn oordeel niet tot cassatie leiden omdat het veronderstelde onrechtmatig handelen van de Staat, daarin bestaande dat de Staat pas medio 1986 aan [eiser] c.s. de stukken heeft afgegeven betreffende de uit (nader) onderzoek verkregen gegevens, niet heeft geleid tot de geclaimde schade bestaande in het - door verjaring - niet meer geldend kunnen maken van de vordering ter zake van de gestelde onrechtmatige ontruiming. De Staat heeft immers volgens de eigen stellingen van [eiser] c.s. nog binnen de lopende verjaringstermijn de benodigde stukken afgegeven, terwijl niet is gesteld of gebleken dat [eiser] c.s. in redelijkheid niet binnen de nog resterende termijn door stuiting van de verjaring hun vordering geldend hadden kunnen maken. Dat de verjaringstermijn volgens de Wet van 31 oktober 1924 reeds was gaan lopen ondanks het feit dat [eiser] c.s. niet van het bestaan van hun vordering op de hoogte waren, kan op zichzelf aan de Staat niet worden tegengeworpen. Het middel faalt derhalve bij gebrek aan belang.
Ik wijs in verband met het hier betoogde nog op de naar huidig recht geldende regeling inzake de verlenging van de verjaringstermijn: art. 3:321 lid 1 aanhef Pro en onder f BW bepaalt dat een grond voor verlenging van de verjaring bestaat tussen de schuldeiser en zijn schuldenaar die opzettelijk het bestaan van de schuld of de opeisbaarheid verborgen houdt; art. 3:320 BW Pro bepaalt dat wanneer de verjaringstermijn zou aflopen tijdens het bestaan van een verlengingsgrond of binnen zes maanden na het verdwijnen van een zodanige grond, de termijn voortloopt totdat zes maanden na het verdwijnen van die grond zijn verstreken. Onder omstandigheden kan een beroep op verjaring voorts naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zijn ingeval de schuldenaar doelbewust voor de schuldeiser het bestaan van de schuld verborgen houdt.
Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden