Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer21/04846 UC
Zitting21 juni 2022
CONCLUSIE
D.J.M.W. Paridaens
In de zaak
[opgeëiste persoon] ,
geboren in [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1986,
hierna: de opgeëiste persoon.
Inleiding
1. Bij advies van 16 november 2021 heeft het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba geconcludeerd dat de vervolgingsuitlevering van de opgeëiste persoon aan de Verenigde Staten “voor de feiten zoals in het hiervoor onder 3 onder i vermelde uitleveringsverzoek” toelaatbaar is en de Gouverneur van Curaçao geadviseerd om de opgeëiste persoon “ter zake van de onder 4.3 genoemde feiten” uit te leveren aan de Verenigde Staten van Amerika. Daarmee heeft het Hof kennelijk bedoeld de uitlevering toelaatbaar te verklaren voor de feiten omschreven in het bij het uitleveringsverzoek gevoegde Affidavit in Support of Request for Extradition van Jonathan P. Lax, Assistant United States Attorney, van 13 juli 2021. Het gaat daarbij – kort gezegd – om (i) samenzwering tot internationale distributie van cocaïne, (ii) samenzwering tot de invoer van cocaïne en (iii) internationale distributie van ongeveer 6 kilo cocaïne.
2. Er bestaat samenhang met de zaken met nr. 21/04844, 21/04845, 21/04978 en 21/04979. In deze zaken zal ik vandaag ook concluderen.
3. Het cassatieberoep is ingesteld namens de opgeëiste persoon en C. Reijntjes-Wendenburg, advocaat te Valkenswaard, heeft drie middelen van cassatie voorgesteld.
Eerste middel
4. Het middel klaagt dat het Uitleveringsbesluit van Aruba, Curaçao en Sint Maarten (hierna: het Uitleveringsbesluit) zijn verbindende kracht heeft verloren, omdat de betreffende materie naar huidige opvatting alleen bij (rijks)wet mag worden geregeld en omdat het besluit niet (langer) voldoet aan de basisvoorwaarden van een (deugdelijke) regeling, namelijk kenbaar maken hoe het recht luidt, zodat het Hof had moeten aannemen dat uitlevering door Curaçao bij gebrek aan een deugdelijke wettelijke grondslag niet tot de mogelijkheden behoort.
5. Het bestreden advies houdt, voor zover voor de beoordeling van het middel van belang, het volgende in:
“De raadsman heeft namens de opgeëiste persoon bepleit dat het Uitleveringsbesluit voor onverbindendverklaring gereed ligt, met als gevolg dat reeds op die grond door het Hof negatief dient te worden geadviseerd. Daartoe is in de kern aangevoerd dat in dat Uitleveringsbesluit basale mensenrechten niet zijn gewaarborgd. Volgens artikel 3, eerste lid, sub b, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden zijn buitenlandse betrekkingen aangelegenheden van het Koninkrijk. Beslissingen op uitleveringsverzoeken dienen aldus te worden gerubriceerd. Heeft Nederland de procedure van uitlevering wettelijk geregeld, voor Curaçao geldt dat de burger nog steeds in afwachting is van een wettelijke regeling. De rijkswetgever is schromelijk in gebreke gebleven, met als gevolg dat moet worden teruggevallen op het sterk gedateerde en gemankeerde Uitleveringsbesluit, waarin - naar het Hof het verweer begrijpt - het recht van de opgeëiste persoon op een eerlijk proces niet althans onvoldoende is gewaarborgd. Anders dan in Nederland, waar het de Minister is die op het uitleveringsverzoek beslist, houdt de regeling in het Uitleveringsbesluit in dat het de Gouverneur is, die als een ondemocratische figuur (immers in de Staten niet aanspreekbaar) beslist. Daarbij komt, dat het de Gouverneur de bevoegdheid ontbreekt om een uitlevering te weigeren, ook in het geval waarin het Hof over de verzochte uitlevering een positief advies heeft uitgebracht, aldus de raadsman.
Het Hof stelt voorop dat in eerdere soortgelijke zaken door de Hoge Raad is beslist dat het Uitleveringsbesluit voldoet aan een "wettelijk voorgeschreven procedure", zoals bedoeld in artikel 5 lid 1 aanhef Pro jo. sub f van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM).(2) Het Hof wijst in dat verband voorts op wat door de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad is verwoord in zijn conclusie van 11 oktober 2016 onder 6.1.(3):
6.1. De steller van het middel erkent dat de Hoge Raad in zijn arrest van 7 november 2003 heeft geoordeeld dat de opvatting dat als wettelijk voorgeschreven procedure in de zin van art. 5, eerste lid, EVRM slechts een bij wet in formele zin geregelde procedure kan gelden, geen steun vindt in het recht. Eveneens wordt er in de toelichting op gewezen, dat de Hoge Raad in zijn arrest van 25 oktober 2005 - onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis van de Cassatieregeling in uitleveringszaken voor de Nederlandse Antillen en Aruba - heeft overwogen dat "de rijkswetgever zoveel mogelijk heeft willen aansluiten bij het systeem van het Nederlandse uitleveringsrecht en met name ook bij de jurisprudentie van de Hoge Raad" en deze overweging ook nadrukkelijk heeft betrokken op de vraag hoe de inhoud van de summiere procedurele regeling van het Uitleveringsbesluit moet worden ingevuld.
De grondslag van dit onderdeel van het verweer komt in de kern neer op een breed onderbouwde verzuchting dat en waarom de rijkswetgever laakbaar in gebreke is gebleven met de totstandkoming van een regeling bij landsverordening, en dat het verbijsterend is dat met het Statuut in de hand een koninkrijksaangelegenheid ook bij algemene maatregel van rijksbestuur kan worden afgedaan. Zo bezien heeft ook de Hoge Raad zich in het even bedoelde arrest uit 2003 door de inhoud van het antieke Uitleveringsbesluit op het verkeerde been laten zetten, aldus de raadsman.
In het licht van de jurisprudentiële stand van zaken oordeelt het Hof dat niet met vrucht het verbindende karakter van de regeling in het Uitleveringsbesluit kan worden betwist. Dit oordeel wordt niet anders als daarbij in het bijzonder de ten aanzien van de opgeëiste persoon gevolgde procedure wordt betrokken.
[…]
__
(2) Hoge Raad, 7 november 2003, ECLI:NL:HR:2003:AI0355.
(3) Parket bij de Hoge Raad, 11 oktober 2016, ECLI:NL:PHR:2016:1139.”
6. In de toelichting op het middel staat de steller van het middel stil bij ontwikkelingen met betrekking tot enerzijds de Uitleveringswet, zoals die voor Nederland geldt, en anderzijds het Uitleveringsbesluit, zoals dat voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten geldt. Verder bevat de toelichting verschillende bezwaren die volgens de steller van het middel kleven aan het Uitleveringsbesluit. Kern van het middel is dat het Uitleveringsbesluit door veroudering haar verbindendheid heeft verloren. Daarbij spitst het middel zich toe op twee aspecten, namelijk dat uitlevering volgens huidige opvattingen alleen bij (rijks)wet mag worden geregeld en dat het Uitleveringsbesluit niet voldoet aan de eis van kenbaarheid.
Regeling bij (rijks)wet
7. Aan dit onderdeel van het middel is ten grondslag gelegd dat een in 1954, bij de inwerkingtreding van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, als tijdelijk voorziene situatie – de handhaving van het toenmalige Curaçaosch Uitleveringsbesluit 1926 – en waarvan het Koninkrijksparlement al meer dan vijf jaar geleden uitdrukkelijk heeft vastgesteld dat zij niet langer mag voortduren, desondanks gehandhaafd blijft, zonder dat enig uitzicht bestaat op ontwikkeling, tenzij de rechter ingrijpt.
8. In dit kader zijn de volgende bepalingen van belang:
- art. 3, eerste lid, Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut):
“Onverminderd hetgeen elders in het Statuut is bepaald, zijn aangelegenheden van het Koninkrijk:
[…]
h. de uitlevering.”
- art. 14 Statuut Pro:
“1. Regelen omtrent aangelegenheden van het Koninkrijk worden – voor zover de betrokken materie geen regeling in de Grondwet vindt en behoudens de internationale regelingen en het bepaalde in het derde lid – bij rijkswet of in de daarvoor in aanmerking komende gevallen bij algemene maatregel van rijksbestuur vastgesteld.
De rijkswet of de algemene maatregel van rijksbestuur kan het stellen van nadere regelen opdragen of overlaten aan andere organen. Het opdragen of het overlaten aan de landen geschiedt aan de wetgever of de regering der landen.
2. Indien de regeling niet aan de rijkswet is voorbehouden, kan zij geschieden bij algemene maatregel van rijksbestuur.
3. Regelen omtrent aangelegenheden van het Koninkrijk, welke niet in Aruba, Curaçao of Sint Maarten gelden, worden bij wet of algemene maatregel van bestuur vastgesteld.
[…]”
- art. 55 Statuut Pro:
“1. Wijziging van dit Statuut geschiedt bij rijkswet.
2. Een voorstel tot wijziging, door de Staten-Generaal aangenomen, wordt door de Koning niet goedgekeurd, alvorens het door Aruba, Curaçao en Sint Maarten is aanvaard. Deze aanvaarding geschiedt bij landsverordening.
Deze landsverordening wordt niet vastgesteld alvorens het ontwerp door de Staten in twee lezingen is goedgekeurd. Indien het ontwerp in eerste lezing is goedgekeurd met twee derden der uitgebrachte stemmen, geschiedt de vaststelling terstond. De tweede lezing vindt plaats binnen een maand nadat het ontwerp in eerste lezing is goedgekeurd.
[…]”
- art. 57 Statuut Pro:
“Wetten en algemene maatregelen van bestuur, die in de Nederlandse Antillen golden, hebben de staat van rijkswet, onderscheidenlijk van algemene maatregel van rijksbestuur, met dien verstande, dat zij, voor zover zij ingevolge het Statuut bij landsverordening kunnen worden gewijzigd, de staat hebben van landsverordening.”
9. Het Uitleveringsbesluit, voorheen genaamd het Curaçaosch Uitleveringsbesluit 1926 respectievelijk het Nederlands-Antilliaans Uitleveringsbesluit, bestond reeds ten tijde van de invoering van het Statuut in 1954. Bij de inwerkingtreding van het Statuut heeft het Uitleveringsbesluit daarom op grond van art. 57 Statuut Pro de staat van algemene maatregel van rijksbestuur verkregen. Daarbij merk ik op dat het Uitleveringsbesluit een algemene maatregel van rijksbestuur betreft die geen grondslag vindt in een rijkswet. Dergelijke algemene maatregelen van rijksbestuur zonder grondslag in een rijkswet worden ook wel aangeduid als zelfstandige algemene maatregelen van rijksbestuur. [1]
10. Het middel roept de vraag op of de uitlevering voor Aruba, Sint Maarten en Curaçao in een (zelfstandige) algemene maatregel van rijksbestuur kan worden geregeld of dat de regeling van de uitlevering bij rijkswet moet plaatsvinden. Deze vraag is door de civiele kamer van de Hoge Raad reeds beantwoord in het arrest van 7 november 2003. De Hoge Raad overwoog, voor zover hier van belang, het volgende:
“3.3.2 Onderdeel 1 keert zich tegen het oordeel van het hof dat de grieven I en II van [eiser] c.s. falen, en herhaalt het in eerste aanleg en in hoger beroep verdedigde standpunt dat aan uitlevering respectievelijk de daadwerkelijke overlevering vrijheidsontneming inherent is en dat zulks met toepassing van het in art. I.5 lid 1, onder f, van de Staatsregeling van Aruba, art. 2 lid 3 en Pro art. 15 lid 1 Grw Pro. en art. 5 lid 1 EVRM Pro tot uitdrukking komende beginsel bij of krachtens een met inachtneming van art. 5 lid 1 EVRM Pro totstandgekomen wet uitdrukkelijk moet zijn toegestaan om toelaatbaar te zijn, van welke situatie hier geen sprake is.
3.3.3 Deze klacht moet worden bezien tegen de achtergrond van het volgende. Ten tijde van de totstandkoming van het Statuut was voor de toenmalige Nederlandse Antillen de uitlevering geregeld in het Curaçaosche Uitleveringsbesluit 1926. Ingevolge de overgangsbepaling van art. 57 Statuut Pro kreeg dit besluit - waarvan de naam later is gewijzigd in Nederlands-Antilliaans Uitleveringsbesluit - de staat van algemene maatregel van rijksbestuur. Dit besluit is bij het verkrijgen van de status aparte door Aruba van toepassing gebleven op uitleveringen uit Aruba. Blijkens art. 3 lid Pro 1, aanhef en onder h, Statuut is uitlevering een aangelegenheid van het Koninkrijk. Volgens art. 14 Statuut Pro worden aangelegenheden van het Koninkrijk geregeld bij rijkswet of algemene maatregel van rijksbestuur; indien de regeling niet aan de rijkswet is voorbehouden, kan zij geschieden bij algemene maatregel van rijksbestuur. Het Statuut bevat niet een regel waaruit volgt dat regeling van de uitlevering bij rijkswet moet geschieden. Uit dit een en ander volgt dat regeling van de uitlevering bij het Nederlands-Antilliaans Uitleveringsbesluit niet in strijd is met enige bepaling van het Statuut. Het middel bestrijdt dit niet, maar betoogt dat dit niet eraan afdoet dat op grond van andere bepalingen voor uitlevering een wet in formele zin als grondslag vereist is.
3.3.4 Het beroep dat het onderdeel hiertoe doet op art. 15 lid 1 Grw Pro., welke bepaling inhoudt dat buiten de gevallen bij of krachtens de wet bepaald niemand zijn vrijheid mag worden ontnomen, gaat niet op, aangezien, daargelaten of deze bepaling hier toepasselijk is, het Nederlands-Antilliaans Uitleveringsbesluit kan worden aangemerkt als een regeling krachtens een wet in formele zin, te weten het Statuut. Ook uit art. I.5 lid 1, aanhef en onder f, Staatsregeling van Aruba - welke bepaling voor zover hier van belang inhoudt: "Niemand mag zijn vrijheid worden ontnomen, dan volgens bij of krachtens landsverordening te stellen regels (...) f. (...) indien tegen hem een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is." - volgt niet dat het Nederlands-Antilliaans Uitleveringsbesluit een ontoereikende grondslag is voor een uitlevering als de onderhavige. Zoals hiervoor is overwogen, volgt uit het Statuut, dat een regeling van hogere orde is dan de Staatsregeling van Aruba, dat voor de Nederlandse Antillen en Aruba de uitlevering kan worden geregeld bij algemene maatregel van rijksbestuur. Naar hieruit volgt, geldt voorts ook hier dat het Nederlands-Antilliaans Uitleveringsbesluit tenminste kan worden gezien als een regeling krachtens een wet in formele zin.
3.3.5 Art. 2 lid 3 Grw Pro., dat voor zover thans van belang inhoudt dat (verdere) voorschriften omtrent uitlevering bij de wet worden gegeven, biedt evenmin steun aan de door het onderdeel verdedigde opvatting. Uit art. 5 lid 2 Statuut Pro, dat bepaalt dat de Grondwet de bepalingen van het Statuut in acht neemt, volgt dat het Statuut een regeling van hogere orde is dan de Grondwet. Dit brengt mee dat de in art. 14 lid 2 Statuut Pro neergelegde bevoegdheid ten aanzien van aangelegenheden van het Koninkrijk te kiezen tussen regeling bij rijkswet en regeling bij algemene maatregel van rijksbestuur niet door de Grondwet kan worden tenietgedaan door regeling bij de wet voor te schrijven. Daaraan doet niet af dat de Grondwet voor de uitsluitend in Nederland geldende regeling op de voet van art. 14 lid 3 Statuut Pro in die zin van de keuzebevoegdheid gebruik heeft gemaakt dat regeling bij de wet is voorgeschreven. Dat art. 2 lid 3 Grw Pro. een aangelegenheid van het Koninkrijk regelt en derhalve zelf ingevolge art. 5 lid 3 Statuut Pro bij rijkswet is vastgesteld, neemt niet weg dat deze bepaling een regeling uitsluitend voor de Nederlandse staatsinrichting bevat, op gelijke wijze als het hiervoor besproken art. I.5 lid 1, aanhef en onder f, Staatsregeling van Aruba een regel voor uitsluitend de Arubaanse staatsinrichting geeft.
3.3.6 Het onderdeel betoogt dat ook uit art. 5 lid 1 EVRM volgt dat de met uitlevering noodzakelijk gepaard gaande vrijheidsbeneming bij een wet in formele zin moet zijn geregeld om toelaatbaar te zijn. Dit betoog faalt omdat het hof met juistheid heeft geoordeeld dat de term "law" in art. 5 lid 1, aanhef, EVRM niet noodzakelijkerwijs wetgeving in formele zin impliceert. Dit volgt, ook met betrekking tot vrijheidsbeneming, uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens (vgl. EHRM 26 april 1979, series A, 30, NJ 1980, 46, en EHRM 23 september 1998, ECHR Reports 1998-VII, blz. 2719, NJ 2000, 29).”
11. Uit het voorgaande volgt dat de uitlevering voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten overeenkomstig het Statuut kan worden geregeld door een (zelfstandige) algemene maatregel van rijksbestuur. Dat wordt door de steller van het middel strikt genomen ook niet bestreden. De steller van het middel betoogt echter dat uitlevering naar huidige opvattingen alleen bij (rijks)wet mag worden geregeld.
12. De steller van het middel doet daarbij allereerst een beroep op de omstandigheid dat regeling van de uitlevering bij rijkswet volgens de Koninkrijksregering de voorkeur had. Daarbij wordt verwezen naar de toelichting op het besluit van 21 augustus 1981 tot wijziging van het Curaçaosch Uitleveringsbesluit 1926. [3] De bijbehorende toelichting houdt, voor zover hier van belang, kennelijk het volgende in: [4]
“Het Curaçaosch Uitleveringsbesluit 1926 is in het licht van de moderne ontwikkelingen enerzijds op het gebied van het uitleveringsrecht en anderzijds op het gebied van de internationale verhoudingen als verouderd aan te merken. In 1967 is de Nederlandse Uitleveringswet van 6 april 1875, Stb. 66, waarmee het Curaçaosch Uitleveringsbesluit 1926 nauwe verwantschap vertoont, vervangen door de huidige wet van 9 maart 1967, Stb. 139. Bij de totstandkoming van die wet is uiteengezet waarom toen werd volstaan met een herziening van het Nederlands uitleveringsrecht. Tevens verklaarde de Nederlandse regering zich, indien mocht blijken dat ook in Suriname en de Nederlandse Antillen behoefte mocht worden gevoeld aan een nieuwe regeling op dit stuk, gaarne bereid tot het plegen van het nodige overleg (Bijlage Hand. Tweede Kamer, zitting 1964-1965 – 8054, nr. 3, blz. 9-10).
De regering van de Nederlandse Antillen heeft inmiddels van deze behoefte doen blijken. In een nieuwe uitleveringsregeling voor de Nederlandse Antillen zou niet alleen moeten worden voorzien in een aanpassing van de bepalingen, die aangeven onder welke voorwaarden nieuwe uitleveringsverdragen kunnen worden gesloten, maar ook in een totaal nieuwe opzet van de procedure volgens welke buitenlandse uitleveringsverzoeken in behandeling worden genomen. In navolging van de Nederlandse Uitleveringswet van 1967 zou de nu nog geldende procedure, waarin volstaan wordt met een rechterlijk advies, hebben plaats te maken voor een procedure waarin de rechter zich in openbare terechtzitting over de toelaatbaarheid van een uitlevering uitspreekt en met een negatieve uitspraak de Gouverneur bindt.
“ Een en ander zal vragen om een compleet nieuwe opzet, welke bij voorkeur bij Rijkswet ware te regelen (uitlevering is immers ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder h van het Statuut voor het Koninkrijk een koninkrijksaangelegenheid) onder intrekking van het huidige Curaçaosch Uitleveringsbesluit 1926.
Het hoeft geen betoog dat met het ontwerpen en vaststellen van een dergelijke Rijkswet de nodige tijd zal zijn gemoeid. Intussen is tussen het Koninkrijk en de Verenigde Staten van Amerika onlangs een nieuw uitleveringsverdrag tot stand gekomen en ook met Canada zijn onderhandelingen over een nieuwverdrag in een gevorderd stadium. De in deze verdragen opgenomen voorwaarden, waaronder de verdragspartijen zich verbinden wederzijds tot uitlevering over te gaan, stemmen wel overeen met de bepalingen van de Nederlandse Uitleveringswet, maar niet geheel met die van het Curaçaosch Uitleveringsbesluit 1926. De vraag is daarmee actueel of de gelding van deze verdragen voor de Nederlandse Antillen dient te wachten totdat een geheel nieuwe Uitleveringswet voor de Nederlandse Antillen is tot stand gebracht, die met de algemene beginselen van die verdragen overeenstemt, of dat een dergelijke gelding reeds op kortere termijn kan worden bewerkstelligd door, in afwachting van de algehele herziening, in het Curaçaosch Uitleveringsbesluit 1926 de wijzigingen aan te brengen waardoor een eerdere goedkeuring van genoemde verdragen voor het gehele Koninkrijk mogelijk wordt.
De ondergetekende meent, geheel in overeenstemming met de daaromtrent bij de regering van de Nederlandse Antillen levende opvatting, dat deze laatste weg dient te worden bewandeld. Een voorlopige herziening van het Curaçaosch Uitleveringsbesluit 1926, vooruitlopende op de vervanging daarvan door een regeling bij Rijkswet, zal, wil zij haar doel niet voorbijschieten, beperkt dienen te blijven tot een aanpassing op een aantal essentiële onderdelen, waardoor het Besluit zich verdraagt met de uitgangspunten van op moderne leest geschoeide of nog te schoeien uitleveringsverdragen. Voorts kan van de gelegenheid gebruik worden gemaakt een aantal verouderde begrippen en bepalingen te verwijderen of te moderniseren. Tot deze opzet blijft bijgaand ontwerpbesluit beperkt.” [5]
13. Verder doet de steller van het middel een beroep op het advies van de Raad van State van het Koninkrijk van 11 september 1995 over het ontwerpbesluit dat leidde tot het Besluit van 28 december 1995 tot wijziging van het Nederlands-Antilliaans Uitleveringsbesluit [6] . Dat advies houdt, voor zover hier van belang, het volgende in:
“De Raad van State van het Koninkrijk constateert dat in de rijksdelen van het Koninkrijk de voorschriften ten aanzien van de uitlevering op een verschillend niveau van regelgeving worden gesteld. In Nederland is, overeenkomstig artikel 2, derde lid, van de Grondwet, de uitlevering in de Uitleveringswet geregeld; voor de Nederlandse Antillen en Aruba geldt het Nederlands-Antilliaans Uitleveringsbesluit dat bij dit ontwerpbesluit wordt gewijzigd. ingevolge artikel 3, onder h, van het Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden is uitlevering een aangelegenheid van het Koninkrijk. Artikel 14 van Pro het Statuut bepaalt dat regelen daaromtrent bij rijkswet of in de daarvoor in aanmerking komende gevallen bij algemene maatregel van rijksbestuur worden vastgesteld. Hoewel met een beroep op dit artikel verdedigd kan worden dat het stellen van regels omtrent de uitlevering bij algemene maatregel van rijksbestuur kan geschieden, kan naar het oordeel van de Raad in het licht van de huidige opvattingen omtrent het primaat van de wetgever in formele zin voor dit belangrijke onderwerp - en in het bijzonder voor de uitlevering van eigen onderdanen - niet meer met een dergelijk besluit volstaan worden. De gedachte dat hier een wet in formele zin passend is, spoort ook met artikel 2, derde lid, van de Grondwet, dat bepaalt dat bij de wet verdere voorschriften omtrent uitlevering worden gegeven. Het ligt dan niet voor de hand om, zonder nadere motivering, voor de andere delen van het Koninkrijk een ander niveau van regelgeving te kiezen.
De Raad adviseert de voorbereiding van een rijkswet met voorschriften omtrent de uitlevering voortvarendheid te bevorderen en, tot het moment dat een dergelijke rijkswet in werking treedt, de regels en waarborgen in het Nederlands-Antilliaans Uitleveringsbesluit geheel overeen te laten komen met die in de Uitleveringswet.” [7]
14. Uit het voorgaande komt naar voren dat regeling van de uitlevering bij rijkswet volgens de toelichting de voorkeur had en dat door de Raad van State van het Koninkrijk is geadviseerd om de uitlevering bij rijkswet te regelen omdat “in het licht van de huidige opvattingen omtrent het primaat van de wetgever in formele zin voor dit belangrijke onderwerp” niet meer met een algemene maatregel van rijksbestuur volstaan kan worden. De wenselijkheid van een regeling bij rijkswet doet er echter niet aan af dat, zoals de Raad van State van het Koninkrijk in 1995 verdedigbaar achtte en zoals de Hoge Raad in 2003 heeft geoordeeld, de uitlevering voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten kan worden geregeld bij algemene maatregel van rijksbestuur. De wenselijkheid van een regeling bij rijkswet maakt met andere woorden een regeling bij algemene maatregel van rijksbestuur nog niet onmogelijk en kan dus evenmin de conclusie dragen dat het Uitleveringsbesluit onverbindend is.
15. Ten slotte doet de steller van het middel een beroep op een voorstel van rijkswet dat de mogelijkheid een algemene maatregel van rijksbestuur uit te vaardigen zonder wettelijke grondslag daartoe zou beperken. Toenmalig A-G Langemeijer maakte in zijn conclusie voorafgaand aan het arrest van de Hoge Raad van 7 november 2003 reeds melding van dat voorstel van rijkswet. [8] Het voorstel van rijkswet is op 14 juni 2016 – in gewijzigde vorm – aangenomen door de Tweede Kamer en op 5 juli 2016 aangenomen door de Eerste Kamer. [9]
16. Het door de Tweede en Eerste Kamer aangenomen voorstel van rijkswet [10] houdt in dat art. 14, eerste lid, Statuut als volgt zou komen te luiden:
“Regelen omtrent aangelegenheden van het Koninkrijk worden – voor zover de betrokken materie geen regeling in de Grondwet vindt en behoudens de internationale regelingen en hetgeen elders in het Statuut is bepaald – bij of krachtens rijkswet vastgesteld. In buitengewone gevallen van dringende aard kan de vaststelling geschieden bij een niet op een rijkswet of op bepalingen elders in het Statuut berustende algemene maatregel van rijksbestuur met een werkingsduur van ten hoogste twee jaren. Na deze termijn van twee jaren vervalt zodanige algemene maatregel van rijksbestuur van rechtswege.
De rijkswet of de algemene maatregel van rijksbestuur kan het stellen van nadere regelen opdragen of overlaten aan andere organen. Het opdragen of het overlaten aan de landen geschiedt aan de wetgever of de regering der landen.”
Verder is in het voorstel van rijkswet in art. II voorzien in overgangsrecht voor zelfstandige algemene maatregelen van rijksbestuur. Deze zouden na de inwerkingtreding van de rijkswet ten hoogste vier jaren van kracht blijven, met dien verstande dat in buitengewone gevallen zou kunnen worden bepaald dat een algemene maatregel van rijksbestuur langer van kracht blijft.
17. Hoewel het voorstel van rijkswet door de Tweede en Eerste Kamer is aangenomen, is van een rijkswet thans nog geen sprake. Het voorstel kan namelijk op grond van art. 55, tweede lid, Statuut pas door de Koning worden goedgekeurd wanneer het door Aruba, Curaçao en Sint Maarten is aanvaard. Bij brief van 9 augustus 2016 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties met het oog op toepassing van art. 55, tweede lid, Statuut de Minister-President van zowel Aruba, Curaçao als Sint Maarten gemeld dat de Tweede en de Eerste Kamer het wetsvoorstel hebben aangenomen. [11] Sint Maarten en Curaçao hebben het wetsvoorstel inmiddels aanvaard. [12]
18. De enkele omstandigheid dat uit het aannemen van het voorstel van rijkswet blijkt dat een meerderheid van de Tweede en de Eerste Kamer een beperking van de mogelijkheid zelfstandige algemene maatregelen van rijksbestuur uit te vaardigen wenselijk achtte, kan niet de conclusie dragen dat bestaande zelfstandige algemene maatregelen van rijksbestuur daarom thans reeds onverbindend zijn. Zolang het voorstel van rijkswet nog niet is bekrachtigd door de Koning, nog geen sprake is van een in werking getreden rijkswet en nog geen vier jaren zijn verstreken na de inwerkingtreding van die rijkswet, heeft het voorstel van rijkswet geen gevolgen voor bestaande zelfstandige algemene maatregelen van rijksbestuur.
19. Gelet op het voorgaande faalt het middel voor zover het klaagt dat het Uitleveringsbesluit zijn verbindende kracht heeft verloren omdat de betreffende materie naar huidige opvatting alleen bij (rijks)wet mag worden geregeld.
Kenbaarheid
20. Aan dit onderdeel van het middel is ten grondslag gelegd dat het Uitleveringsbesluit slechts in beperkte mate voorziet in een regeling van de uitlevering. De Hoge Raad heeft dit volgens de steller van het middel voor een deel weten op te lossen door in een reeks van beslissingen op punten waar het Uitleveringsbesluit tekortschiet de Nederlandse Uitleveringswet van overeenkomstige toepassing te verklaren. Aldus voldoet het besluit volgens de steller van het middel echter niet langer aan de basisvoorwaarde dat het kenbaar maakt hoe het geldende recht luidt. Dat klemt volgens de steller van het middel te meer omdat het hier gaat om een reeks van incidentele beslissingen waarvan niet bekend is hoe ver die reiken. Hierdoor is voor de burger niet voorzienbaar hoe het Uitleveringsbesluit door de rechter en door de Gouverneur zal worden gehanteerd, aldus de steller van het middel.
21. In dat kader stel ik voorop dat het vaste rechtspraak van de Hoge Raad is dat uit de parlementaire geschiedenis van de Rijkswet cassatierechtspraak in uitleveringszaken voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten (tot 2010 getiteld Cassatieregeling in uitleveringszaken voor de Nederlandse Antillen en Aruba) volgt dat de rijkswetgever zoveel mogelijk heeft willen aansluiten bij het systeem van het Nederlandse uitleveringsrecht en met name ook bij de jurisprudentie van de Hoge Raad. [13] Daarbij kan in het bijzonder worden gewezen op de nota naar aanleiding van het verslag bij het voorstel van rijkswet, welke nota, voor zover hier van belang, het volgende inhoudt:
“In kwalitatieve zin is er mogelijk sprake van een werklastverzwaring, vooral de eerste jaren na invoering van de cassatieregeling. Dit heeft te maken met het feit dat het Nederlands-Antilliaanse Uitleveringsbesluit de uitleveringsprocedure in eerste aanleg slechts summier regelt. Dit kan betekenen dat de Hoge Raad in voorkomend geval, waar het Uitleveringsbesluit zwijgt, nadere regels zal moeten formuleren, een en ander conform het uitgangspunt van het onderhavige voorstel dat zoveel mogelijk wordt aangesloten bij het systeem van de Nederlandse Uitleveringswet en de daaromtrent door de Hoge Raad ontwikkelde jurisprudentie.
[...]
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de VVD-fractie in welke zin het onderhavige voorstel, en in het bijzonder artikel 2 betreffende Pro toepasselijke procedurevoorschriften, bevorderlijk is voor de rechtseenheid, zij het volgende opgemerkt. De rechtseenheid binnen de Nederlandse Antillen en Aruba is onder de huidige regeling reeds voldoende gewaarborgd doordat ter zake van de toelaatbaarheid van uitlevering gevraagd aan de Antillen dan wel Aruba een en dezelfde uitleveringsrechter bevoegd is, namelijk het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba. Het gaat bij het onderhavige voorstel dan ook voornamelijk om de rechtseenheid binnen het Koninkrijk als geheel. Daarbij is de hoofddoelstelling dat ter zake van de volkenrechtelijke (c.q. verdrags-) verplichtingen van het Koninkrijk de uitleg binnen de drie landen gelijk is. Dit wordt gewaarborgd door de aanwijzing van een en dezelfde cassatierechter, namelijk de Hoge Raad. Bijkomend doel is – en hieraan wordt gerefereerd in de toelichting op artikel 2 – dat ook waar het gaat om de toepasselijke procedure er een grote mate van rechtseenheid is tussen enerzijds de Nederlandse Antillen en Aruba en anderzijds Nederland, reden waarom voor het uitgangspunt is gekozen dat zoveel mogelijk wordt aangesloten bij het systeem van de Nederlandse Uitleveringswet. Het is immers niet wenselijk dat er ten aanzien van de rechtspositie van opgeëiste personen in het Koninkrijk substantiële verschillen tussen de landen bestaan.
De aan het woord zijnde leden hebben overigens gelijk dat waar het Nederlands-Antilliaanse Uitleveringsbesluit een eigen (zij het summiere) regeling van de uitleveringsprocedure in eerste aanleg kent, een volledige rechtseenheid op dit punt niet kan worden bewerkstelligd. De – na invoering van een cassatietoetsing door de Hoge Raad – resterende verschillen zullen naar verwachting echter niet groot zijn.” [14]
22. In zijn conclusie voorafgaand aan HR 21 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:464, ECLI:NL:HR:2005:AU2698, schreef mijn ambtgenoot Aben dat uit rechtspraak van de Hoge Raad inmiddels kan worden opgemaakt dat voor de uitleveringsprocedure op Aruba, Curaçao en Sint Maarten moet worden aangesloten bij het systeem van het Nederlandse uitleveringsrecht voor wat betreft de onschuldbewering en de mogelijkheid van het met het oog op het onderzoek daarvan oproepen van getuigen, de schorsing van het onderzoek ter zitting en de wijze waarop het onderzoek na schorsing moet worden hervat, de beoordeling van het beroep op bijzondere hardheid van de uitlevering voor de opgeëiste persoon, de eis dat de einduitspraak is gewezen door de rechter die heeft meegewerkt aan de tussenbeslissing waarop de einduitspraak voortbouwt en de eis van een voldoende duidelijke vermelding van de feiten waarvoor de uitlevering kan worden toegestaan. [15] Daaraan is door het arrest van de Hoge Raad van 21 maart 2017 de last tot aanwijzing van een raadsman door de voorzitter van het Hof indien de opgeëiste persoon geen raadsman heeft, toegevoegd.
23. Aan de steller van het middel kan worden toegegeven dat het hier incidentele beslissingen van de Hoge Raad betreffen. Deze beslissingen vormen echter een uitvloeisel van de wetsgeschiedenis en de rechtspraak van de Hoge Raad dat de rijkswetgever zoveel mogelijk heeft willen aansluiten bij het systeem van het Nederlandse uitleveringsrecht en met name ook bij de jurisprudentie van de Hoge Raad. Gelet op die rechtspraak kan er mijns inziens geen misverstand over bestaan dat, voor zover het Uitleveringsbesluit geen eigen regeling van de uitleveringsprocedure bevat, zoveel mogelijk aansluiting moet worden gezocht bij het systeem van de Nederlandse Uitleveringswet en de rechtspraak van de Hoge Raad daarover. Voor zover het Uitleveringsbesluit wel een eigen – afwijkende – regeling van de uitleveringsprocedure bevat, is het Uitleveringsbesluit uiteraard leidend. Tegen die achtergrond meen ik dat, ondanks de summiere regeling van de uitleveringsprocedure in het Uitleveringsbesluit, het uitleveringsrecht voldoende kenbaar is. Het middel faalt ook in zoverre.
Slotsom
24. Het middel faalt in al zijn onderdelen.
Tweede middel
25. Het middel klaagt dat, anders dan het Hof kennelijk heeft aangenomen, geen sprake is geweest van een rechtmatige arrestatie of detentie in de zin van het gestelde in art. 5, eerste lid, onder f, EVRM en het Hof ten onrechte het uitgangspunt heeft gehuldigd dat met het bestaan van verzuimen die kleven aan de (procedure van) de vrijheidsbeneming van de opgeëiste persoon niet is gegeven dat het Hof tot het niet toestaan van de gevraagde uitlevering heeft te adviseren.
26. Het bestreden advies houdt, voor zover voor de beoordeling van het middel van belang, het volgende in:
“Door de raadsman is in het bijzonder aandacht gevraagd voor de onrechtmatigheid van de aanhouding van de opgeëiste persoon, als ook voor gebreken die kleven aan de kennisgevingen zoals bedoeld in artikel 12 van Pro het Uitleveringsbesluit. Deze verzuimen dienen niet alleen te leiden tot opheffing van de uitleveringsdetentie, maar staan bovendien in de weg aan de daadwerkelijke overdracht van de opgeëiste persoon aan de Verenigde Staten, aldus de raadsman.
Ten aanzien van de vrijheidsbeneming van de opgeëiste persoon staat vast dat niet de strikte hand is gehouden aan de voorschriften in het Uitleveringsbesluit, in het bijzonder niet aan het voorschrift van artikel 12 van Pro dat besluit.
Het Hof stelt voorop dat als uitgangspunt heeft te gelden dat met het bestaan van verzuimen die kleven aan de (procedure van) de vrijheidsbeneming van de opgeëiste persoon niet is gegeven dat het Hof tot het niet toestaan van de gevraagde uitlevering heeft te adviseren.(4) Het Hof stelt voorts vast dat schending van die voorschriften in dat besluit niet is bedreigd met een sanctie die is gerelateerd aan de vrijheidsbeneming van personen wier uitlevering wordt gevraagd noch aan de toelaatbaarheid van de gevraagde uitlevering.
Het Hof verwerpt dan ook dit onderdeel van het verweer, gelet op het voorgaande, en stelt ook overigens vast dat geen sprake is van een schending van een fundamenteel recht.
_____
23. (4) Hoge Raad, 27 juni 1978, NJ 1979, 71.”
27. Aan het middel is allereerst ten grondslag gelegd dat het uitgangspunt van het hof, dat met het bestaan van verzuimen die kleven aan de (procedure van) de vrijheidsbeneming van de opgeëiste persoon niet is gegeven dat het Hof tot het niet toestaan van de gevraagde uitlevering heeft te adviseren, niet is te vinden in het arrest waarnaar het Hof heeft verwezen, zodat het hof iets tot een algemene regel heeft verheven wat geen algemene regel is. Verder is aan het middel ten grondslag dat het Hof tot uitgangspunt heeft genomen dat schending van de voorschriften in het Uitleveringsbesluit niet is bedreigd met een sanctie die is gerelateerd aan de vrijheidsbeneming van personen wier uitlevering wordt gevraagd noch aan de toelaatbaarheid van de gevraagde uitlevering, terwijl die vaststelling niet redengevend is, omdat in het Uitleveringsbesluit bijzonder veel ontbreekt en uit dat ontbreken van een bepaalde regel niet kan worden afgeleid dat zij niet geldt. Ten slotte is het Hof volgens de steller van het middel voorbijgegaan aan art. 5, vijfde lid, EVRM.
28. Het Hof heeft verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 27 juni 1978. In dat arrest overwoog de Hoge Raad, voor zover voor de beoordeling van het middel van belang, het volgende:
“O. omtrent het eerste middel:
dat dit tevergeefs is voorgesteld, aangezien in het recht geen steun is te vinden voor de klaarblijkelijk aan het middel ten grondslag liggende opvatting volgens welke niet-naleving van het in art. 16, eerste lid, Uitleveringswet neergelegde voorschrift tot invrijheidstelling, onder de daar genoemde omstandigheden, van een vreemdeling wiens bewaring overeenkomstig art. 15 van Pro die wet is bevolen, zou behoren te leiden tot ontoelaatbaarverklaring van het verzoek tot uitlevering van bedoelde vreemdeling”. [16]
29. Aan de steller van het middel kan worden toegegeven dat deze overweging uitsluitend betrekking heeft op art. 16, eerste lid, UW. Het is echter vaste rechtspraak van de Hoge Raad dat, zoals Glerum schrijft, onregelmatigheden bij de uitleveringsdetentie niet de ontoelaatbaarheid van de uitlevering meebrengen. [17] Zo overwoog de Hoge Raad in zijn arrest van 28 juni 1983 dat het middel miskende dat verzuim van door de Uitleveringswet met betrekking tot de vrijheidsbeneming van de opgeëiste persoon gegeven vormvoorschriften de toelaatbaarverklaring door de rechter van de gevraagde uitlevering onverlet laten. [18] Tegen die achtergrond heeft het Hof mijns inziens terecht tot uitgangspunt genomen dat met het bestaan van verzuimen die kleven aan de (procedure van) de vrijheidsbeneming van de opgeëiste persoon niet is gegeven dat het Hof tot het niet toestaan van de gevraagde uitlevering heeft te adviseren. Dergelijke verzuimen laten de toelaatbaarverklaring door de rechter van de gevraagde uitlevering immers onverlet.
30. Verder geeft de overweging van het Hof dat schending van voorschriften, waarmee het hof kennelijk het oog had op voorschriften met betrekking tot de (procedure van de) vrijheidsbeneming van de opgeëiste persoon, in het Uitleveringsbesluit niet is bedreigd met een sanctie die is gerelateerd aan de toelaatbaarheid van de gevraagde uitlevering mijns inziens geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting, terwijl die overweging evenmin onbegrijpelijk is. Daarbij neem ik in aanmerking dat het Uitleveringsbesluit niet inhoudt dat schending van voorschriften met betrekking tot de (procedure van de) vrijheidsbeneming van de opgeëiste persoon de ontoelaatbaarheid van de uitlevering meebrengt, terwijl die vaststelling tevens met zich brengt dat, zoals hiervoor bij de bespreking van het eerste middel aan de orde kwam, aansluiting moet worden gezocht bij het systeem van de Uitleveringswet en de rechtspraak van de Hoge Raad daarover. De rechtspraak van de Hoge Raad dat onregelmatigheden bij de uitleveringsdetentie de ontoelaatbaarheid van de uitlevering meebrengen, is daarmee ook relevant voor de uitlevering door Aruba, Curaçao en Sint Maarten.
31. Het beroep dat de steller van het middel doet op art. 5, vijfde lid, EVRM doet aan het voorgaande niet af. Deze bepaling houdt in dat een ieder die het slachtoffer is geweest van een arrestatie of een detentie in strijd met de bepalingen van dat artikel recht heeft op schadeloosstelling. Het recht op schadeloosstelling omvat echter niet het recht op beëindiging van de vrijheidsbeneming, aldus de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens in de zaak van Bozano tegen Frankrijk:
“The Commission considers that the right to compensation referred to in Article 5 para. 5 may be of broader scope than mere financial compensation . It cannot, however, refer to a right to secure termination of deprivation of liberty, since that right is secured in Article 5 para. 4 of the Convention.” [19]
32. Art. 5, vierde lid, EVRM houdt in dat een ieder, wie door arrestatie of detentie zijn vrijheid is ontnomen, het recht heeft voorziening te vragen bij het gerecht opdat deze spoedig beslist over de rechtmatigheid van zijn detentie en zijn invrijheidstelling beveelt, indien de detentie onrechtmatig is. Daarin is voorzien. De omstandigheid dat onregelmatigheden bij de uitleveringsdetentie niet de ontoelaatbaarheid van de uitlevering meebrengen, betekent namelijk niet dat een opgeëiste persoon die meent dat zijn uitleveringsdetentie onrechtmatig is geen mogelijkheid zou hebben om tegen die onrechtmatige vrijheidsbeneming op te komen. Hij kan die onrechtmatige vrijheidsbeneming immers ten grondslag leggen aan een verzoek tot invrijheidstelling. [20] Uit de stukken van het geding komt ook naar voren dat van die mogelijkheid in deze zaak gebruik is gemaakt. Blijkens een zich bij de stukken van het geding bevindende beschikking van het Hof, gegeven op het verzoek tot opheffing dan wel schorsing van de voorlopige aanhouding ter fine van uitlevering van de opgeëiste persoon, is namelijk verzocht tot opheffing van de hechtenis op de grond dat de aanhouding van de opgeëiste persoon onrechtmatig is geweest, omdat de aanhouding niet conform de procedure zoals voorgeschreven in het Uitleveringsbesluit was.
33. Het middel faalt.
Derde middel
34. Het middel klaagt dat het Hof eraan voorbij is gegaan dat de opgeëiste persoon werd vervolgd, althans was aangehouden, ter zake van een of meer van de feiten waarvoor zijn uitlevering werd verzocht.
35. Aan het middel is ten grondslag gelegd dat namens de opgeëiste persoon is aangevoerd dat hij op 19 augustus 2021 op bevel van een officier van justitie is aangehouden op verdenking te hebben gehandeld in strijd met de Opiumlandsverordening, hetgeen betekent dat tegen hem een onder leiding van de officier van justitie te Curaçao uitgevoerd (nationaal) opsporingsonderzoek was begonnen, en dat de vrijheidsbeneming pas op 14 september 2021 is overgegaan in uitleveringsdetentie. Het Hof heeft volgens de steller van het middel kennelijk over het hoofd gezien dat het aldus namens de opgeëiste persoon erop attent was gemaakt dat naast de vervolging in de Verenigde Staten, waarvoor de uitlevering werd gevraagd, ook in Curaçao een vervolging was begonnen wegens dezelfde delicten als waarvoor de uitlevering werd gevraagd. Volgens de steller van het middel had het Hof hiermee iets moeten doen, aangezien hier een dwingende weigeringsgrond in het geding was.
36. Over deze klacht kan ik kort zijn. Het middel miskent namelijk dat de beslissing of de uitlevering van de opgeëiste persoon behoort te worden geweigerd op de grond dat een strafvervolging gaande is ter zake van feiten die ook in het verzoek tot uitlevering zijn betrokken, is voorbehouden aan de Gouverneur. [21] Aan het Hof komt daarom niet de beslissing toe over de vraag of de uitlevering van de opgeëiste persoon behoort te worden geweigerd op de grond dat in Curaçao een strafvervolging gaande is ter zake van feiten die ook in het uitleveringsverzoek zijn betrokken.
37. Het middel faalt.
Conclusie
38. De middelen falen. In ieder geval het eerste en het derde middel kunnen worden afgedaan met de aan art. 81, eerste lid, RO ontleende motivering.
39. Ambtshalve heb ik geen grond aangetroffen die tot vernietiging van de bestreden uitspraak aanleiding behoren te geven.
40. Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De procureur-generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden