Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer25/01790
Zitting8 mei 2026
CONCLUSIE
R.H. de Bock
In de zaak
[Werkneemster] (hierna: Werkneemster)
advocaat: mr. J.C. Zevenberg
tegen
Gemeente Groningen
advocaat: mr. J.B.B. Heinen
1.Inleiding en samenvatting
1.1
Deze zaak gaat over de vraag of Werkneemster recht heeft op een aanvullende uitkering van haar overheidswerkgever, de gemeente, op grond van art. 7.3 Cao Gemeenten (‘arbeidsongeschiktheid in en door de dienst’). Deze aanvullende uitkering komt toe aan een werknemer wiens arbeidsongeschiktheid in overwegende mate is ontstaan door de aard van de opgedragen werkzaamheden of door de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht. Vergelijkbare bepalingen zijn opgenomen in andere cao’s met overheidswerkgevers en in verschillende ambtenarenreglementen.
1.2
Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep is voor toekenning van een uitkering wegens ‘arbeidsongeschiktheid in en door de dienst’ bij ziekte die in sterkere mate van psychische aard is, vereist dat het gaat om werk of werkomstandigheden die naar objectieve maatstaven buitensporig van karakter zijn.
1.3
In een eerdere procedure heeft de kantonrechter Werkneemster een billijke vergoeding toegekend wegens een ernstige schending door de gemeente van de op haar rustende re-integratieverplichtingen.
1.4
Zowel kantonrechter als hof hebben geoordeeld dat van buitensporige werkomstandigheden geen sprake is geweest, ook niet tijdens de periode dat Werkneemster re-integratiewerkzaamheden verrichtte. Voor wat betreft de eerder vastgestelde ernstige schending van de re-integratieverplichtingen door de gemeente is geoordeeld dat dit gegeven op zichzelf nog niet kan leiden tot het oordeel dat sprake is van buitensporige werkomstandigheden.
1.5
In cassatie wordt geklaagd dat het hof ten onrechte geen acht heeft geslagen op de periode dat Werkneemster ziek thuis was en zij in het geheel geen werkzaamheden meer verrichtte. Volgens het cassatiemiddel kunnen ook omstandigheden in die periode kwalificeren als buitensporige werkomstandigheden.
1.6
M.i. kan de klacht niet tot cassatie leiden. Aan het voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep van de gemeente wordt niet toegekomen.
2.Feiten
2.1
In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan. [1]
2.2
Werkneemster (geboren in 1972) was vanaf 1 mei 1996 in dienst van de gemeente. Zij werkte laatstelijk als medewerker Loket Parkeren bij de afdeling Verkeer & Vervoer.
2.3
In december 2013 is de afdeling Verkeer & Vervoer verhuisd naar een nieuw pand aan het Harm Buiterplein in Groningen.
2.4
In een e-mail van 23 januari 2014 heeft Werkneemster aan haar toenmalige leidinggevende laten weten dat het op haar werkplek aan het Harm Buiterplein erg koud is en dat de situatie voor haar niet veel langer werkbaar is.
2.5
In een e-mail van 28 september 2016 aan haar huidige leidinggevende heeft Werkneemster enkele bij haar levende frustraties geuit.
2.6
In de periode van 8 maart 2011 tot 18 april 2013 is Werkneemster arbeidsongeschikt geweest. In de periode van 18 april 2013 tot en met 27 februari 2017 is Werkneemster elf maal kortdurend uitgevallen, variërend in periodes van twee dagen tot veertien dagen. Op 27 februari 2017 is Werkneemster opnieuw uitgevallen, met fysieke en mentale klachten. In de probleemanalyse van 21 maart 2017 heeft de bedrijfsarts geoordeeld dat Werkneemster aangepaste taken kon uitvoeren. De uren die Werkneemster op het werk beschikbaar kon zijn waren volgens de bedrijfsarts om medische redenen beperkt, maar konden tijdscontingent worden opgebouwd. De bedrijfsarts heeft verder gemeld dat er werkgerelateerde factoren waren die de re-integratie belemmerden en heeft als factor het klimaat op de werkvloer genoemd.
2.7
Op 2 oktober 2017 is Werkneemster in het kader van haar re-integratie begonnen met het hervatten van haar eigen werkzaamheden voor twee uren per dag. Op 27 oktober 2017 vermeldt de bedrijfsarts in een tussentijdse evaluatie dat de re-integratie moeizaam verloopt, onder andere vanwege door Werkneemster ervaren communicatieproblemen, hoge werkdruk en gebrek aan regelmogelijkheden.
2.8
In een advies van de bedrijfsarts van 7 juni 2018 is vermeld dat Werkneemster haar werk weer voor 5 x 5 uur per dag heeft hervat, dat dit goed gaat, maar dat de onderliggende problematiek niet is opgelost. Op 30 juli 2018 is zij weer arbeidsgeschikt gemeld.
2.9
Op 28 maart 2019 is zij opnieuw volledig uitgevallen met dezelfde klachten als begin 2017. In de periode tussen 20 juli 2018 en 28 maart 2019 had Werkneemster al diverse keren preventief contact gehad met de bedrijfsarts. In die contacten was gesignaleerd dat de eerder al benoemde knelpunten nog steeds bestonden en dat hernieuwde uitval dreigde.
2.1
De re-integratie is na die uitval niet meer van de grond gekomen. Na 28 maart 2019 heeft Werkneemster over haar re-integratie nog contact gehad met de bedrijfsarts, medewerkers van de gemeente en het UWV (en kennelijk ook met de FNV), maar zij heeft toen feitelijk geen werkzaamheden meer verricht. [2] In een rapport van 8 april 2021 concludeert de arbeidsdeskundige van het UWV dat de gemeente onvoldoende heeft gedaan aan de re-integratie.
2.11
In een beslissing van 9 april 2021 is door het UWV aan Werkneemster met ingang van 25 maart 2021 een WGA-uitkering toegekend in de klasse van 80 tot 100% arbeidsongeschiktheid.
2.12
Op 17 mei 2021 heeft de gemeente voor Werkneemster een ontslagvergunning aangevraagd wegens langdurige arbeidsongeschiktheid, die op 18 juni 2021 is verleend.
2.13
Op 6 juli 2021 heeft de gemeente de arbeidsovereenkomst opgezegd per 1 november 2021 onder toekenning van een transitievergoeding van € 35.025,96.
2.14
Op 27 december 2021 heeft Werkneemster bij de kantonrechter een verzoek ingediend voor toekenning van een billijke vergoeding van € 216.883,77, op de grond dat de gemeente ernstig verwijtbaar heeft gehandeld als bedoeld in art. 7:682 lid 1 sub c BW Pro, door haar uit de arbeidsovereenkomst jegens Werkneemster voortvloeiende re-integratieverplichting grovelijk te veronachtzamen.
2.15
Bij beschikking van 25 februari 2022 heeft de kantonrechter in de rechtbank Noord-Nederland geoordeeld dat de gemeente ernstig verwijtbaar heeft gehandeld door ernstig tekort te schieten in haar re-integratieverplichtingen. [3] Volgens de kantonrechter zijn reële re-integratiekansen gemist omdat de gemeente meer had kunnen en moeten doen om Werkneemster te laten re-integreren op een passende (werk)plek binnen haar organisatie. Dit oordeel van de kantonrechter ziet op de periode na 28 maart 2019 – het moment van de definitieve uitval van Werkneemster – waarbij de kantonrechter wel heeft betrokken dat de gestelde onderliggende werkproblematiek betrekking heeft op de periode vanaf reeds begin 2017 (rov. 4.6-4.9). De kantonrechter heeft aan Werkneemster een billijke vergoeding toegekend van € 44.343,-. Tegen deze beslissing is geen hoger beroep ingesteld.
2.16
Het UWV heeft in een beschikking van 28 april 2022 aan Werkneemster een IVA-uitkering toegekend per 16 december 2021.
2.17
Op 1 maart 2022 heeft Werkneemster aan de gemeente verzocht om uitvoering te geven aan het bepaalde in art. 7.3 van de cao. Dat verzoek heeft de gemeente afgewezen met een brief van 31 maart 2022. Werkneemster heeft vervolgens op 7 december 2022 de nu in cassatie voorliggende procedure aanhangig gemaakt.
2.18
Werkneemster heeft daarnaast de gemeente aansprakelijk gesteld op basis van art. 7:658 BW Pro. In dat kader zijn medische adviezen uitgebracht, namelijk twee medisch adviezen van [verzekeringsarts 1] in opdracht van Werkneemster en een medisch advies van [verzekeringsarts 2] in opdracht van (de verzekeraar van) de gemeente. [verzekeringsarts 1] concludeert dat de arbeidsongeschiktheid van Werkneemster in overwegende mate het gevolg is van het werk. [verzekeringsarts 2] concludeert dat onvoldoende informatie beschikbaar is met name op het terrein van mogelijke andere oorzaken om te kunnen concluderen dat de ziekte in overwegende mate het gevolg is van het werk. Met een brief van 24 maart 2023 heeft de verzekeraar van de gemeente aansprakelijkheid gemotiveerd afgewezen. Over dat geschil is (nog) geen procedure aanhangig gemaakt.
3.Procesverloop
3.1
Op 7 december 2022 heeft Werkneemster de gemeente gedagvaard voor de kantonrechter in de rechtbank Noord-Nederland. Zij heeft gevorderd dat de kantonrechter voor recht verklaart dat sprake is van ‘arbeidsongeschiktheid in en door de dienst’ als bedoeld in art. 7.3 van de Cao Gemeenten en de gemeente veroordeelt tot betaling van de in art. 7.3 lid 2 Cao Gemeenten bedoelde aanvullende uitkering.
3.2
De gemeente heeft een conclusie van antwoord genomen.
3.3
Op 16 mei 2023 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden.
3.4
Daarna hebben partijen nog gerepliceerd en gedupliceerd.
3.5
Bij vonnis van 2 januari 2024 heeft de kantonrechter de vorderingen afgewezen. Volgens de kantonrechter brengen de stellingen van Werkneemster over de kou en tocht, de werkdruk, de ongelijke behandeling (pesten), het structureel nalaten om werkgerelateerde problemen op te lossen, en het schenden van de re-integratieverplichting, niet mee dat sprake was van in de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren met een buitensporig karakter (rov. 5.1-5.28).
3.6
Volgens de kantonrechter kan in het midden worden gelaten of het ernstig verwijtbaar handelen van de gemeente gelegen in het schenden van re-integratieverplichtingen, moet worden betrokken bij de vraag of de arbeidsongeschiktheid van Werkneemster in overwegende mate is veroorzaakt door het werk en in de werkomstandigheden gelegen factoren. Los daarvan geldt namelijk dat de door Werkneemster aangevoerde omstandigheid dat niet aan de re-integratieverplichting is voldaan, niet automatisch is aan te merken als een bijzondere factor die in verhouding tot de werkomstandigheden een excessief of buitensporig karakter draagt, ook niet nu dit gedurende langere tijd niet is gebeurd. Werkneemster heeft niet onderbouwd en toegelicht waarom het niet voldoen aan de re-integratieverplichting gedurende langere tijd een factor is met een objectief bezien buitensporig karakter, anders dan te verwijzen naar het oordeel dat de gemeente ernstig verwijtbaar heeft gehandeld (rov. 5.27).
3.7
Tegen het vonnis van de kantonrechter heeft Werkneemster op 28 maart 2024 hoger beroep ingesteld.
3.8
Werkneemster heeft een memorie van grieven ingediend, waarna de gemeente een memorie van antwoord heeft genomen.
3.9
Op 22 januari 2025 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden, waarbij partijen spreekaantekeningen hebben overgelegd.
3.1
Bij arrest van 11 februari 2025 heeft het hof Arnhem-Leeuwarden van de kantonrechter bekrachtigd.
3.11
Het hof stelt voorop dat het begrip ‘arbeidsongeschiktheid in en door de dienst’ in art. 7.3 lid 1 Cao Gemeenten eenzelfde inhoud heeft als tot uiting is gebracht in de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep onder de CAR-UWO. Hieruit volgt dat eerst beoordeeld moet worden of Werkneemster voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij haar werk heeft moeten verrichten onder buitensporige omstandigheden. Pas als die vraag bevestigend is beantwoord, komt aan de orde of de arbeidsongeschiktheid van Werkneemster het gevolg is van buitensporige omstandigheden.
3.12
Hierna is het hof eerst ingegaan op het standpunt van Werkneemster dat uit de beschikking van de kantonrechter van 25 februari 2022 reeds volgt dat sprake was van buitensporige werkomstandigheden. Het hof is het eens met de kantonrechter dat dat niet het geval is; de vraag of sprake was van buitensporige werkomstandigheden dient te worden onderscheiden van de vraag of de gemeente zich voldoende heeft ingespannen voor die re-integratie. Vast staat dat Werkneemster na haar uitval op 28 maart 2019 feitelijk geen re-integratiewerkzaamheden meer heeft verricht, zodat na dat tijdstip geen sprake kan zijn geweest van abnormale of buitensporige arbeidsomstandigheden. Werkneemster heeft zich daar ook niet op beroepen (rov. 4.11-4.13).
3.13
Het hof heeft vervolgens de verschillende door Werkneemster genoemde werkomstandigheden zowel afzonderlijk als in samenhang besproken (rov. 4.14-4.30).
3.14
Ten aanzien van het werken in de kou en tocht is het hof van oordeel dat weliswaar sprake was van problemen met de klimaatbeheersing in het pand aan het Harm Buiterplein, maar dat niet is gebleken dat objectief bezien sprake was van een buitensporige omstandigheid (rov. 4.14-4.16).
3.15
Voor wat betreft de gestelde ongelijke behandeling (discriminatie), slechte werksfeer en werkdruk is het hof van oordeel dat een aantal van deze omstandigheden niet is komen vast te staan en dat voor de andere omstandigheden geldt dat die geen buitensporigheid opleveren (rov. 4.17-4.19).
3.16
Over de gestelde ongelijke behandeling van Werkneemster oordeelt het hof dat hiervan niet is gebleken (rov. 4.20-4.24).
3.17
Met betrekking tot de werkdruk overweegt het hof dat het begrijpelijk is dat de loketdiensten van Werkneemster haar zwaar vielen omdat zij er gedurende een periode meer dan eens alleen voor stond wegens personeelsgebrek. Dat dit ook na 2017 nog regelmatig voorkwam, is niet gebleken. Andere omstandigheden die zouden kunnen leiden tot het oordeel dat sprake was van een onaanvaardbaar hoge werkdruk zijn niet gesteld of gebleken (rov. 4.25).
3.18
Ten aanzien van de gestelde bedreigingen/racistische uitlatingen door klanten overweegt het hof dat duidelijk is geworden dat zich aan het loket wel eens bedreigingen voordeden en dat in de loop van de jaren enkele klanten zich ook racistisch hebben geuit. Maar dat sprake was van bedreigingen met een impact die maken dat sprake was van buitensporige arbeidsomstandigheden is in onvoldoende mate gebleken. Hetzelfde geldt volgens het hof voor het door de gemeente weersproken verwijt van Werkneemster dat de gemeente haar na zulke incidenten onvoldoende nazorg heeft geboden en verdere maatregelen heeft nagelaten (rov. 4.26).
3.19
Over de gestelde collegiale verhoudingen overweegt het hof dat de collegiale verhoudingen niet goed waren maar dat van discriminatie niet is gebleken. Wrijvingen tussen collega’s zijn niet ongebruikelijk, maar maken nog niet dat sprake is van buitensporige werkomstandigheden (rov. 4.27).
3.2
Het gegeven dat de leidinggevenden in de beleving van Werkneemster niet adequaat reageerden op haar klachten, vormt op zichzelf nog niet een buitensporige omstandigheid (rov. 4.28).
3.21
Wat betreft het niet nakomen van de re-integratieverplichting door de gemeente overweegt het hof dat uit de verschillende rapportages niet blijkt dat werkzaamheden die Werkneemster verrichtte tijdens perioden van re-integratie objectief bezien onvoldoende rekening hielden met haar extra kwetsbaarheid in die perioden, en om die reden als buitensporig moeten worden beschouwd (rov. 4.29).
3.22
Ook in onderling verband bezien maken de verschillende tekortkomingen niet dat de arbeidsomstandigheden in zijn geheel objectief bezien, als buitensporig moeten worden aangemerkt. Het algehele beeld dat uit het dossier oprijst, is dat van arbeid die niet onder optimale arbeidsomstandigheden werd verricht, maar die objectief nog niet als buitensporig kunnen worden gekwalificeerd (rov. 4.30).
3.23
Aan het bewijsaanbod van Werkneemster gaat het hof voorbij (rov. 4.31).
3.24
Het hof komt tot de conclusie dat niet is gebleken van buitensporige arbeidsomstandigheden en dat daarom niet wordt toegekomen aan de vraag of de arbeidsongeschiktheid van Werkneemster in overwegende mate verband houdt met haar werk bij de gemeente (rov. 4.32).
3.25
Werkneemster heeft tijdig cassatieberoep ingesteld tegen het arrest van het hof. De gemeente heeft een verweerschrift tevens houdend voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingediend. Beide partijen hebben vervolgens hun standpunten schriftelijk toegelicht. Tot slot heeft Werkneemster gerepliceerd en de gemeente gedupliceerd.
4.Juridisch kader
4.1
Het principale cassatiemiddel bevat twee onderdelen. Onderdeel I voert in de kern aan dat het oordeel van het hof in rov. 4.13 onjuist dan wel onvoldoende gemotiveerd is. Volgens het onderdeel valt ook de wijze waarop de werkgever de re-integratie (niet) vormgeeft, onder het begrip arbeidsongeschikt raken “in en door de dienst” in de zin van art. 7.3 lid 1 Cao Gemeenten. Onderdeel II bevat een voortbouwklacht.
4.2
Voordat de klachten worden besproken, wordt ter inleiding en achtergrond het volgende opgemerkt.
De rechtspositie van ambtenaren onder het oude en nieuwe ambtenarenrecht
4.3
Art. 109 Grondwet Pro bepaalt dat de wet de rechtspositie van ambtenaren regelt. De wetgever heeft als volgt uitvoering gegeven aan dit voorschrift.
4.4
Tot 1 januari 2020 werden ambtenaren publiekrechtelijk aangesteld. Dat volgde uit de definitie van ambtenaar in de toen geldende Ambtenarenwet: ambtenaar is degene die is
aangesteld om in openbare dienst werkzaam te zijn. Op de rechtspositie van ambtenaren was het bestuursrecht van toepassing. Tegen besluiten over hun rechtspositie door het bestuursorgaan stond een bestuursrechtelijke rechtsgang open, waarbij de Centrale Raad van Beroep de aangewezen rechter was in hoger beroep (art. 8:2 lid 1 sub Pro a, onder 1° (oud) Awb en art. 10 van Pro Bijlage 2 bij de Awb (oud)).
aangesteld om in openbare dienst werkzaam te zijn. Op de rechtspositie van ambtenaren was het bestuursrecht van toepassing. Tegen besluiten over hun rechtspositie door het bestuursorgaan stond een bestuursrechtelijke rechtsgang open, waarbij de Centrale Raad van Beroep de aangewezen rechter was in hoger beroep (art. 8:2 lid 1 sub Pro a, onder 1° (oud) Awb en art. 10 van Pro Bijlage 2 bij de Awb (oud)).
4.6
De rechtspositie van gemeenteambtenaren was destijds geregeld in de Ambtenarenwet en de op basis van art. 125 lid 2 Ambtenarenwet Pro opgestelde collectieve arbeidsvoorwaardenregeling en bijbehorende uitwerkingsovereenkomst (de CAR-UWO). De CAR-UWO kwam via een (landelijke en lokale) overlegstructuur tot stand en werd door het bevoegd gezag van gemeenten vastgesteld. [5]
4.7
De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) uit 2017 heeft de rechtspositie van ambtenaren veranderd. [6] Met de inwerkingtreding van de Wnra per 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet vervangen door de Ambtenarenwet 2017. Op grond van art. 1 lid 1 Ambtenarenwet Pro 2017 is ambtenaar degene die
krachtens een arbeidsovereenkomst naar Nederlands rechtmet een
overheidswerkgeverwerkzaam is. Ambtenaren hebben sinds 2020 dus niet langer een publiekrechtelijke aanstelling, maar een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Daarmee zijn zij in een privaatrechtelijke rechtsverhouding met hun overheidswerkgever komen te staan. Sindsdien vallen ambtenaren onder de werking van titel 7.10 BW.
krachtens een arbeidsovereenkomst naar Nederlands rechtmet een
overheidswerkgeverwerkzaam is. Ambtenaren hebben sinds 2020 dus niet langer een publiekrechtelijke aanstelling, maar een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Daarmee zijn zij in een privaatrechtelijke rechtsverhouding met hun overheidswerkgever komen te staan. Sindsdien vallen ambtenaren onder de werking van titel 7.10 BW.
4.8
De ‘normalisering’ van de rechtspositie van ambtenaren betekent overigens niet dat ambtenaren in alle opzichten gelijkgesteld zijn met werknemers in de private sector. De Ambtenarenwet 2017 bevat zowel voor de overheidswerkgever als voor de ambtenaar een aantal specifieke verplichtingen. Zo moet de overheidswerkgever een integriteitsbeleid voeren en een gedragscode ‘goed ambtelijk handelen’ opstellen. De ambtenaar is verplicht tot onder meer goed ambtenaarschap, geheimhouding en het zich onthouden van openbaren van gedachten en gevoelens indien hierdoor goede vervulling van zijn ambtenaarschap niet verzekerd is. [7]
4.9
Sommige groepen ambtenaren zijn uitgezonderd van de ‘normalisering’ van hun rechtspositie. Zij hebben ook na 1 januari 2020 een publiekrechtelijke aanstelling. Dit geldt bijvoorbeeld voor burgerlijke ambtenaren bij het Ministerie van Defensie en militaire ambtenaren, waaronder zij die werkzaam zijn bij de marechaussee (art. 3 sub c Ambtenarenwet Pro 2017). Ook rechterlijke ambtenaren, politieambtenaren en politieke ambtsdragers zijn uitgezonderd van de werkingssfeer van titel 7.10 BW (sub a, b en f).
4.1
De Ambtenarenwet 2017 bevat geen regels waarin de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren inhoudelijk zijn vastgesteld; dat is overgelaten aan de overheidswerkgever die deze vaststelt in collectieve arbeidsovereenkomsten. Per overheidssector (onder meer Rijk, Provincies, Gemeenten, Waterschappen) is met de vakorganisaties een sectorale cao afgesloten.
4.11
Voor gemeenteambtenaren geldt vanaf 1 januari 2020 de Cao Gemeenten. [8] De binding van werknemers aan deze cao volgt uit de Wet CAO. [9] Voor werknemers die geen lid zijn van een vakbond geldt dat zij via art. 14 WCAO Pro (en een incorporatiebeding) rechten kunnen ontlenen aan de Cao Gemeenten. [10]
4.12
Tot slot verdient nog vermelding dat sinds de inwerkingtreding van de Wnra ambtenaren werknemers zijn in de zin van art. 7-8 WIA. Dat betekent dat zij bij arbeidsongeschiktheid recht hebben op een WIA-uitkering (WGA- of IVA-uitkering). Op grond van de WIA rusten op de werkgever re-integratieverplichtingen (art. 25 WIA Pro; vgl. ook art. 7:658a BW). Schendt de werkgever deze verplichtingen, dan kan het UWV het tijdvak gedurende welke de werknemer recht heeft op betaling van loon door de werkgever (voorafgaand aan een WIA-uitkering) verlengen (art. 25 lid Pro 9-16 WIA).
4.13
Tegen deze achtergrond wordt nader ingegaan op ‘arbeidsongeschiktheid in en door de dienst’ als bedoeld in art. 7.3 lid 1 Cao Gemeenten.
‘Arbeidsongeschiktheid in en door de dienst’ in het oude en nieuwe ambtenarenrecht
4.14
Bij ‘arbeidsongeschiktheid in en door de dienst’ behoudt de gemeenteambtenaar op grond van art. 7.1 lid 3 Cao Gemeenten 2025-2027 [11] recht op het volledige loon in de periode van 104 weken vanaf het moment dat bedongen arbeid niet kan worden verricht.
4.15
Een gemeenteambtenaar die ‘arbeidsongeschikt in en door de dienst’ is, heeft voorts recht op een aanvullende uitkering als hij een WGA- of IVA-uitkering (een WIA-uitkering) ontvangt. Deze aanvullende uitkering is geregeld in art. 7.3 Cao Gemeenten: [12]
ARTIKEL 7.3 | ARBEIDSONGESCHIKTHEID IN EN DOOR DE DIENST
1. Arbeidsongeschiktheid in en door de dienst is arbeidsongeschiktheid die in overwegende mate haar oorzaak vindt in:
a. de aard van de opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht; of
b. een dienstongeval dat verband houdt met de aard van de opgedragen werkzaamheden of de bijzondere omstandigheden waarin deze werkzaamheden moesten worden verricht; en die niet aan schuld of nalatigheid van de werknemer is te wijten.
2. Bij arbeidsongeschiktheid in en door de dienst krijgt de werknemer een extra uitkering. Dit krijgt de werknemer alleen als hij een WGA- of IVA-uitkering krijgt.
(…)
4.16
De voorwaarden voor de aanvullende uitkering van art. 7.3 Cao Gemeenten zijn dus dat sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst die in overwegende mate is veroorzaakt door (a) de aard van de opgedragen werkzaamheden dan wel de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht of (b) een dienstongeval die hiermee verband houdt. Er bestaat geen recht op de aanvullende uitkering als de arbeidsongeschiktheid te wijten is aan de schuld of nalatigheid van de werknemer.
4.17
De Cao Gemeenten bevat geen toelichting op art. 7.3. [13]
4.18
Art. 7.3 Cao Gemeenten is in essentie gelijk aan een bepaling in de CAR-UWO van 31 december 2019: [14] art. 7:5 lid 1 in Pro verbinding met art. 7:1 onder Pro d van de CAR-UWO bevatte een min of meer gelijke aanspraak. [15] In de toelichting op de CAR-UWO was voor zover relevant alleen vermeld: “
Dit artikel voorziet in een aanvullende uitkering wanneer de arbeidsongeschiktheid in overwegende mate haar oorzaak vindt in een dienstongeval en dit ongeval niet verwijtbaar is aan betrokkene.” [16]
Dit artikel voorziet in een aanvullende uitkering wanneer de arbeidsongeschiktheid in overwegende mate haar oorzaak vindt in een dienstongeval en dit ongeval niet verwijtbaar is aan betrokkene.” [16]
4.19
Art. 7:5 lid 1 van Pro de CAR-UWO van 31 december 2019 vindt op zijn beurt zijn oorsprong in art. 49 van Pro een ontwerp van het Algemeen Ambtenarenreglement (AAR) uit 1967, dat een voorganger was van de CAR-UWO. [17] Art. 49 AAR Pro voorzag in een vergelijkbare aanvullende uitkering. [18] In art. 49 van Pro deze regeling zijn de criteria ‘aard van de hem opgedragen werkzaamheden’ en ‘de bijzondere omstandigheden, waaronder deze moesten worden verricht’ voor het eerst van toepassing verklaard op gemeenteambtenaren. Uit de toelichting blijkt dat deze criteria zijn ontleend aan een regeling in het ARAR. [19]
4.2
De desbetreffende regeling in het ARAR voorzag volgens de laatste geldende versie van het ARAR in een aanvullende uitkering bij een ‘beroepsincident’ of ‘een dienstongeval of een beroepsziekte’ niet zijnde een beroepsincident (art. 37a lid 4, art. 37b lid 2, art. 38 lid 7 en Pro art. 38a ARAR. [20] Art. 35 ARAR Pro (laatste geldende versie) bepaalde dat een ‘beroepsziekte’ inhoudt: [21] een ziekte, die in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de aan de ambtenaar opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden, waaronder deze moesten worden verricht, en niet aan zijn schuld of onvoorzichtigheid is te wijten.
4.21
Uit de totstandkomingsgeschiedenis van het ARAR kan worden afgeleid dat er met deze definitie van ‘beroepsziekte’ in art. 35 ARAR Pro (laatste geldende versie) bewust voor is gekozen om niet aan iedere ziekte die op enigerlei wijze verband houdt met de dienst een aanspraak te koppelen. [22] Alléén de arbeidsongeschiktheid die het gevolg is van de uitdrukkelijk genoemde specifieke werkgerelateerde oorzaken valt onder een ‘beroepsziekte’ (mijn onderstreping): [23]
“Deze bepaling treedt in de plaats van het huidige vierde lid [24] , krachtens hetwelk de ambtenaar –
wanneer de ziekte of het ongeval is ontstaan in verband met zijn dienstbetrekking – gedurende de tijd, dat hij verhinderd is zijn dienst te verrichten, de volle bezoldiging geniet. Gelijk bekend is in de nieuwe Algemene burgerlijke pensioenwet het „dienstinvaliditeitspensioen” uit de Pensioenwet 1922 niet overgenomen. Dit hield verband met de omstandigheid, dat de Ongevallenwet 1921 (betrekking hebbend op ongevallen in verband met de dienstbetrekking) bij de inwerkingtreding van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering zal komen te vervallen, terwijl in laatstgenoemde wet het zogenaamde causaliteitsbeginsel niet is opgenomen. Bij wijze van compensatie is evenwel bij Koninklijk besluit van 22 december 1966 (Stb. 581) het huidige artikel 35 van Pro het A.R.A.R. aangevuld met een achtste, negende en tiende lid, regelende een aanvulling op het invaliditeitspensioen en het weduwen- en wezenpensioen.
Deze aanvulling wordt evenwel niet in alle voorheen als „in-en-door” aangemerkte gevallen verleend, omdat het causaliteitsbeginsel dan toch langs een omweg zou worden gehandhaafd. Voor het verlenen van een aanvulling wordt slechts aanleiding gezien, wanneer op de Overheid een zekere morele verplichting rust, omdat de ziekten of gebreken, welke tot de ongeschiktheidsverklaring of het overlijden van de ambtenaar hebben geleid, in belangrijke mate hun oorzaak vinden in de aard van de hem opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden, waaronder deze moesten worden verricht, en overigens niet aan zijn schuld of onvoorzichtigheid zijn te wijten.Een op dezelfde gedachte gebaseerde bepaling is thans opgenomen in het voorgestelde tweede lid, dat onder de hier bedoelde omstandigheden voorziet in doorbetaling van de volle bezoldiging ook nadat de in het eerste lid genoemde termijnen zijn verstreken.”
Deze aanvulling wordt evenwel niet in alle voorheen als „in-en-door” aangemerkte gevallen verleend, omdat het causaliteitsbeginsel dan toch langs een omweg zou worden gehandhaafd. Voor het verlenen van een aanvulling wordt slechts aanleiding gezien, wanneer op de Overheid een zekere morele verplichting rust, omdat de ziekten of gebreken, welke tot de ongeschiktheidsverklaring of het overlijden van de ambtenaar hebben geleid, in belangrijke mate hun oorzaak vinden in de aard van de hem opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden, waaronder deze moesten worden verricht, en overigens niet aan zijn schuld of onvoorzichtigheid zijn te wijten.Een op dezelfde gedachte gebaseerde bepaling is thans opgenomen in het voorgestelde tweede lid, dat onder de hier bedoelde omstandigheden voorziet in doorbetaling van de volle bezoldiging ook nadat de in het eerste lid genoemde termijnen zijn verstreken.”
4.22
Bepalend voor het recht op een aanvullende uitkering voor ‘een beroepsziekte’ is dus niet of de arbeidsongeschiktheid veroorzaakt is ‘in-en-door’ de dienst, maar of de ongeschiktheid in belangrijke mate zijn oorzaak vindt in de aard van de aan de ambtenaar opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht (en niet aan schuld of onvoorzichtigheid van de ambtenaar te wijten zijn). Hierbij wordt een verband gelegd met de morele verplichting van het overheidsorgaan.
4.23
In een rondzendbrief van 22 september 1970 heeft de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken nog een nadere uitleg gegeven van de begrippen ‘dienstongeval’ en ‘beroepsziekte’ in het ARAR, inclusief de deelaspecten ‘aard van de opgedragen werkzaamheden’, ‘bijzondere omstandigheden, waaronder de werkzaamheden moesten worden verricht’, en ‘niet aan eigen schuld of onvoorzichtigheid te wijten’. [25] Deze rondzendbrief is ingetrokken bij circulaire van 27 januari 1997 van de Minister van Binnenlandse Zaken. [26] In deze circulaire is opnieuw invulling gegeven aan de begrippen ‘dienstongeval’ en ‘beroepsziekte’. Later zijn ‘dienstongevallen’ en ‘beroepsziektes’ nog eens in een circulaire aan de orde gekomen, maar daarin niet verder uitgewerkt. [27]
4.24
In 1975 is in het ARAR nog een strenger causaliteitscriterium voor een aanspraak op grond van ‘arbeidsongeschiktheid in en door de dienst’ geïntroduceerd (namelijk: ‘in overwegende mate’) dan het aanvankelijk opgenomen causaliteitscriterium ‘in belangrijke mate’. Deze wijziging is als volgt toegelicht: [28]
“In de tekst van de huidige artikelen 35 lid 2, 45 en 46a (…) is de norm gesteld, dat de verhindering dienst te verrichten, in belangrijke mate haar oorzaak moet vinden in de aard der werkzaamheden dan wel in de bijzondere omstandigheden, waaronder deze worden verricht. In de praktijk geeft dit echter aanleiding tot moeilijkheden, met name bij psychische aandoeningen en bij hartkwalen. In deze gevallen is de oorzaak van de ziekte veelal gelegen in een complex van factoren, waarbij de dienstverrichting uiteraard in zekere, min of meer beperkte mate een rol speelt. Het is duidelijk, dat niet in al dergelijke gevallen een morele gehoudenheid van de overheid-werkgever aanwezig geacht moet worden om iets extra's te doen boven de normale voorzieningen, die voor de ambtenaar bij ziekte gelden. In verband met het voorgaande moet die gehoudenheid eerst geacht worden aanwezig te zijn, wanneer de ziekte of het ongeval voor ten minste 50% aan de dienst valt toe te schrijven. Dat ware in de bepaling tot uitdrukking te brengen door de woorden «in belangrijke mate» te vervangen door: in overwegende mate.”
4.25
Vermeld zij verder nog dat
militaire ambtenareneen aanvullende uitkering krijgen bij arbeidsongeschiktheid (art. 2 lid 1 in Pro verbinding met art. 10 Besluit Pro aanvullende arbeidsongeschiktheids- en invaliditeitsvoorzieningen militairen en art. 2 lid 5 Kaderwet Pro militaire pensioenen). [29] Op deze aanvullende uitkering is (in essentie) hetzelfde criterium van toepassing als het criterium dat in art. 7.3 lid 1 Cao Gemeenten is opgenomen. Uit een toelichting op het Besluit aanvullende arbeidsongeschiktheids- en invaliditeitsvoorzieningen militairen blijkt dat dit criterium is ontleend aan de Algemene militaire pensioenwet. [30] De Algemene militaire pensioenwet ontleende dit criterium op zijn beurt aan “
bestaande rechtspositievoorschriften van het burgerlijk overheidspersoneel”, [31] waarmee voorschriften in het ARAR zullen zijn bedoeld. Ook voor burgerlijke ambtenaren bij het Ministerie van Defensie geldt het criterium. [32]
militaire ambtenareneen aanvullende uitkering krijgen bij arbeidsongeschiktheid (art. 2 lid 1 in Pro verbinding met art. 10 Besluit Pro aanvullende arbeidsongeschiktheids- en invaliditeitsvoorzieningen militairen en art. 2 lid 5 Kaderwet Pro militaire pensioenen). [29] Op deze aanvullende uitkering is (in essentie) hetzelfde criterium van toepassing als het criterium dat in art. 7.3 lid 1 Cao Gemeenten is opgenomen. Uit een toelichting op het Besluit aanvullende arbeidsongeschiktheids- en invaliditeitsvoorzieningen militairen blijkt dat dit criterium is ontleend aan de Algemene militaire pensioenwet. [30] De Algemene militaire pensioenwet ontleende dit criterium op zijn beurt aan “
bestaande rechtspositievoorschriften van het burgerlijk overheidspersoneel”, [31] waarmee voorschriften in het ARAR zullen zijn bedoeld. Ook voor burgerlijke ambtenaren bij het Ministerie van Defensie geldt het criterium. [32]
4.27
Voor
politieambtenarenheeft het criterium dat in art. 7.3 lid 1 Cao Gemeenten is opgenomen voor een groot deel zijn betekenis verloren. In het recentelijk in werking getreden Besluit beroepsgerelateerde gezondheidsklachten politie gaat het namelijk alleen nog maar om de vraag of er sprake is van beroepsgerelateerde gezondheidsklachten. Het doel daarvan is om complexe criteria als ‘buitensporige werkomstandigheden’ geen rol meer te laten spelen, omdat de focus op formele erkenning als beroepsziekte of dienstongeval in de weg bleek te staan aan het herstel van arbeidsongeschikte politiemedewerkers. [35]
politieambtenarenheeft het criterium dat in art. 7.3 lid 1 Cao Gemeenten is opgenomen voor een groot deel zijn betekenis verloren. In het recentelijk in werking getreden Besluit beroepsgerelateerde gezondheidsklachten politie gaat het namelijk alleen nog maar om de vraag of er sprake is van beroepsgerelateerde gezondheidsklachten. Het doel daarvan is om complexe criteria als ‘buitensporige werkomstandigheden’ geen rol meer te laten spelen, omdat de focus op formele erkenning als beroepsziekte of dienstongeval in de weg bleek te staan aan het herstel van arbeidsongeschikte politiemedewerkers. [35]
Jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep over ‘arbeidsongeschiktheid in en door de dienst’
4.28
Voor de voorliggende zaak is de onder het (oude) ambtenarenrecht gewezen jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep over het begrip ‘arbeidsongeschiktheid in en door de dienst’ relevant. In cassatie is op zichzelf niet bestreden dat het criterium van art. 7.3 lid 1 Cao Gemeenten dezelfde inhoud heeft als tot uiting is gebracht in de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep onder het oude ambtenarenrecht (rov. 4.4). [36]
4.29
De Centrale Raad van Beroep acht voor arbeidsongeschiktheid ‘in en door de dienst’ met een psychische aard (zoals ook aan de orde is in de onderhavige zaak) de volgende maatstaf beslissend: [37]
“Volgens vaste rechtspraak van de Raad (…) geldt (…) allereerst dat de in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren, die de arbeidsongeschiktheid zouden hebben veroorzaakt, moeten worden geobjectiveerd. Wanneer de arbeidsongeschiktheid in sterkere mate van psychische aard is, zal in meerdere mate sprake moeten zijn van factoren die in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden - objectief bezien - een buitensporig karakter dragen. De beoordeling hiervan vergt een juridische kwalificatie van de zich voordoende feiten. Het ligt daarbij op de weg van de ambtenaar om voldoende feiten aan te dragen ter onderbouwing van zijn stelling dat van dergelijke omstandigheden sprake is. Pas nadat is vastgesteld dat de aard van het werk dan wel de omstandigheden waaronder dat moest worden verricht - objectief beschouwd - als buitensporig moeten worden aangemerkt, komt de vraag aan de orde of er tussen die werkomstandigheden en de ontstane psychische arbeidsongeschiktheid een oorzakelijk verband aanwijsbaar is. Alleen beantwoording van die laatste vraag is primair gelegen op het terrein van de medicus.”
4.3
Als het gaat om arbeidsongeschiktheid die in sterkere mate psychisch van aard is, is dus vereist dat ofwel de aard van het werk ofwel de omstandigheden waaronder dat werk moet worden verricht, objectief beschouwd als
buitensporigmoeten worden aangemerkt. Het ligt op de weg van de ambtenaar om voldoende feiten aan te dragen ter onderbouwing van de stelling dat van dergelijke omstandigheden sprake is.
buitensporigmoeten worden aangemerkt. Het ligt op de weg van de ambtenaar om voldoende feiten aan te dragen ter onderbouwing van de stelling dat van dergelijke omstandigheden sprake is.
4.31
Als is vastgesteld dat sprake is van buitensporigheid van werk of werkomstandigheden, geldt een omkeringsregel voor de vaststelling van het causaal verband met de ziekte van de ambtenaar: [38]
“Als is vastgesteld dat de werkomstandigheden – objectief beschouwd – een buitensporig karakter droegen, is de vooronderstelling gerechtvaardigd dat tussen die werkomstandigheden en de psychische ziekte van de betrokken ambtenaar een (toereikend) oorzakelijk verband bestaat. Dat is slechts anders indien het bestuursorgaan op basis van gegevens van medische aard aannemelijk maakt dat een evident andere oorzaak voor de psychische ziekte aanwezig is dan de als buitensporig aan te merken werkomstandigheden.”
4.32
Dit juridisch kader is vaak toegepast door de Centrale Raad van Beroep. In zijn jurisprudentie laten zich verschillende categorieën van arbeidsomstandigheden onderscheiden die aan deze maatstaf zijn getoetst, overigens in het algemeen zonder succes voor de ambtenaar. [39]
4.33
Zo zijn er gevallen die vooral betrekking hebben op de
werkomgeving. Denk aan onvoldoende personele en materiële ondersteuning bij de uitvoering van werkzaamheden/mismanagement, [40] een arbeidsconflict, [41] gebrekkige communicatie en ongemakken in een ambtelijke organisatie/reorganisatieperikelen, [42] slechte collegiale verhoudingen in combinatie met beweerdelijke slecht gecoördineerde werkdruk, [43] vervelende situaties op de werkvloer en fysiek gezien onvoldoende en onveilige werkomstandigheden, [44] een roddelcultuur met grof taalgebruik, [45] onzekerheden in de werksfeer en onvoldoende werkopdrachten, [46] communicatieproblemen met collega’s/leidinggevenden, [47] aanraking met fysiek en verbaal geweld in combinatie met (andere) incidenten en het draaien van extra diensten, [48] een tekortschietende werksfeer, [49] slechte collegiale verhoudingen in combinatie met complexe/onduidelijke/kinderachtige werkverplichtingen en onbehoorlijk leidinggeven, [50] de houding van een directeur, [51] een tekortschietende leidinggevende, [52] door een werkgever gestelde eisen, [53] disciplinaire straffen en spanningen op het werk, [54] een arbeidsconflict in combinatie met veroorzaakte onzekerheid over de rechtspositie, [55] of een veelheid aan taken zonder duidelijke kaders en de benodigde gegevens en zonder de nodige begeleiding in combinatie met een onveilige werkomgeving. [56]
werkomgeving. Denk aan onvoldoende personele en materiële ondersteuning bij de uitvoering van werkzaamheden/mismanagement, [40] een arbeidsconflict, [41] gebrekkige communicatie en ongemakken in een ambtelijke organisatie/reorganisatieperikelen, [42] slechte collegiale verhoudingen in combinatie met beweerdelijke slecht gecoördineerde werkdruk, [43] vervelende situaties op de werkvloer en fysiek gezien onvoldoende en onveilige werkomstandigheden, [44] een roddelcultuur met grof taalgebruik, [45] onzekerheden in de werksfeer en onvoldoende werkopdrachten, [46] communicatieproblemen met collega’s/leidinggevenden, [47] aanraking met fysiek en verbaal geweld in combinatie met (andere) incidenten en het draaien van extra diensten, [48] een tekortschietende werksfeer, [49] slechte collegiale verhoudingen in combinatie met complexe/onduidelijke/kinderachtige werkverplichtingen en onbehoorlijk leidinggeven, [50] de houding van een directeur, [51] een tekortschietende leidinggevende, [52] door een werkgever gestelde eisen, [53] disciplinaire straffen en spanningen op het werk, [54] een arbeidsconflict in combinatie met veroorzaakte onzekerheid over de rechtspositie, [55] of een veelheid aan taken zonder duidelijke kaders en de benodigde gegevens en zonder de nodige begeleiding in combinatie met een onveilige werkomgeving. [56]
4.34
Er zijn ook gevallen die vooral betrekking hebben op het concrete
werk. Voorbeelden zijn overbelasting, [57] een opdracht tot het verrichten van technisch tekenwerk op een computer en geuite kritiek op het functioneren, [58] langdurige/structurele overbelasting, [59] incidenten bij het verrichten van politiewerkzaamheden, [60] stelselmatig overwerk/werkdruk, [61] zware werkbelasting in combinatie met conflicten op de werkvloer en het niet bieden van de gelegenheid om werk vanuit huis te verrichten, [62] verschuivende werkzaamheden als gevolg van reorganisaties en inadequate communicatie/support, [63] emotioneel belastende werkzaamheden en inadequate begeleiding daarbij, [64] een realistische oefening incidentenbestrijding, [65] ingrijpende incidenten bij uitvoering van (controle)werkzaamheden als gemeenteambtenaar, [66] en hoge werkdruk en werklast in combinatie met overwerk en langdurige consignatie, ongeregeldheden en ingrijpende incidenten/calamiteiten. [67]
werk. Voorbeelden zijn overbelasting, [57] een opdracht tot het verrichten van technisch tekenwerk op een computer en geuite kritiek op het functioneren, [58] langdurige/structurele overbelasting, [59] incidenten bij het verrichten van politiewerkzaamheden, [60] stelselmatig overwerk/werkdruk, [61] zware werkbelasting in combinatie met conflicten op de werkvloer en het niet bieden van de gelegenheid om werk vanuit huis te verrichten, [62] verschuivende werkzaamheden als gevolg van reorganisaties en inadequate communicatie/support, [63] emotioneel belastende werkzaamheden en inadequate begeleiding daarbij, [64] een realistische oefening incidentenbestrijding, [65] ingrijpende incidenten bij uitvoering van (controle)werkzaamheden als gemeenteambtenaar, [66] en hoge werkdruk en werklast in combinatie met overwerk en langdurige consignatie, ongeregeldheden en ingrijpende incidenten/calamiteiten. [67]
4.35
Ook als het gaat om van werkzaamheden die in het kader van
re-integratieworden verricht kan sprake zijn van buitensporige werkomstandigheden, zo blijkt uit meerdere uitspraken. [68]
re-integratieworden verricht kan sprake zijn van buitensporige werkomstandigheden, zo blijkt uit meerdere uitspraken. [68]
4.36
Het enkele gegeven dat een re-integratieverplichting is geschonden, kan volgens vaste rechtspraak niet leiden tot het oordeel dat sprake is van arbeidsongeschiktheid ‘in en door de dienst’ vanwege buitensporige arbeidsomstandigheden. [69]
4.37
Er zijn verschillende uitspraken waaruit zou kunnen worden afgeleid dat van buitensporige werkomstandigheden slechts sprake kan zijn als betrokkene daadwerkelijk werkzaamheden verricht. Daarin wordt namelijk overwogen dat “
de buitensporigheid moet worden bezien in verhouding tot de opgedragen werkzaamheden en de bij die werkzaamheden behorende omstandigheden. [70]
de buitensporigheid moet worden bezien in verhouding tot de opgedragen werkzaamheden en de bij die werkzaamheden behorende omstandigheden. [70]
4.38
De vraag of dit betekent dat omstandigheden
naeen ziekmelding (en die betrekking hebben op een periode waarin niet meer is gewerkt) niet kunnen worden betrokken bij de beoordeling of iemand arbeidsongeschikt is geworden ‘in en door de dienst’, heeft de Centrale Raad van Beroep tot nu echter nadrukkelijk onbeantwoord gelaten. Het gaat dan dus niet om omstandigheden in verband met werkzaamheden die in het kader van re-integratie worden verricht, maar om andere omstandigheden tijdens de periode van arbeidsongeschiktheid, zoals het uitoefenen van druk om tot mediation te komen [71] of de opstelling van de werkgever bij de begeleiding tijdens het ziekteverzuim en de re-integratie van de zieke werknemer. [72]
naeen ziekmelding (en die betrekking hebben op een periode waarin niet meer is gewerkt) niet kunnen worden betrokken bij de beoordeling of iemand arbeidsongeschikt is geworden ‘in en door de dienst’, heeft de Centrale Raad van Beroep tot nu echter nadrukkelijk onbeantwoord gelaten. Het gaat dan dus niet om omstandigheden in verband met werkzaamheden die in het kader van re-integratie worden verricht, maar om andere omstandigheden tijdens de periode van arbeidsongeschiktheid, zoals het uitoefenen van druk om tot mediation te komen [71] of de opstelling van de werkgever bij de begeleiding tijdens het ziekteverzuim en de re-integratie van de zieke werknemer. [72]
4.39
In de literatuur lijkt er in het algemeen vanuit te worden gegaan dat voor toepassing van art. 7.3 lid 1 Cao Gemeenten (of vergelijkbare bepalingen) wél steeds vereist is dat feitelijk werkzaamheden zijn verricht; de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid moet immers gelegen zijn in ofwel werkzaamheden ofwel in werkomstandigheden. [73] Ook het hof is in de voorliggende zaak uitgegaan van die opvatting.
4.4
In een noot onder het hofarrest schrijven Thomassen en Boelens echter dat zij het onjuist achten dat het hof van oordeel is dat alleen de feiten meetellen uit de periode waarin daadwerkelijk gewerkt is. Volgens hen is dat een te restrictieve uitleg van het begrip werkomstandigheden. Ook de omstandigheden van iemand die ziek thuiszit, zouden volgens deze auteurs kunnen leiden tot de kwalificatie van buitensporigheid. Het buiten beschouwing laten van deze periode zou anders een vrijbrief kunnen zijn voor de werkgever om zich in deze periode niet aan de op hem rustende werkgeversverplichtingen te houden. [74]
4.41
Die laatste conclusie (vrijbrief voor de werkgever) lijkt mij te kort door de bocht, omdat schending van de re-integratieverplichtingen hoe dan ook tot gevolg kan hebben dat de werkgever een billijke vergoeding aan de werknemer verschuldigd is wegens ernstig verwijtbaar handelen. Dat is in de voorliggende zaak ook gebeurd; aan Werkneemster is een billijke vergoeding toegekend van € 44.343,- wegens een ernstige schending van de re-integratieverplichtingen door de gemeente.
5.Bespreking van het principaal cassatiemiddel
5.1
De cassatieklachten zijn uitsluitend gericht tegen rov. 4.13. Deze overweging luidt – voor zover bestreden – als volgt:
“Anders dan de gemeente heeft gesuggereerd, kunnenop zichzelf de arbeidsomstandigheden zoals die zich voordeden tijdens een re-integratietraject wel meegenomen worden bij de beoordeling of sprake was van buitensporige omstandigheden. Die vraag dient echter wel te worden onderscheiden van de vraag of de gemeente zich ook voldoende heeft ingespannen voor die re-integratie. Zeer wel denkbaar is immers dat een werkgever zich niet voldoende heeft ingespannen voor de re-integratie van een zieke werknemer, maar dat de arbeidsomstandigheden waaronder de betrokkene zijn re-integratie werkzaamheden verrichtte op zichzelf niet abnormaal waren. Vast staat dat [Werkneemster] na haar uitval op 28 maart 2019 feitelijk geen re-integratiewerkzaamheden meer heeft verricht, zodat in ieder geval in die periode geen sprake kan zijn geweest van abnormale of buitensporige arbeidsomstandigheden. [Werkneemster] heeft zich daar ook niet op beroepen. Het gaat er in deze procedure dus om of in de periode tot 28 maart 2019 sprake was van buitensporige arbeidsomstandigheden. In die periode valt ook de re-integratie zoals die plaats heeft gevonden in de periode vanaf 27 februari 2017.”
5.2
De kern van
onderdeel Iis dat het hof heeft miskend dat ook de wijze waarop de werkgever de re-integratie vormgeeft (of juist niet vormgeeft), valt onder het arbeidsongeschikt raken “in en door de dienst” in de zin van art. 7.3 lid 1 Cao Gemeenten. Het onderdeel wordt uitgewerkt in vijf subonderdelen (randnummers 1.1-1.5).
onderdeel Iis dat het hof heeft miskend dat ook de wijze waarop de werkgever de re-integratie vormgeeft (of juist niet vormgeeft), valt onder het arbeidsongeschikt raken “in en door de dienst” in de zin van art. 7.3 lid 1 Cao Gemeenten. Het onderdeel wordt uitgewerkt in vijf subonderdelen (randnummers 1.1-1.5).
5.3
Subonderdeel 1.1voert aan dat het hof in rov. 4.13 een onderscheid heeft gemaakt tussen arbeidsomstandigheden zoals die zich op de werkplek ten tijde van het daadwerkelijk verrichten van de arbeid hebben voorgedaan, en omstandigheden die enkel in relatie met het werk staan, specifiek in dit geval de wijze waarop de re-integratie door de gemeente (niet) is uitgevoerd.
5.4
Volgens
subonderdeel 1.2kan echter ook de wijze waarop de re-integratie van een zieke werknemer (niet) is vormgegeven, tot het oordeel leiden dat sprake is geweest van buitensporige werkomstandigheden.
subonderdeel 1.2kan echter ook de wijze waarop de re-integratie van een zieke werknemer (niet) is vormgegeven, tot het oordeel leiden dat sprake is geweest van buitensporige werkomstandigheden.
5.5
Volgens
subonderdeel 1.3is dit zeker het geval indien:
subonderdeel 1.3is dit zeker het geval indien:
(i) er geen arbeid wordt verricht door aan de werkgever te verwijten omstandigheden als gevolg waarvan in het geheel geen re-integratie heeft plaatsgevonden;
(ii) de arbeidsongeschiktheid in verband staat met werkgerelateerde problematiek;
(iii) er een causaal verband bestaat tussen de langdurige arbeidsongeschiktheid en het handelen van de werkgever, en/of
(iv) er is geoordeeld dat de werkgever ernstig verwijtbaar heeft gehandeld bij de beëindiging van de arbeidsovereenkomst in verband met de wijze waarop zij vorm heeft gegeven aan de re-integratie.
5.6
Volgens
subonderdeel 1.4staat vast dat de onder subonderdeel 1.3 onder (i) tot en met (iv) genoemde omstandigheden zich in de voorliggende zaak hebben voorgedaan en dat Werkneemster zich ook daarop heeft beroepen. [75] Verwezen wordt naar het gezag van gewijsde van de volgende rechtsoverwegingen uit de beschikking van de kantonrechter van 25 februari 2022 (rov. 4.6-4.9 en 4.19-4.20): [76]
subonderdeel 1.4staat vast dat de onder subonderdeel 1.3 onder (i) tot en met (iv) genoemde omstandigheden zich in de voorliggende zaak hebben voorgedaan en dat Werkneemster zich ook daarop heeft beroepen. [75] Verwezen wordt naar het gezag van gewijsde van de volgende rechtsoverwegingen uit de beschikking van de kantonrechter van 25 februari 2022 (rov. 4.6-4.9 en 4.19-4.20): [76]
“(rov. 4.7) De kantonrechter is van oordeel dat gelet op de grootte van een organisatie als De Gemeente, zij in deze periode meer had kunnen en moeten doen om [Werkneemster] te laten re-integreren op een passende plek binnen de eigen organisatie. Daarbij acht de kantonrechter van belang dat de knelpunten op de werkplek, te weten kou en tocht, al geruime tijd speelden, ook in de ziekteperiode van 2017/2018 kwamen deze knelpunten naar voren.”
“(rov. 4.8) Naar het oordeel van de kantonrechter blijkt verder uit de rapportage van de bedrijfsarts van 7 juli 2020 voldoende dat [Werkneemster] naar volledige arbeidsongeschiktheid is teruggevallen, omdat De Gemeente haar (re-integratie)verplichtingen heeft veronachtzaamd.”
“(rov 4.9) De kantonrechter is echter van oordeel dat de rapportages van de bedrijfsarts steun geven aan de stelling van [Werkneemster], nu ook de bedrijfsarts schrijft dat de werkomstandigheden een rol spelen bij de ontwikkeling en instandhouding van haar medische problematiek.”
“(rov. 4.19) De kantonrechter acht, zoals hiervoor weergegeven, voldoende onderbouwd dat de arbeidsongeschiktheid in overwegende mate werkgerelateerd is en dat De Gemeente jegens [Werkneemster] haar re-integratie-verplichtingen heeft geschonden.”
“(rov. 4.20) De kantonrechter anders had opgetreden acht het namelijk aannemelijk dat, indien De Gemeente na de ziekmelding van [Werkneemster], haar ziekteverloop (minder lang en minder heftig) zou zijn geweest.”
5.7
Subonderdeel 1.5besluit dat het hof door deze omstandigheden buiten beschouwing te laten, is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting ten aanzien van het begrip arbeidsomstandigheid dan wel wat betreft de toepassing van art. 7.3 van de Cao Gemeenten. In ieder geval is dit oordeel onvoldoende gemotiveerd.
5.8
Ter bespreking van de verschillende subonderdelen is het volgende op te merken.
5.9
Anders dan subonderdeel 1.5 veronderstelt, heeft het hof de in subonderdeel 1.4 bedoelde vaststellingen van de kantonrechter in het vonnis van 25 februari 2022 wel degelijk bij zijn beoordeling betrokken. Dat blijkt uit rov. 4.11-4.13, waarin het hof verwijst naar de onherroepelijk geworden beschikking van 25 februari 2022, en bespreekt dat daarin is geoordeeld dat de gemeente ernstig verwijtbaar heeft gehandeld door zich onvoldoende in te spannen voor de re-integratie van Werkneemster. Het hof heeft niets afgedaan aan dat oordeel, noch aan de daaraan ten grondslag liggende overwegingen. De subonderdelen 1.4 en 1.5 kunnen dan ook niet slagen wegens gebrek aan feitelijke grondslag.
5.1
De kern van het onderdeel wordt gevormd door de subonderdelen 1.1, 1.2 en 1.3. In samenhang gelezen houden deze subonderdelen in dat het hof heeft miskend dat ook de wijze waarop de gemeente de re-integratie al dan niet vormgeeft, behoren tot de werkomstandigheden als bedoeld in art. 7.3 Cao Gemeenten en dat ook sprake kan zijn van buitensporige werkomstandigheden in de zin van deze bepaling indien er
geen werkzaamheden worden verricht(en dit te wijten is aan de werkgever).
geen werkzaamheden worden verricht(en dit te wijten is aan de werkgever).
5.11
De subonderdelen lenen zich voor een gezamenlijke bespreking.
5.12
Het hof heeft tot uitgangspunt genomen, zo volgt uit rov. 4.11–4.13, dat het feit dat de gemeente ernstig verwijtbaar heeft gehandeld door zich onvoldoende in te spannen voor de re-integratie van Werkneemster, nog niet betekent dat sprake is van buitensporige omstandigheden als bedoeld in art. 7.3 Cao Gemeenten omdat sprake is van een ander juridisch toetsingskader. Dit uitgangspunt is in cassatie niet bestreden.
5.13
Verder is het hof er vanuit gegaan dat ook werkomstandigheden tijdens een re-integratietraject betrokken moeten worden bij de beoordeling of sprake is geweest van buitensporige arbeidsomstandigheden, zo blijkt uit rov. 4.13. Het hof noemt daarin ook expliciet de periode vanaf 27 februari 2017 (tot 28 maart 2019), waarin Werkneemster re-integratiewerkzaamheden heeft verricht. Het blijkt bovendien uit rov. 4.29, waarin het hof de werkzaamheden bespreekt die Werkneemster tijdens perioden van re-integratie heeft verricht.
5.14
Voor zover de klacht zo moet worden begrepen dat het hof arbeidsomstandigheden tijdens het re-integratietraject van Werkneemster buiten beschouwing zou hebben gelaten, berust zij dan ook op een onjuiste lezing van het bestreden arrest.
5.15
Dat ook werk of werkomstandigheden tijdens een re-integratietraject kunnen kwalificeren als buitensporige omstandigheden, sluit aan bij de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (zie onder 4.35).
5.16
Voor zover de klacht zo moet worden begrepen dat ook sprake kan zijn van buitensporige werkomstandigheden als bedoeld in art. 7.3 Cao Gemeenten indien
in het geheel geen werkzaamhedenzijn verricht (als gevolg van het schenden van de re-integratieverplichtingen door de gemeente), geldt het volgende.
in het geheel geen werkzaamhedenzijn verricht (als gevolg van het schenden van de re-integratieverplichtingen door de gemeente), geldt het volgende.
5.17
Tot nu toe heeft de Centrale Raad van Beroep geen standpunt ingenomen over de vraag of art. 7.3 Cao Gemeenten (of soortgelijke bepalingen in vergelijkbare cao’s of regelingen) ook kan worden toegepast indien in het geheel geen sprake is van het verrichten van arbeid door de ambtenaar of werknemer (zie onder 4.38-4.40). M.i. moet die vraag in beginsel ontkennend worden beantwoord, maar is het niet uit te sluiten dat zich uitzonderlijke gevallen kunnen voordoen waarin ook zonder dat werkzaamheden zijn verricht, sprake is van buitensporige werkomstandigheden. Te denken is aan een situatie waarin een ambtenaar of werknemer, hoewel hij of zij geen werkzaamheden verricht, wel geconfronteerd wordt met gebeurtenissen of omstandigheden die rechtstreeks gerelateerd zijn aan de opgedragen werkzaamheden, en die een buitensporig karakter hebben.
5.18
Hoe dit ook zij, in de voorliggende zaak behoeft de vraag of – in zijn algemeenheid – sprake kan zijn van buitensporige werkomstandigheden als geen werkzaamheden worden verricht, geen beantwoording. Werkneemster heeft namelijk geen concrete feiten en omstandigheden aangevoerd die betrekking hebben op de periode ná haar uitval op 28 maart 2019, dus de periode waarin zij geen werkzaamheden meer heeft verricht (anders dan dat de gemeente tekort geschoten is in haar re-integratieverplichtingen). Het hof overweegt dit ook in rov. 4.13. [77] Deze vaststelling is op zichzelf niet bestreden in cassatie. Zij is ook juist, want uit de gedingstukken blijkt dat Werkneemster weliswaar heeft aangevoerd dat ook in de periode ná 28 maart 2019 sprake was van buitensporige werkomstandigheden, [78] maar dat de stellingen die zij op dit punt heeft ingenomen in de kern zijn terug te voeren op het (niet-betwiste) argument dat de gemeente haar re-integratieverplichtingen heeft geschonden. [79] Zoals gezegd, heeft het hof dit gegeven echter onder ogen gezien, maar terecht tot uitgangspunt genomen dat dit op zichzelf onvoldoende is om tot de conclusie te komen dat sprake is geweest van buitensporige werkomstandigheden (zie hiervoor onder 5.12). Dit strookt ook met de vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (zie onder 4.36). Andere, bijkomende, feiten of omstandigheden die zich hebben voorgedaan in de periode ná 28 maart 2019 heeft Werkneemster niet aangevoerd. In de procesinleiding wordt daar ook geen melding van gemaakt.
5.19
De subonderdelen 1.1, 1.2 en 1.3 kunnen dan ook niet tot cassatie leiden. Voor wat betreft de specifieke omstandigheden die subonderdeel 1.3 noemt, zij ook verwezen naar de bespreking van de subonderdelen 1.4 en 1.5.
Onderdeel II
5.2
Nu onderdeel I niet slaagt, faalt ook de voortbouwklacht van
onderdeel II.
onderdeel II.
5.21
De slotsom is dat het principaal cassatiemiddel ongegrond is.
6.Bespreking van het voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep
6.1
Het voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep is ingesteld onder de voorwaarde dat het middel in het principaal cassatieberoep in enig onderdeel gegrond wordt bevonden. Nu dit niet het geval is, wordt aan de bespreking van het voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep niet toegekomen.
6.2
Ten overvloede volgt een korte bespreking van het voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep, nu ook dit is gericht tegen rov. 4.13 en bovendien dezelfde onderwerpen aan de orde stelt als het principaal cassatieberoep.
6.3
Onderdeel 1voert het volgende aan. Voor zover het oordeel in rov. 4.13 zo moet worden begrepen dat bij de beoordeling of sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst (als bedoeld in art. 7.3 lid 1 Cao Gemeenten) ook omstandigheden een rol kunnen spelen die zich hebben voorgedaan in de periode vanaf het moment van de arbeidsongeschiktheid, geeft dat oordeel blijk van een onjuiste rechtsopvatting en/of onvoldoende (begrijpelijk) is dat oordeel gemotiveerd. Bij de beoordeling of sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst kunnen namelijk uitsluitend omstandigheden een rol spelen die zich hebben voorgedaan voorafgaand aan het intreden van de arbeidsongeschiktheid, althans vanaf het moment waarop een werknemer aanspraak krijgt op een WGA- of IVA-uitkering. Omstandigheden van na het intreden van de arbeidsongeschiktheid kunnen die arbeidsongeschikt niet als gevolg hebben.
6.4
Het onderdeel faalt, omdat het hof terecht niet heeft uitgesloten dat bij de beoordeling of sprake is van ‘arbeidsongeschiktheid in en door de dienst’ ook omstandigheden een rol kunnen spelen die zich hebben voorgedaan tijdens het verrichten van re-integratiewerkzaamheden (zie onder 5.13-5.15).
6.5
Anders dan de gemeente aanvoert [80] volgt uit de tekst van art. 7.1 lid 3 Cao Gemeenten (
volledigeuitbetaling van loon gedurende een bepaalde periode vanaf het moment dat bedongen arbeid niet meer kan worden verricht bij ‘arbeidsongeschiktheid in en door de dienst’)
nietdat alleen werkomstandigheden van vóór het intreden van de arbeidsongeschiktheid, althans vóór het moment waarop een werknemer aanspraak heeft op een (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheidsuitkering, relevant kunnen zijn bij de beoordeling of sprake is van buitensporige werkomstandigheden. De door de gemeente voorgestane uitleg sluit ook niet aan bij de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep over ‘arbeidsongeschiktheid in en door de dienst’ onder het (oude) ambtenarenrecht (zie onder 4.28 e.v.).
volledigeuitbetaling van loon gedurende een bepaalde periode vanaf het moment dat bedongen arbeid niet meer kan worden verricht bij ‘arbeidsongeschiktheid in en door de dienst’)
nietdat alleen werkomstandigheden van vóór het intreden van de arbeidsongeschiktheid, althans vóór het moment waarop een werknemer aanspraak heeft op een (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheidsuitkering, relevant kunnen zijn bij de beoordeling of sprake is van buitensporige werkomstandigheden. De door de gemeente voorgestane uitleg sluit ook niet aan bij de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep over ‘arbeidsongeschiktheid in en door de dienst’ onder het (oude) ambtenarenrecht (zie onder 4.28 e.v.).
6.6
Volgens
onderdeel 2– dat ‘zekerheidshalve wordt voorgedragen’ – kunnen in elk geval omstandigheden die zich hebben voorgedaan in de periode vanaf het moment van het intreden van de arbeidsongeschiktheid geen rol spelen, indien de werknemer in die periode feitelijk geen (re-integratie)werkzaamheden heeft verricht.
onderdeel 2– dat ‘zekerheidshalve wordt voorgedragen’ – kunnen in elk geval omstandigheden die zich hebben voorgedaan in de periode vanaf het moment van het intreden van de arbeidsongeschiktheid geen rol spelen, indien de werknemer in die periode feitelijk geen (re-integratie)werkzaamheden heeft verricht.
6.7
Het onderdeel faalt, omdat ook het hof hiervan is uitgegaan. Zoals besproken, is het niet nodig om in deze zaak de vraag te beantwoorden of in zijn algemeenheid geldt dat
nooitsprake kan zijn van buitensporige werkomstandigheden in een periode dat betrokkene wegens arbeidsongeschiktheid geen werkzaamheden verricht (zie onder 5.17).
nooitsprake kan zijn van buitensporige werkomstandigheden in een periode dat betrokkene wegens arbeidsongeschiktheid geen werkzaamheden verricht (zie onder 5.17).
7.Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het principale cassatieberoep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G