Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 21/2437
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 4 maart 2022 in de zaak tussen
Forensisch Centrum Delictpreventie en Resocialisatie B.V.,te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. H.C. Lagrouw),
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amsterdam, Wonen,verweerder
(gemachtigde: mr. F.M.E. Schuttenhelm).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam derde-partij] , te [woonplaats]
(gemachtigde: mr. J. Sinnige).
Procesverloop
Bij besluit van 4 december 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd van € 50.000,- wegens een overtreding van de Huisvestingswet.
Bij besluit van 15 april 2021 heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en ingetrokken. Bij besluit van dezelfde datum heeft verweerder wederom aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2022.
Namens eiseres is verschenen mevrouw [naam 1] , bijgestaan door haar gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De derde-partij is niet verschenen.
Overwegingen
Wat aan deze procedure vooraf ging
1. Het gebouw aan de [adres] is gelegen in de [stadsdeel] . Vanaf 2011 zijn voor de [stadsdeel] diverse kavels uitgegeven aan zelfbouwers.
2. Op 7 april 2014 is aan de heer [naam 2] ( [naam 2] ) een omgevingsvergunning verstrekt voor de bouw van een eengezinswoning met een eigen bedrijfsruimte aan de [adres] .
3. Op 9 december 2014 is aan [naam 2] een zelfbouwkavel in erfpacht uitgegeven voor de [adres] . In het erfpachtcontract is als bepaling opgenomen dat het terrein en de daarop te realiseren opstallen per kavel zijn bestemd tot ten hoogste 187,2 vierkante meter bruto vloeroppervlak woon- en bedrijfsruimte, waarvan minimaal 20% bruto vloeroppervlak moet worden gebruikt voor bedrijfsfunctie, te weten kantoor aan huis.
4. [naam 2] heeft de woning aan de huidige eigenaar, de derde-partij, verkocht, die de woning vervolgens heeft verhuurd aan eiseres.
5. Het Forensisch Centrum voor Adolescenten is in 2015 opgericht. Het is een centrum voor specialistische forensische zorg voor jongeren tussen de 16 en 24 jaar. Medio 2018 hebben de eerste cliënten hun intrek genomen in het zogenoemde [naam huis] aan de [adres] , te [plaats] .
6. Op 19 september 2018 hebben omwonenden een verzoek tot handhaving bij verweerder ingediend. Op 11 juli 2019 is dit handhavingsverzoek door verweerder afgewezen. Het hiertegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 23 december 2019 ongegrond verklaard. Hiertegen is beroep ingesteld. Dit beroep is later ingetrokken.
7. Op 25 februari 2020 heeft eiseres bij verweerder verzocht om overleg, omdat zij graag meer dan twee cliënten wil huisvesten op het bovengenoemde adres.
8. Bij brief van 5 juni 2020 heeft de derde-partij de huur per 15 juli 2020 opgezegd. Dit had tot gevolg dat eiseres per 14 juli 2021 het pand moest verlaten.
9. Bij brief van 11 juni 2021 heeft de gemeente aan de derde-partij laten weten dat het gebruik van het pand in strijd is met de erfpachtakte. De derde-partij is bij deze brief gesommeerd om binnen acht weken de feitelijke situatie weer in overeenstemming te brengen met de erfpachtvoorwaarden en daarmee met de toegestane bestemming, zoals omschreven in de hiervoor onder 3 weergeven bepaling.
10. Medio 2021 heeft eiseres het adres [adres] verlaten en een nieuw pand in [plaats] betrokken.
De besluitvorming
11. Op 6 april 2020 heeft verweerder eiseres een voornemen tot boeteoplegging verstuurd. Volgens verweerder is sprake van woningonttrekking omdat eiseres een gedeelte van de woning niet voor permanent verblijf gebruikt, maar voor kortdurend verblijf voor haar cliënten. Ook heeft eiseres volgens verweerder de woonruimte van een zelfstandige in onzelfstandige woonruimten omgezet. Hierop heeft eiseres op 20 april 2020 een zienswijze ingediend. Bij besluit van 13 mei 2020 is aan eiseres een boete opgelegd van € 20.750,- wegens het zonder vergunning onttrekken van een woning aan de woningvoorraad. Het door eiseres daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 12 november 2020 ongegrond verklaard. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld. Bij besluit van 15 april 2021 is het door eiseres ingestelde bezwaar alsnog gegrond verklaard en is het besluit van 12 november 2020 herroepen. Volgens verweerder berustte de boete op een verkeerde juridische grondslag. De woning is namelijk niet in gebruik voor bewoning, maar voor maatschappelijke doeleinden. Daarom is er, anders dan eerder gesteld, geen sprake van niet-permanente bewoning. Hierop heeft eiseres het beroep tegen de boete ingetrokken.
12. Bij besluit van 4 december 2020 is aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens de overtreding van de Huisvestingswet. Hiertegen is op 8 december 2020 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 15 april 2021 is het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en is de last van 4 december 2020 herroepen. Volgens verweerder was ook de last onder dwangsom op een verkeerde juridische grondslag gebaseerd
13. Bij afzonderlijk besluit van 15 april 2021 is aan eiseres wederom een last onder dwangsom opgelegd. Ditmaal wordt als juridische grondslag vermeld dat de woning aan de bestemming tot bewoning is onttrokken, omdat eiseres de woning gebruikt voor een ander doel dan (permanente) bewoning, namelijk voor een maatschappelijke functie. Tegen deze last onder dwangsom is eiseres opgekomen en hierop richt deze procedure zich.
Het geschil
14. In geschil is of verweerder de (nieuwe) last onder dwangsom terecht aan eiseres heeft opgelegd. Partijen verschillen van mening over de vraag of het pand aan de [adres] te [plaats] behoort tot de woonruimtevoorraad. Indien het pand niet tot de woonruimtevoorraad behoort, zoals eiseres stelt, kan er namelijk ook geen sprake van onttrekking zijn en had de last onder dwangsom niet opgelegd kunnen worden.
14.1.
Volgens eiseres volgt uit jurisprudentie [1] van de Afdeling [2] dat indien sprake is van een gemengde bestemming – zoals hier het geval is –de feitelijke situatie doorslaggevend is om te beoordelen of een pand op enig moment aan de woonruimtevoorraad is toegevoegd. Eiseres is de eerste gebruiker/huurder van het pand. De huisvesting van cliënten is een vorm van beschermd wonen, die kan worden gekwalificeerd als maatschappelijke dienstverlening. Het pand is nooit gebruikt voor permanente bewoning en dus nooit toegevoegd aan de woonruimtevoorraad. Noch de inschrijving in de Basisregistratie personen (Brp), noch de erfpachtakte is van doorslaggevende betekenis. [naam 2] heeft maar voor één dag ingeschreven gestaan in de Brp en het begrip woonruimte in de erfpachtakte is iets anders dan het begrip woonruimte in de Huisvestingswet. Omdat er nooit is gewoond in de zin van de Huisvestingswet, is het pand niet toegevoegd aan de woonruimtevoorraad.
14.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het pand wel tot de woonruimtevoorraad behoort. Het is bestemd en geschikt voor bewoning door één huishouden. Bij uitgifte van de zelfbouwkavel in erfpacht aan [naam 2] is als voorwaarde gesteld dat een deel van het gebouw de bestemming woonruimte moet hebben. Om aan deze laatste verplichting te voldoen, heeft [naam 2] zich op 12 november 2015 ingeschreven in de Brp op het adres. Ook in de BAG [3] en het kadaster staat het gebouw geregistreerd als ‘wonen met bedrijvigheid’. Verder is de omgevingsvergunning afgegeven voor het bouwen van een woning. Omdat de woning nu voor iets anders wordt gebruikt dan wonen, is sprake van onttrekking.
Het wettelijk kader
15. Het wettelijk kader dat in deze zaak van toepassing is, is artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingwet 2014. In dit artikel is geregeld dat voor het onttrekken van woonruimte een vergunning is vereist.
Oordeel van de rechtbank
16. Voordat de rechtbank inhoudelijk kan ingaan op het geschil, dient zij eerst een aantal procedurele vragen te beantwoorden. Daarna zal de rechtbank het geschil inhoudelijk behandelen.
Ziet het beroep van eiseres ook op het besluit van 15 april 2021, waarbij een nieuwe last onder dwangsom is opgelegd?
17. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of het besluit van 15 april 2021, waarbij een nieuwe last onder dwangsom is opgelegd, moet worden gezien als een primair besluit, waartegen bezwaar open staat, of onderdeel is van het besluit op bezwaar van 15 april 2021, waartegen eiseres beroep heeft ingesteld. Bij de beantwoording van die vraag stelt de rechtbank voorop dat uit het karakter van de bezwaarschriftenprocedure volgt dat als een bestuursorgaan, na heroverweging, van oordeel is dat een besluit niet in stand kan blijven, niet kan worden volstaan met gegrondverklaring van het bezwaar, maar dat voor het onjuist bevonden (deel van het) besluit een nieuw besluit in de plaats moet worden gesteld. Indien tussen het onvolledige besluit op bezwaar en een vervangend besluit een onverbrekelijke samenhang bestaat, vormen zij samen het in heroverweging genomen besluit op bezwaar. In geval sprake is van een ambtshalve belastend besluit kan worden volstaan met een herroeping van dat besluit. [4]
18. In dit geval heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit van 4 december 2020 waarbij een last onder dwangsom is opgelegd bij besluit van 15 april 2021 gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Volgens verweerder berustte het primaire besluit op een onjuiste grondslag. Weliswaar was het primaire besluit een ambtshalve belastend besluit, maar nu verweerder op dezelfde dag het bestreden besluit heeft genomen en wederom een last onder dwangsom aan eiseres heeft opgelegd - op een andere grondslag - bestaat naar het oordeel van de rechtbank tussen beide besluiten een onverbrekelijke samenhang. Deze besluiten moeten dus worden beschouwd als de samenstellende bestanddelen van het in heroverweging genomen besluit op bezwaar en vormen samen het bestreden besluit waartegen eiseres beroep heeft ingesteld.
Heeft eiseres belang bij de beoordeling van het bestreden besluit?
19. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of eiseres nog belang heeft bij een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit. Eiseres is immers inmiddels verhuisd en heeft daarmee aan de last voldaan. Eiseres kan daardoor geen dwangsom meer verbeuren. Als uitgangspunt geldt dat sprake is van procesbelang als het doel dat degene die beroep heeft ingesteld voor ogen staat ook daadwerkelijk met dit rechtsmiddel kan worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis is. [5] Indien de uitspraak alleen nog principiële betekenis heeft, bestaat er geen procesbelang. De rechtbank is van oordeel dat eiseres procesbelang heeft bij deze procedure, hoewel zij aan de last heeft voldaan en zij daarom geen dwangsom heeft verbeurd. Eiseres heeft namelijk een rechtens te beschermen belang bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit, omdat zij aannemelijk heeft gemaakt dat zij door de gedwongen verhuizing kosten heeft gemaakt die zij anders niet zou hebben gemaakt. Eiseres heeft dus een mogelijke aanspraak op schadevergoeding wanneer zou blijken dat het besluit onrechtmatig zou zijn. Het resultaat dat eiseres nastreeft, te weten vernietiging van het bestreden besluit, kan om deze reden voor haar van meer dan principiële betekenis zijn. [6]
Heeft eiseres belang bij een inhoudelijk oordeel over het (eerdere) primaire besluit (de last onder dwangsom van 4 december 2020)?
20. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de rechtbank ook een inhoudelijk oordeel dient te geven over het primaire besluit van 4 december 2020. In dat besluit heeft verweerder zich immers op het standpunt gesteld dat sprake is van omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimten, omdat met meerdere huishoudens in een huis wordt gewoond. Volgens eiseres is hiervan geen sprake omdat twee bewoners minderjarig zijn en dus niet meetellen. Eiseres heeft aangevoerd dat zij belang heeft bij een beoordeling van het primaire besluit omdat ook op het nieuwe adres op een dergelijke manier wordt gewoond en zij hierover graag duidelijkheid wil.
21. De rechtbank stelt vast dat verweerder met het bestreden besluit het primaire besluit 2020 heeft herroepen. Zoals hierboven overwogen, is een uitspraak die alleen principiële betekenis heeft, onvoldoende om procesbelang aan te nemen. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat zij graag een antwoord wil op de vraag of het onder de Huisvestingsverordening is toegestaan om zonder vergunning met twee minderjarigen en twee meerderjarigen die een afzonderlijk huishouden vormen te wonen. Dit omdat eiseres inmiddels een ander pand huurt in de gemeente Weesp en daar jongeren behandelt in een zorgwoning en de kans bestaat dat eiseres in de toekomst vanwege deze situatie beboet kan worden. Naar het oordeel van de rechtbank is het antwoord op die vraag voor eiseres op dit moment niet feitelijk van betekenis. Aan eiseres is immers geen boete opgelegd. Dat zij mogelijk in de toekomst beboet kan worden voor het zonder vergunning onttrekken van woonruimte op een ander adres in een andere gemeente is daarvoor onvoldoende. Eiseres heeft dan ook geen procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van het herroepen primaire besluit en is in zoverre niet-ontvankelijk in haar beroep.
-
Inhoudelijke beoordeling van het geschil
Inhoudelijke beoordeling van het geschil
o
Behoort het adres [adres] tot de woonruimtevoorraad?
Behoort het adres [adres] tot de woonruimtevoorraad?
22. Op grond van het bestemmingsplan ‘ [stadsdeel] ’ rust op het adres [adres] te [plaats] de bestemming ‘Gemengd’. Zowel wonen als maatschappelijke dienstverlening is op grond van artikel 4 van Pro de planvoorschriften toegestaan. Er is dus geen sprake van strijd met het bestemmingsplan. Dat is ook niet in geschil. In geschil is of er strijd is met de Huisvestingswet, namelijk of eiseres door het gebruik van het pand voor een maatschappelijke functie het pand aan de woonruimtevoorraad heeft onttrokken. Hiervoor is van belang om vast te stellen of het pand op het adres [adres] te Amsterdam behoort tot de woonruimtevoorraad van Amsterdam. Partijen verschillen daarover van mening.
23. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling [7] dat van onttrekking van woonruimte [8] slechts sprake kan zijn indien de woonruimte op enig moment bestemd is (geweest) voor permanente bewoning. Of dat het geval is moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven, waarbij noch het feitelijk gebruik noch de registratie van bewoning in de Brp doorslaggevend zijn. De stelling van eiseres dat indien sprake is van een gemengde bestemming uit moet worden gegaan van het feitelijk gebruik en niet de objectieve maatstaven, volgt de rechtbank niet. Uit de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019 [9] volgt immers dat ook bij een gemengde bestemming dient te worden uitgegaan van objectieve maatstaven en niet enkel van het feitelijk gebruik.
24. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit objectieve maatstaven worden opgemaakt dat het pand bestemd is voor permanente bewoning. Dit maakt de rechtbank op uit de volgende omstandigheden. Volgens de planvoorschriften bij het bestemmingsplan is wonen in het pand toegestaan. Uit het Kavelpaspoort valt op te maken dat de gemeente de kavels heeft uitgegeven om woningen op te bouwen. Hierin staat dat het Kaveltype wonen en werken is met minimaal 20% werkfuncties. Verder is op 7 april 2014 een omgevingsvergunning afgegeven voor het oprichten van twee eengezinswoningen met een eigen bedrijfsruimte. Uit de erfpachtakte volgt verder dat de te realiseren opstallen bestemd zijn voor wonen met kantoor aan huis. Tot slot staat in het Kadaster het pand vermeld als ‘wonen met bedrijvigheid’. Uit al deze omstandigheden maakt de rechtbank op dat sprake is van een pand dat is gebouwd om in te wonen en van meet af aan bestemd en geschikt was voor permanente bewoning. Het pand behoort dan ook tot de woonruimtevoorraad. Het beroep van eiseres slaagt in zoverre niet.
o Is er ook sprake van onttrekking?
25. De vervolgvraag die de rechtbank dient te beantwoorden is of ook sprake is van onttrekking van het pand aan de woonruimtevoorraad door het gebruik ten behoeve van de cliënten in het Fasehuis. Alleen als dat het geval is, heeft verweerder namelijk een last onder dwangsom aan eiseres kunnen opleggen.
26. Van onttrekking in de zin van de Huisvestingswet kan slechts sprake zijn indien een pand dat tot de woonruimtevoorraad behoort niet gebruikt wordt om in te wonen. Van belang is dan ook dat wordt vastgesteld of het gebruik van het pand door eiseres kan worden gekwalificeerd als ‘wonen’. Volgens vaste jurisprudentie [10] van de Afdeling wordt onder wonen in de zin van de Huisvestingswet het volgende verstaan: het gebruik van een woning met als doel aldaar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken inschrijving in de Brp [11] , binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon.
27. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit heeft volstaan met de stelling dat eiseres de woning in strijd met de Huisvestingswet aan de bestemming tot bewoning heeft onttrokken doordat de woning voor een ander doel is gebruikt dan voor (permanente) bewoning, te weten een maatschappelijke functie. Een motivering waarom het gebruik als maatschappelijke functie meebrengt dat van “wonen” in de zin van de Huisvestingswet geen sprake meer is, ontbreekt. Het gaat hier om een belastend besluit en het lag dan ook op de weg van verweerder om duidelijker aan te geven waarom het verblijven van de cliënten in de woning, ondanks de Brp inschrijving en het feitelijk verblijf gedurende een langere periode, geen “wonen” impliceert. Dit betekent dat sprake is van een motiveringsgebrek in de besluitvorming. Dat eiseres zelf, in het licht van haar primaire standpunt, heeft aangevoerd dat er in het pand niet (permanent) werd gewoond, ontheft verweerder niet van haar motiveringsplicht. De op zitting door verweerder gegeven toelichting, dat er hier sprake is van een vorm van zorg en wonen waarbij de nadruk ligt op zorg, acht de rechtbank evenmin een afdoende motivering. Het gebrek kan dus niet worden gepasseerd met een beroep op artikel 6:22 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb).
28. In het bestreden besluit vermeldt verweerder verder dat er geen vergunning kán worden verleend voor het gebruik van de woning voor een maatschappelijke functie en dat legalisatie daarom niet mogelijk is. Op zitting heeft verweerder, op vragen van de rechtbank, aangegeven dat het niet per se niet mogelijk is te legaliseren, maar dat dit – gelet op het behoud van de woningvoorraad – wel ongewenst is. Ook hier is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een motiveringsgebrek. De rechtbank passeert dit gebrek echter op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat eiseres hierdoor niet in haar belangen wordt geschaad. Volgens vaste rechtspraak ontbreekt concreet zich op legalisatie als het bevoegd gezag niet bereid is om mee te werken aan legalisatie en niet op voorhand vast staat dat dit standpunt van het bevoegd gezag rechtens onhoudbaar is. Zoals hiervoor overwogen, heeft het college op zitting uitgelegd niet bereid te zijn mee te werken aan legalisatie.
Conclusie
29. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd of daadwerkelijk sprake is van onttrekking. Het beroep is om die reden gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
30. Eiseres heeft aangegeven dat, bij een gegrond beroep, zij een verzoek om schadevergoeding zal indienen. Hiervoor is nodig dat vaststaat of ook daadwerkelijk sprake was van onttrekking. De rechtbank kan echter niet zelf in de zaak voorzien, omdat de rechtbank met de informatie die er nu ligt niet kan vaststellen of er sprake was van onttrekking door eiseres. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen, de zogeheten bestuurlijke lus. De rechtbank ziet aanleiding om van deze mogelijkheid gebruik te maken en zal verweerder in de gelegenheid stellen om het bestreden besluit nader te motiveren.
31. De rechtbank zal de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen bepalen op zes weken. De rechtbank wijst erop dat uitstel van deze termijn mogelijk is. Als verweerder geen gebruik wil maken van de bestuurlijke lus, dan dient hij dit binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging. Daarna zal de rechtbank bezien hoe de zaak moet worden voortgezet.
32. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak. Dat laatste betekent ook dat zij over de vergoeding van het griffierecht en de proceskosten nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verder beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, voorzitter, en mr. E. de Rooij en mr. A.W.C.M. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 maart 2022.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 maart 2022.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak kunnen partijen en belanghebbenden géén hoger beroep instellen (artikel 8, derde lid, van de Beroepswet).
Hoger beroep is slechts mogelijk tegelijk met het hoger beroep tegen de nog te wijzen einduitspraak.