Uitspraak
Meervoudige kamer
voor
bestuursrechtelijke zaken
Kenmerk: 04/749 WW
U I T S P R A A K
In het geding tussen
[eiseres], wonende te [woonplaats], eiseres,
en
De Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 6 juli 2004 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 10 maart 2004 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, inhoudende de vaststelling dat eiseres, op het moment dat haar loongerelateerde uitkering op grond van de Werkloosheidswet eindigt, geen recht heeft op een vervolguitkering op grond van deze wet.
Namens eiseres is bij ongedateerde brief, door de rechtbank ontvangen op 16 augustus 2004, tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld. Bij brief van 28 oktober 2004 zijn namens eiseres aanvullende beroepsgronden ingediend.
Verweerder heeft bij brieven van 16 september 2004 de op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingezonden. De gemachtigde van eiseres heeft hiervan een afschrift ontvangen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank op 7 juni 2005, alwaar eiseres is verschenen bij gemachtigde mr. M.R.P. Ossentjuk.
Voor verweerder is verschenen mr. D.R. Abdoelhak.
De rechtbank heeft vervolgens onder toepassing van het bepaalde in artikel 8:68 van Pro de Algemene wet bestuursrecht het vooronderzoek heropend. Partijen hebben nadere producties in geding gebracht.
Partijen hebben toestemming aan de rechtbank verleend om het beroep zonder het houden van een (nadere) zitting af te doen. Het vooronderzoek is vervolgens gesloten.
II. Motivering
Feiten en omstandigheden
Eiseres is vanaf 18 februari 2002 werkzaam geweest als applicatiebeheerder bij [werkgever] te [plaats].
Eiseres heeft zich per 12 juni 2002 bij deze werkgever ziek gemeld.
Na afloop van het eerste ziektejaar heeft verweerder de werkgever van eiseres een loondoorbetalingsverplichting opgelegd voor de duur van vier maanden, omdat de werkgever in de visie van verweerder niet had voldaan aan haar reïntegratieverplichtingen.
Bij besluit van 6 oktober 2003 heeft verweerder eiseres per 12 juni 2003 een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toegekend. Dit op basis van een arbeidsongeschiktheid van 25-35%. In het besluit heeft verweerder tevens bepaald dat de uitkering eerst per 12 oktober 2003 tot uitbetaling komt.
Per 12 oktober 2003 is eiseres door haar werkgever ontslagen.
Op 20 oktober 2003 heeft eiseres bij verweerder een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) aangevraagd.
Bij besluit van 20 november 2003 heeft verweerder aan eiseres met ingang van 13 oktober 2003 een loongerelateerde WW-uitkering toegekend. Bij dit besluit heeft verweerder een bijlage gevoegd waarin er op wordt gewezen dat de regering voornemens is om de vervolguitkering in de zin van de WW met terugwerkende kracht tot 11 augustus 2003 af te schaffen, hetgeen betekent dat degene die na die datum werkloos wordt geen recht (meer) heeft op een vervolguitkering.
Bij brief van 3 maart 2004 heeft de gemachtigde van eiseres verweerder verzocht om een besluit af te geven omtrent de aanspraken van eiseres op een vervolguitkering in de zin van de WW. De gemachtigde van eiseres deed dit verzoek omdat hij van mening is dat hetgeen in de bijlage van het besluit van 20 november 2003 is vervat, geen formele beslissing inhoudt aangaande de aanspraken van eiseres op een vervolguitkering.
Bij besluit van 10 maart 2004 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat zij geen recht heeft op een vervolguitkering in de zin van de WW, omdat de regelgeving (inmiddels) was aangepast en wel in die zin dat aan degene die op of na 11 augustus 2003 werkloos is geworden, geen vervolguitkeringen meer wordt toegekend. Op deze regeling bestaat een tweetal uitzonderingen, maar daar valt eiseres volgens verweerder niet onder.
Tegen dit besluit is namens eiseres bij brief van 17 maart 2004 bezwaar gemaakt.
Op 25 juni 2004 heeft een hoorzitting plaatsgevonden naar aanleiding van het ingediende bezwaarschrift, alwaar de toenmalige gemachtigde van eiseres aanwezig was.
Een verslag van de hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder, onder ongegrondverklaring van de bezwaren van eiseres, het primaire besluit van 10 maart 2004 gehandhaafd.
Standpunten partijen
Primair stelt eiseres zich op het standpunt dat haar niet met terugwerkende kracht een aanspraak op een vervolguitkering kan worden ontnomen. Eiseres acht dit in strijd met het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM) en wijst er op dat de WW ten tijde van haar eerste werkloosheidsdag nog niet was gewijzigd. In de brief van 27 september 2005 is namens eiseres dit beroep op het EVRM nader onderbouwd.
Eiseres is ten subsidiaire van mening dat verweerder voorbij gaat aan de oorzaak welke ten grondslag ligt aan het feit dat eiseres eerst per 13 oktober 2003 aanspraak kon maken op een WW-uitkering. Bij besluit van 2 april 2003 heeft verweerder aan de toenmalige werkgever van eiseres een loondoorbetalingsplicht opgelegd voor een periode van vier maanden. Dit had volgens eiseres tot gevolg dat het recht op WAO en, bij gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid, het recht op WW, eerst met ingang van 12 oktober 2003 geldend gemaakt kon worden. Eiseres is van mening dat haar recht op WW formeel is ingegaan op 12 juni 2003, met ingang waarvan haar een WAO-uitkering naar een arbeidsongeschiktheidspercentage van 25-35% is toegekend. Nu dit moment is gelegen voor 11 augustus 2003 heeft eiseres naar haar mening ook op die grond recht op een vervolguitkering.
Eiseres verwijst ter onderbouwing van het vorenstaande naar een tweetal uitspraken van de Centrale Raad van Beroep, te weten de uitspraak d.d. 3 mei 1994, gepubliceerd in Rechtspraak Sociale Verzekeringen (RSV) 1995/9 en de uitspraak d.d. 17 februari 1998, gepubliceerd in RSV 1998/150.
Ook blijkens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de WW in verband met de afschaffing van de vervolguitkering (TK 29208) was het, aldus eiseres, de bedoeling om degenen die reeds een recht op uitkering hadden, dit recht te laten behouden. Eiseres verwijst in dit verband met name naar de memorie van antwoord.
Eiseres beroept zich voorts op het rechtszekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Het kan volgens eiseres niet zo zijn dat zij door het opleggen van een maatregel aan haar voormalige werkgever benadeeld wordt.
Eiseres wijst erop dat indien haar voormalige werkgever had voldaan aan haar reïntegratieverplichtingen, eiseres per 12 juni 2003 haar WW-rechten geldend had kunnen maken. De strijd met het gelijkheidsbeginsel is volgens eiseres gelegen in het feit dat andere werknemers, ter zake waarvan de voormalige werkgever wel aan voornoemde verplichtingen heeft voldaan, hun WW-rechten wél direct geldend hebben kunnen maken.
Eiseres heeft desgevraagd gereageerd op het hierna geformuleerde standpunt van verweerder dat het bestreden besluit als een herhalingsbesluit moet worden aangemerkt. Zij heeft daaromtrent het volgende aangevoerd.
Eiseres ontkent bij het besluit van 20 november 2003, waarin verweerder aan eiseres met ingang van 13 oktober 2003 een loongerelateerde WW-uitkering heeft toegekend, een bijlage te hebben ontvangen waarin een beslissing omtrent haar aanspraken op een WW-vervolguitkering zou zijn vervat.
Voor het geval zou moeten worden aangenomen dat eiseres deze bijlage wel heeft ontvangen, maakt deze bijlage naar de mening van eiseres geen onderdeel uit van het besluit van 20 november 2003, nu in het besluit niet expliciet naar de bijlage verwezen is. De bijlage zelf bevat volgens eiseres ook geen aanknopingspunten waaruit zij had kunnen afleiden dat het daarin verwoorde onderdeel uitmaakte van het besluit van 20 november 2003. Nu er in het besluit van 20 november 2003 noch in de daarbij volgens verweerder gevoegde bijlage is beslist omtrent het recht van eiseres op een WW-vervolguitkering, kan het thans bestreden besluit niet als een herhalingsbesluit aangemerkt worden.
Verweerder stelt zich thans in afwijking van hetgeen wordt gesteld in het bestreden besluit, primair op het standpunt dat het besluit van 10 maart 2004 als een herhalingsbesluit moet worden aangemerkt, omdat in verweerders besluit van 20 november 2003 reeds is beslist omtrent de aanspraken van eiseres op een vervolguitkering op grond van de WW. Gelet hierop is het besluit van 10 maart 2004 volgens verweerder geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder is daarom primair van mening dat het beroep gegrond is en dat het ingestelde bezwaar door de rechtbank, zelf in de zaak voorziend, alsnog niet-ontvankelijk verklaard dient te worden.
Subsidiair is verweerder van mening dat het bestreden besluit inhoudelijk op goede gronden genomen is. Volgens verweerder staat niet ter discussie dat aan eiseres vanaf 12 juni 2003 tot 12 oktober 2003 loon is doorbetaald door haar werkgever. Reeds op grond hiervan kan eiseres niet per 12 juni 2003 een WW-uitkering claimen, nu het recht op WW-uitkering eerst per 13 oktober 2003 is ontstaan. Dat de loondoorbetaling zijn oorzaak vindt in de aan de voormalige werkgever van eiseres opgelegde sanctie maakt dit niet anders. Het overgangsrecht biedt eiseres dan ook geen recht op een vervolguitkering.
Met betrekking tot het beroep van eiseres op het EVRM heeft verweerder in zijn schrijven van 26 september 2005 gemotiveerd waarom dit beroep dient te falen. Met name wordt daarin aangegeven dat geen inbreuk wordt gemaakt op een reeds bestaand recht, zodat het bepaalde in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol juncto artikel 14 EVRM Pro reeds hierom geen toepassing kan vinden.
Voorts verwijst verweerder naar de parlementaire behandeling van wetsvoorstel 29208 en het in artikel 130h, eerste lid, van de WW neergelegde overgangsrecht en acht daarbij van belang dat in een vroegtijdig stadium het voornemen van het kabinet tot afschaffing van de vervolguitkering bekend is gemaakt.
Toepasselijke regelgeving
Artikel 15 van Pro de Werkloosheidswet (WW) luidde tot 1 januari 2004 als volgt:
“Met inachtneming van de artikelen 16 en 21 en de daarop berustende bepalingen heeft de werknemer die werkloos is recht op loongerelateerde uitkering en vervolguitkering.”
Ingevolge artikel 16 van Pro de WW is werkloos de werknemer die:
a. ten minste vijf of ten minste de helft van zijn arbeidsuren per kalenderweek heeft verloren, alsmede het recht op onverminderde doorbetaling van zijn loon over die uren; en
b. beschikbaar is om arbeid te aanvaarden.
In artikel 48 van Pro de WW was tot 1 januari 2004 bepaald dat de vervolguitkering ingaat zodra het einde van de loongerelateerde uitkering is bereikt.
Artikel 130h, eerste lid, van de WW luidt per 1 januari 2004 als volgt:
“1. Hoofdstuk IIA, Afdeling III, zoals dat luidde op de dag voor inwerkingtreding van de wet van 19 december 2003 tot wijziging van de Werkloosheidswet in verband met afschaffing van de vervolguitkering (Stb. 546), blijft van toepassing op een recht op uitkering:
a. waarvan de eerste werkloosheidsdag is gelegen voor 11 augustus 2003;
b. ontstaan als gevolg van eindiging van de dienstbetrekking door opzegging, indien de aanzegging van de opzegging heeft plaatsgevonden voor de in onderdeel a genoemde datum;
c. ontstaan als gevolg van ontbinding door de rechter van de dienstbetrekking, indien de datum waarop de ontbinding is uitgesproken is gelegen voor de in onderdeel a genoemde datum
(....).”
Artikel 1, Eerste Protocol bij het EVRM, luidt:
“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom.
Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een staat heeft om die wetten aan te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
Beoordeling
De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of hetgeen is vervat in de brief van 10 maart 2004 als een (primair) besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb moet worden aangemerkt. De beantwoording van deze vraag is met name afhankelijk van het antwoord op de vraag of hetgeen in de bijlage van het (toekennings)besluit van 20 november 2003 valt terug te vinden aan eiseres kenbaar is gemaakt en zo ja, of het gestelde in de bijlage aangaande het recht op een vervolguitkering een beslissing is welke is gericht op rechtsgevolg.
De rechtbank beantwoordt vorenstaande vragen ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
Ten tijde van voornoemd besluit van 20 november 2003, waarbij door verweerder is beslist op de aanvraag van eiseres om toekenning van uitkering op grond van de WW, bestond voor eiseres gelet op de op dat moment geldende wettekst, niet alleen recht op een loongerelateerde uitkering doch ook op een vervolguitkering. Ten aanzien van dat laatste is door verweerder in het besluit van 20 november 2003 in afwijking van de tot 11 augustus 2003 bestaande praktijk echter niets beslist. Een en ander vindt zijn oorzaak in het gegeven dat van de kant van het kabinet direct voorafgaande aan genoemde datum, het voornemen tot afschaffing van de vervolguitkering was uitgesproken. Verweerder heeft zich daardoor genoodzaakt gezien, teneinde ongerechtvaardigde verwachtingen bij uitkeringsgerechtigden te voorkomen, vanaf genoemd moment in besluiten op aanvragen om uitkering geen uitspraak meer te doen aangaande het recht op een vervolguitkering. In plaats daarvan heeft verweerder in een bijlage bij een dergelijk besluit informatie verstrekt over het voornemen van het kabinet en de mogelijke gevolgen daarvan.
Uit voornoemd feitencomplex kan naar het oordeel van de rechtbank niet anders worden afgeleid dan dat in meergenoemde bijlage slechts mededelingen van algemene informatieve aard zijn neergelegd. Enig rechtsgevolg brengen deze mededelingen niet mee. Van een uitdrukkelijke vastlegging van de rechtsverhouding tussen eiseres en verweerder, in die zin dat reeds een definitief oordeel wordt gegeven over het recht op een vervolguitkering, is immers gelet op de tekst van meergenoemde bijlage geen sprake. Dit kan naar het oordeel van de rechtbank ook niet het geval zijn, nu het recht ten tijde van het afgeven van het besluit van 20 november 2003 eiseres onbetwist recht gaf op een vervolguitkering. Een rechtsgrond voor weigering deed zich, zoals door verweerder ter zitting ook is erkend, niet voor.
Voorts moet worden vastgesteld dat op 20 november 2003 nog (volstrekt) ongewis was, of het door het kabinet uitgesproken voornemen ook daadwerkelijk zou worden gehandhaafd en in een wetsvoorstel zou worden neergelegd en zo ja, of het parlement daarmee zou instemmen. Ook om deze reden kan niet gezegd worden dat de in de bijlage neergelegde mededelingen een concreet publiekrechtelijk rechtsgevolg met zich mee brachten. Ter ondersteuning van vorenstaande verwijst de rechtbank naar de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep, zoals die onder meer is terug te vinden in JB 2002/194 en LJN AO1846.
Gelet op vorenstaande overwegingen kan niet gezegd worden dat hetgeen in het primaire besluit van 10 maart 2004 is neergelegd aangaande het recht op een vervolguitkering voor eiseres, moet worden beschouwd als een herhaling van hetgeen valt terug te vinden in de bijlage van het besluit van 20 november 2003. In het thans bestreden besluit is het bezwaar van eiseres tegen eerstgenoemd besluit dan ook terecht, zij het impliciet, ontvankelijk geacht. Hetgeen van de kant van verweerder in beroep is gesteld, te weten dat bij nader inzien en met name gelet op de uitspraak van de rechtbank Utrecht d.d. 2 september 2004, welke is gepubliceerd in USZ 2004/329, had moeten worden geconcludeerd tot een niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren van eiseres, wordt derhalve niet gevolgd.
Een en ander brengt ook mee dat thans geen antwoord behoeft te worden gegeven op de vraag of meergenoemde bijlage ter kennis van eiseres is gebracht c.q. aan haar is verzonden.
De rechtbank komt thans toe aan de beantwoording van de vraag of verweerder bij het bestreden besluit terecht en op juiste gronden een vervolguitkering aan eiseres heeft ontzegd.
De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
De rechtbank merkt in dit verband allereerst op dat tussen partijen niet in geschil is dat voor eiseres tot 13 oktober 2003 recht heeft bestaan op onverminderde doorbetaling van het loon in de zin van artikel 16 van Pro de WW. Het gegeven dat de verplichting voor de voormalige werkgever van eiseres tot doorbetaling van het loon tot voornoemde datum zijn grondslag vindt in een door verweerder op grond van de WAO getroffen maatregel, maakt dat niet anders. In het negende lid van artikel 71a van de WAO is ook expliciet bepaald dat ingeval een maatregel wordt getroffen, de grondslag voor loonbetaling rechtstreeks valt te vinden in artikel 7:629 van Pro het BW.
Een en ander betekent dat als eerste werkloosheidsdag heeft te gelden 13 oktober 2003. Niet in geschil is immers tussen partijen dat eiseres per die datum voldoet aan de in artikel 16 van Pro de WW neergelegde voorwaarden, zodat van rechtswege een recht op werkloosheidsuitkering voor haar is ontstaan.
Daarvan uitgaande moet vervolgens worden vastgesteld dat eiseres niet op grond van het bepaalde in artikel 130h, eerste lid, aanhef en onder a, van de WW aanspraak kan ontlenen op een vervolguitkering. De werkloosheid van eiseres en daarmede haar recht op uitkering is immers niet op of voor 11 augustus 2003 ontstaan.
Vorenstaande betekent dat thans de vraag aan de orde is of eiseres op grond van het (overige) overgangsrecht recht op een dergelijke uitkering kan doen gelden.
Die vraag beantwoordt de rechtbank ontkennend. Daarbij stelt zij vast dat partijen niet van mening verschillen over het gegeven dat eiseres niet valt onder de in artikel 1, onder G, eerste lid, sub b en c, van het Overgangsrecht beschreven situaties.
Eiseres meent echter dat door middel van een ruime interpretatie van deze artikelonderdelen haar situatie daar ook onder kan worden gebracht.
De rechtbank volgt eiseres daar niet in. Daartoe wordt overwogen dat gelet op de aard en het karakter van overgangsrecht een ruime(re) uitleg niet in de rede ligt. Overgangsrecht behelst immers in het algemeen een aantal in beginsel limitatieve uitzonderingssituaties waarin van de algemene (nieuw geldende) regel moet worden afgeweken. In het onderhavige geval bestaat er geen aanleiding daar anders over te oordelen. In de tekst van het overgangsrecht noch de toelichting daarop kan naar het oordeel van de rechtbank een aanknopingspunt worden gevonden voor de door eiseres voorgestane uitleg, zodat moet worden aangenomen dat de wetgever zulks niet heeft beoogd.
Door verweerder is naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht vastgesteld dat voor eiseres niet op grond van het geldende overgangsrecht, recht bestaat op een vervolguitkering.
Dit brengt de rechtbank tot de thans nog resterende vraag of de Wet van 19 december 2003 tot wijziging van de Werkloosheidswet in verband met de afschaffing van de vervolguitkering, gepubliceerd in Staatsblad 2003, 546 (hierna: de wijzigingswet) in strijd komt met het bepaalde in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol EVRM, juncto het bepaalde in artikel 14 van Pro het EVRM, daar waar het gaat om het met terugwerkende kracht tot 11 augustus 2003 afschaffen van het recht op een vervolguitkering voor eiseres.
Die vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend. Daartoe overweegt zij als volgt.
Door voornoemde wetswijziging van 19 december 2003 heeft de staat ingegrepen in bestaande en toekomstige rechten op een WW-uitkering door afschaffing van artikel 48 van Pro de WW met terugwerkende kracht tot 11 augustus 2003. Door deze wetswijziging zijn voor de uitkeringsgerechtigden krachtens de WW verschillen ontstaan ten aanzien van hun rechten ingevolge die wet. Thans zijn drie groepen te onderscheiden:
1. Werknemers die voor 11 augustus 2003 werkloos zijn geworden: zij houden op grond van zowel de oude wettekst als de nieuwe wettekst recht op een vervolguitkering in aansluiting op een loongerelateerde uitkering;
2. Werknemers die werkloos zijn geworden tussen 10 augustus 2003 en 1 januari 2004: zij hebben op basis van de oude wettekst recht op een vervolguitkering in aansluiting op een loongerelateerde uitkering, doch niet op grond van de nieuwe wettekst;
3. Werknemers die werkloos zijn geworden op en ná 1 januari 2004: op hen is de oude wettekst niet van toepassing, zodat alleen recht bestaat op een loongerelateerde uitkering.
Eiseres valt binnen de tweede groep. Op het moment van het ontstaan van haar recht op uitkering is artikel 48 van Pro de WW nog steeds van kracht en derhalve op haar van toepassing. Met de inwerkingtreding van meergenoemd wetsvoorstel wordt het recht op een vervolguitkering haar alsnog ontnomen.
Overwogen wordt voorts als volgt.
Onder het begrip “possession” in de zin van artikel 1 Eerste Pro Protocol EVRM valt volgens vaste jurisprudentie niet alleen een (bestaande) bezitting, maar ook een (financiële) aanspraak waarvan een gerechtvaardigde verwachting bestaat dat die zal worden gerealiseerd.
Uit de uitspraak van het EHRM d.d. 6 juli 2005, onder meer gepubliceerd in AB 2005/376, volgt dat onder dit laatste ook een aanspraak op uitkering valt. Dit ongeacht op welke wijze deze uitkering wordt gefinancierd. Dientengevolge valt een aanspraak op uitkering op grond van de WW onder het begrip “”possession”.
Van een aanspraak in vorenbedoelde zin is geen sprake indien het handelt om een voorwaardelijke aanspraak op uitkering als bedoeld in de uitspraak van de CRvB van 5 december 2003, gepubliceerd in USZ 2004/88 en RSV 2004/219. Gewezen wordt daarbij voorts op de uitspraak van het EHRM van 4 maart 2003, Jantjer tegen Slowakije, nr. 39050/97.
Het recht van eiseres op een vervolguitkering kan naar het oordeel van de rechtbank in het licht van bovengenoemde uitspraken echter niet als een voorwaardelijke aanspraak worden beschouwd. Voor de hier voren onder 2 genoemde groep waartoe eiseres behoort, geldt immers anders dan in de hier voren aangehaalde uitspraak van de CRvB, dat het in het kader van de WW verzekerde risico van werkloosheid reeds was ingetreden op het moment dat door middel van een wetswijziging tot afschaffing van de vervolguitkering werd overgegaan.
De rechtbank wijst er bij vorenstaande op dat ten tijde hier van belang in artikel 15 van Pro de WW uitdrukkelijk was aangegeven dat voor eiseres recht op een vervolguitkering bestond en dat in de systematiek van de WW het recht op uitkering, waaronder zowel de loongerelateerde - als de vervolguitkering moet worden gevat, van rechtswege ontstaat, indien en zodra aan de ontstaansvoorwaarden welke zijn neergelegd in de artikelen 16 en 17 van de WW, wordt voldaan. Het recht op een vervolguitkering ontstaat derhalve op de eerste werkloosheidsdag en verweerder stelt in het zogeheten toekenningsbesluit het bestaan van dat recht slechts vast. Het gegeven dat de uitbetaling van de vervolguitkering eerst op een later moment plaatsvindt en daarvoor -evenals trouwens voor de loongerelateerde uitkering- geldt dat eiseres werkloos blijft, kan naar het oordeel van de rechtbank aan vorenstaande niet af doen.
Eiseres wordt derhalve geconfronteerd met de ontneming van een aanspraak op uitkering -een possession in de zin van artikel 1 Eerste Pro Protocol EVRM- die al geruime tijd voor de inwerkingtreding van de Wet van 19 december 2003 was verkregen. Van het (slechts) ontnemen van een toekomstige aanspraak op uitkering, zoals de wetgever lijkt aan te nemen en uit het advies van de Raad van State aangaande meergenoemd wetsvoorstel (Kamerstuk 2003-2004, 29268, nr. 4, Tweede kamer) lijkt te volgen, is dientengevolge geen sprake.
De rechtbank overweegt voorts het volgende.
Uit de jurisprudentie van het EHRM kan naar het oordeel van de rechtbank worden afgeleid dat in beginsel geen bezwaar bestaat tegen het door middel van een wetswijziging voor de toekomende tijd aantasten van aanspraken. Artikel 1 Eerste Pro Protocol EVRM strekt er niet toe te waarborgen dat een uit een bepaalde wet voortvloeiend recht tot in lengte van dagen ongewijzigd moet blijven voortbestaan. Bezwaren tegen het niet toekennen van een vervolguitkering van uitkeringsgerechtig-den die behoren tot de hier voren onder 3 genoemde groep, zullen doorgaans dan ook stranden op dit uitgangspunt. Van belang daarbij is dat voor deze groep van personen ten tijde van de inwerkingtreding van de wet tot afschaffing van de vervolguitkering, het in het kader van de WW verzekerde risico van werkloosheid nog niet is ingetreden.
Voor de hier voor onder 2 genoemde groep, waartoe eiseres behoort, geldt dat ten tijde van de inwerkingtreding van meergenoemd wetsvoorstel, het verzekerde risico wel reeds is ingetreden. Deze groep heeft op vorengenoemd moment reeds aanspraak op een vervolguitkering.
Een aantasting van deze aanspraak per een toekomende datum is dan slechts mogelijk indien wordt voldaan aan de door het EHRM geformuleerde voorwaarden. Een en ander conform de door de CRvB in dezen gevolgde lijn, onder meer blijkend uit de uitspraak van 24 januari 2001, gepubliceerd in AB 2001/81.
De rechtbank zal hier onder nader ingaan op voornoemde vraag, waarbij de rechtbank er nogmaals uitdrukkelijk op wijst dat in het onderhavige geval niet slechts sprake is van een aantasting van het recht op een vervolguitkering per een toekomende datum, doch dat door meergenoemde wet zelfs aanspraken op uitkering welke zijn ontstaan voor de inwerkingtreding daarvan, teniet worden gedaan.
Een dergelijke aantasting met terugwerkende kracht komt naar het oordeel van de rechtbank zonder meer in strijd met artikel 1 Eerste Pro Protocol EVRM. Het in het hier voor aangehaalde advies van de Raad van State vermelde gegeven dat een tijdige aankondiging van de voorgenomen afschaffing van de vervolguitkering heeft plaatsgevonden, doet naar het oordeel van de rechtbank daar niet aan af.
Voor het geval daar echter anders over zou moeten worden geoordeeld, overweegt de rechtbank het volgende.
Volgens de tweede volzin van artikel 1 Eerste Pro Protocol EVRM zijn inbreuken op bestaande aanspraken slechts toegestaan onder de daarin opgesomde voorwaarden. In de jurisprudentie is aan die voorwaarden een nadere invulling gegeven, waarbij de rechtbank met name wijst op de uitspraak van de CRvB d.d. 22 december 1999, gepubliceerd in RSV 2000/78.
Daarin overweegt de Raad dat uit de tweede volzin van artikel 1 Eerste Pro Protocol EVRM moet worden afgeleid dat (1) een inbreuk op een bestaand uitkeringsrecht slechts bij wet kan plaatsvinden, dat (2) daarbij een evenwichtige afweging moet plaatsvinden tussen de gemeenschapsbelangen en de vereisten die voortvloeien uit het ingeroepen fundamentele recht, alsmede dat (3) er een redelijke proportionaliteitsrelatie moet bestaan tussen de gekozen middelen en het beoogde doel. Bij beoordeling van dit laatste dient onder andere aansluiting te worden gezocht bij de jurisprudentie inzake artikel 14 EVRM Pro.
De rechtbank leidt voorts uit de jurisprudentie af dat niet iedere aantasting van een uitkeringsrecht een inbreuk oplevert waartegen artikel 1 Eerste Pro Protocol EVRM in het geweer kan worden gebracht. Zo volgt uit de uitspraak van het EHRM d.d. 12 december 2004, gepubliceerd in onder meer USZ 2005/28, dat sprake moet zijn van een inbreuk van enige omvang. Artikel 1 Eerste Pro Protocol EVRM geeft geen garantie op een uitkering van een bepaald bedrag. Het gaat erom, zo leidt de rechtbank uit voornoemde uitspraak af, of het recht op uitkering dusdanig wordt ingeperkt dat van een aantasting van de kern van het recht kan worden gesproken.
In het onderhavige geval, zo stelt de rechtbank vast, is sprake van het geheel ontnemen van het recht op een vervolguitkering, waarop onder de oude regelgeving recht bestond na het bereiken van de maximumduur van de loongerelateerde uitkering. Daarmee staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat sprake is van een inbreuk van voldoende gewicht. Deze inbreuk is vastgelegd in de wijzigingswet van 19 december 2003, waarmee aan de hier voren onder 1 genoemde voorwaarde is voldaan.
In het kader van de onder 2 genoemde voorwaarde is voor de beoordeling van het onderhavige geval van belang dat in de jurisprudentie naar het oordeel van de rechtbank is aanvaard, dat door een staat aan de beperking van overheidsuitgaven als gemeenschapsbelang een zwaarder gewicht wordt toegekend dan aan het belang van het individu bij behoud van zijn of haar uitkering. Dit valt op te maken uit onder andere de uitspraak van het EHRM d.d. 16 september 1996, LJN AL8781. Dat (ook) de wijzigingswet (mede) is voortgekomen uit het streven de overheidsuitgaven aan uitkeringen te beperken, levert derhalve op zichzelf geen reden op schending van artikel 1 Eerste Pro Protocol EVRM aan te nemen.
Of niettemin sprake is van een dergelijke schending hangt dus met name af van het antwoord op de vraag of aan de voorwaarde is voldaan dat een redelijke proportionaliteitsrelatie bestaat tussen het gekozen middel, de ontneming van bestaande uitkeringsrechten van de eerder onder 2 genoemde groep van werknemers, en het beoogde doel, de beperking van overheidsuitgaven.
Uitgangspunt bij deze voorwaarde is, zo blijkt uit de uitspraken van het EHRM d.d. 21 februari 1986, Series A, vol. 98 en EHRM d.d. 9 december 1994, gepubliceerd in onder meer NJ 1996/374, dat de vereiste proportionaliteitsrelatie ontbreekt, indien op individuele belanghebbenden een onevenredig zware last wordt gelegd. Bij beantwoording van de vraag wanneer hiervan sprake is, kan naar het oordeel van de rechtbank met name aansluiting worden gezocht bij het oordeel van het Hof in de uitspraak van 12 december 2004, onder meer gepubliceerd in USZ 2005, 28. In die zaak oordeelt het Hof dat sprake is van schending van artikel 1 Eerste Pro Protocol EVRM, daar de klager in die zaak behoort tot een kleine groep van (in totaal 54) uitkeringsgerechtigden wiens uitkeringen geheel waren stopgezet (zonder enige vorm van compensatie), terwijl de overige (635) uitkeringsgerechtigden een gelijkblijvende uitkering bleven ontvangen. Volgens het Hof levert deze gang van zaken strijd op met artikel 14 EVRM Pro en daarmee met het proportionaliteitsbeginsel zoals dat geldt in het kader van artikel 1 Eerste Pro Protocol EVRM. De genomen maatregelen zijn in de opvatting van het Hof ten opzichte van de betrokkene in die zaak excessief en disproportioneel, hetgeen niet gerechtvaardigd wordt door de (op zichzelf) gerechtvaardigde algemene belangen.
Geconcludeerd kan dan ook worden naar het oordeel van de rechtbank dat indien de gevolgen van financieringsproblemen worden afgewenteld op een kleine (willekeurige) groep, strijd bestaat met artikel 1 Eerste Pro Protocol. EVRM
In aansluiting op vorenstaande valt uit de uitspraak van het EHRM d.d. 22 september 2005, onder meer gepubliceerd in USZ 2005/396, echter af te leiden dat wat betreft de omvang van de getroffen groep in beginsel slechts sprake kan zijn van schending van artikel 1 Eerste Pro Protocol EVRM, indien die groep zo klein is dat het effect van de maatregel te verwaarlozen valt. Daarnaast geeft het Hof in deze uitspraak aan dat in beginsel voorzieningen moeten worden getroffen om het effect van de nieuwe wetgeving voor de betrokkenen te verzachten.
Uit de jurisprudentie komt naar het oordeel van de rechtbank naar voren dat als voorbeeld van een dergelijke voorziening kan dienen, het bieden van een bepaalde vorm van compensatie. Hoewel blijkens de uitspraak van de ABRS d.d. 24 januari 2001, onder meer gepubliceerd in USZ 2001/49, geen volledige compensatie behoeft te worden geboden, kan, indien rechten volledig zijn ontnomen, het ontbreken van elke vorm van compensatie slechts in zeer uitzonderlijke gevallen in overeenstemming worden geacht met artikel 1 Eerste Pro Protocol EVRM. Gewezen wordt daarbij door de rechtbank op onder meer de uitspraak van het EHRM d.d. 20 november 1995, gepubliceerd in onder meer NJ 1996/593. Tevens verwijst de rechtbank naar de uitspraken van de CRvB, gepubliceerd in USZ 2005, 396 en LJN AE 9280, waarbij zij opmerkt dat in de daarin bedoelde situatie, door de met de intrekking van de Algemene Weduwen en Wezenwet (AWW) samenvallende invoering van de Algemene Nabestaandenwet (ANW), anders dan in het onderhavige geval, een maatschappelijk aanvaardbare inkomensbron ten behoeve van levensonderhoud voor de betrokken uitkeringsgerechtigde(n) beschikbaar bleef.
Bovengenoemde overwegingen leiden de rechtbank tot het volgende oordeel.
Allereerst kan worden vastgesteld dat de groep van uitkeringsgerechtigden die door de wetswijziging getroffen wordt, relatief klein is. Het verlies van een bestaand recht op uitkering treft slechts diegenen die tussen 11 augustus 2003 en 1 januari 2004, een tijdsspanne van nog geen 5 maanden, werkloos zijn geworden. Hoewel geen aantallen te noemen zijn, zal deze groep naar verwachting slechts een gering onderdeel uitmaken van het geheel van uitkeringsgerechtigden die voor 1 januari 2004 een recht op een vervolguitkering hebben verworven en die de uitbetaling daarvan (deels) na 1 januari 2004 verwachten. De groep lijkt in ieder geval dusdanig klein dat de besparing die voortvloeit uit het ontnemen van het recht op een vervolguitkering van deze groep, nagenoeg te verwaarlozen zal zijn in het licht van de totale (toekomstige) besparingen die zullen worden gerealiseerd door de algehele afschaffing van de vervolguitkering.
Daarnaast betreft het naar het oordeel van de rechtbank een (min of meer) willekeurig gekozen groep, nu slechts de datum waarop iemand werkloos is geworden van belang is voor de vraag of een vervolguitkering zal worden verstrekt, zonder dat wordt gekeken naar bijvoorbeeld individuele draagkracht. Dit bergt ook het reëel risico in zich dat de lasten van het overheidsstreven tot bezuiniging worden gelegd op uitkeringsgerechtigden die genoemde lasten niet kunnen dragen, hetgeen als excessief kan worden gekwalificeerd. In dat verband wil de rechtbank nog opmerken dat zij anders dan de Raad van State in het in deze uitspraak eerder aangehaalde advies, van oordeel is dat niet zonder meer kan worden gezegd dat de hier voor onder 2 genoemde groep van werknemers zich adequaat heeft kunnen instellen op de juridische en financiële consequenties van de afschaffing van de vervolguitkering. Deze groep wordt immers nadat het in het kader van de WW verzekerde risico van werkloosheid is ingetreden en krachtens de dan geldende regelgeving voor hen recht op een vervolguitkering bestaat, alsnog met een ontneming van dat recht geconfronteerd.
De rechtbank stelt verder staat vast dat aan deze groep geen compensatie wordt geboden, al dan niet in de vorm van een specifiek voor deze groep bedoelde (eventueel lagere) "overgangsuitkering". Ook kan niet zonder meer gezegd worden dat voldoende compensatie te vinden is in een beroep op een andere uitkering, waarbij dan met name moet worden gedacht aan een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand. Om voor die (of een andere) uitkering in aanmerking te komen, moet worden voldaan aan (deels) andere voorwaarden dan de voorwaarden die gelden voor de WW, hetgeen er toe kan leiden dat iemand die zijn vervolguitkering op grond van de WW heeft verloren, daarvoor in de plaats geen aanspraak heeft op een andere uitkering. De rechtbank acht het hierbij van belang dat de aard en het karakter van de Wet werk en bijstand een andere is dan die van de WW.
Gelet op het voorgaande dient de eindconclusie naar het oordeel van de rechtbank te zijn dat gegeven de voorhanden zijnde gegevens, de wet van 19 december 2003 strijd oplevert met het bepaalde in artikel 1 Eerste Pro Protocol EVRM en om die reden voor eiseres buiten toepassing moet blijven, voor zover eiseres met voornoemde wet het recht op een vervolguitkering aansluitend aan de maximumduur van de loongerelateerde uitkering wordt ontzegd.
De rechtbank ziet op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres.
Deze worden met inachtneming van het bepaalde in het Besluit proceskosten begroot op € 1207,50 aan kosten van rechtsbijstand ( één punt voor het indienen van het beroepschrift, één punt voor het verschijnen ter zitting en een halve punt voor het geven van een reactie als bedoeld in artikel 8:45 van Pro de Awb). Daarbij wordt de zaak als “zwaar” aangemerkt.
Beslist wordt als hierna onder III is aangegeven.
III. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen; en
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ad € 1207,50 en wijst het UWV aan als de rechtspersoon welke deze kosten alsmede het griffierecht ad € 37,- aan eiseres dient te vergoeden.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002 te 3500 DA Utrecht binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak.
Aldus gegeven door mr. T.F. Bruinenberg, voorzitter, mr. K. Wentholt en mr. J.S. Bartstra, leden en uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2006 door voornoemde voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. K. Jongsma, griffier.
mr. K. Jongsma mr. T.F. Bruinenberg
Afschrift verzonden op: