ECLI:NL:RBDHA:2022:4109

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 21/2675

uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2022 in de zaak tussen

Silverstone Development B.V., te Amsterdam,

[eiser], te [woonplaats 1] , eisers

(gemachtigde: mr. A.C.P.M. van Dun)

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder,

(gemachtigden: G.P. Tjon Man Tsoi en M.C. Remeijer).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde-partij] , te [woonplaats 2] .

Procesverloop

Bij besluit van 18 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [eiser] een vergunning verleend voor het omzetten van een zelfstandige woning naar onzelfstandige woonruimte.

Bij besluit van 23 februari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van de derde partij gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen, de verleende omzettingsvergunning ingetrokken en de aanvraag alsnog afgewezen.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Eisers en de derde partij hebben de rechtbank toestemming verleend kennis te nemen van het stuk dat verweerder met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft ingediend.

Eisers hebben nadere stukken ingediend.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 februari 2022.

Deze zaak is gevoegd behandeld met de zaaknummers 21/193, 20/7382, 20/7234, 21/2176, 21/3175, 21/1240, 21/572 en 21/469.

Voor eisers is [eiser] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

De derde partij is niet verschenen.

Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst. In elke zaak wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.

Overwegingen

Waar gaat deze zaak over ?

1 Verweerder heeft eisers^[1]een vergunning verleend om de zelfstandige woning [adres] [huisnummer] te [plaats] (hierna: de woning) om te zetten in onzelfstandige woonruimte voor zes bewoners (hierna: de omzettingsvergunning). Een aantal omwonenden, onder wie de derde partij, heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Tijdens de behandeling van de bezwaren is het beleid van de gemeente Den Haag op het gebied van kamerbewoning gewijzigd. Volgens dit gewijzigde beleid verleent verweerder met onmiddellijke ingang in de hele stad geen omzettingsvergunningen meer vanwege de negatieve invloed op de leefbaarheid wanneer vier of meer personen van verschillende huishoudens samen in een zelfstandige woonruimte kamers bewonen. De beleidswijziging heeft er in deze zaak toe geleid dat verweerder bij de beslissing op de bezwaren de verleende vergunning heeft ingetrokken en de aanvraag overeenkomstig het nieuwe beleid alsnog heeft afgewezen. Eisers zijn het daarmee oneens.

De regelgeving

2.1

Van toepassing is de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw) en de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (hierna: de Hvv). Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Hw maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtmatige effecten van schaarste aan woonruimte. Op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hw is het verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders zelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden als onzelfstandige woonruimte. In artikel 5:1 van Pro de Hvv^[2]is bepaald dat artikel 21 van Pro de Hw van toepassing is op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag. In artikel 5:2, aanhef en onder b, van de Hvv is bepaald dat deze woonruimten niet zonder vergunning van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor vier of meer personen mogen worden omgezet (hierna: omzettingsvergunning). In artikel 5:5, eerste lid, onder a, van de Hvv is bepaald dat een omzettingsvergunning kan worden geweigerd als naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de door de aanvrager voorgestelde wijziging. In artikel 5:5, eerste lid onder c, van de Hvv is bepaald dat een omzettingsvergunning kan worden geweigerd als het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand. In artikel 5:6, eerste lid van de Hvv zijn de kwetsbare gebieden opgenomen waarvoor geldt dat een vergunning met betrekking tot het omzetten of omgezet houden van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte voor vier of meer personen kan worden geweigerd.

2.2

Op 24 maart 2020 is de Beleidsregel omzettingsvergunning Den Haag 2020 in werking getreden^[3]. In artikel 2 van Pro deze Beleidsregel is als nadere uitwerking van de weigeringsgrond van artikel 5:5, eerste lid, onder a, van de Hvv bepaald dat vanwege het behoud van de woningvoorraad in het goedkopere segment in wijken in Den Haag met een gemiddelde WOZ-waarde in 2019 van € 165.000,- of lager^[4]het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de door de aanvrager voorgestelde omzetting. Op grond van die bepaling worden aanvragen voor een omzettingsvergunning voor vier of meer personen^[5]in deze wijken geweigerd. Op 23 juni 2020 is de Beleidsregel tot wijziging van de Beleidsregel omzettingsvergunning Den Haag 2020^[6](hierna: de gewijzigde Beleidsregel) in werking getreden. In deze gewijzigde Beleidsregel is de weigeringsgrond van artikel 5.5, eerste lid, onder c van de Hvv nader ingevuld en is bepaald dat een vergunning voor de omzetting van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte voor vier of meer personen leidt tot een onaanvaardbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand. Uit de toelichting blijkt dat met deze beleidswijziging is beoogd dat in de gehele stad met onmiddellijke ingang omzettingsvergunningen voor onzelfstandige woonruimten voor vier of meer personen worden geweigerd om onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand te voorkomen. Op 16 juli 2021 is de Beleidsregel omzettingsvergunningen Den Haag 2021 in werking getreden^[7], waarbij de Beleidsregel omzettingsvergunning Den Haag 2020 is ingetrokken

Standpunten van partijen

3.1

Eisers betogen, samengevat, dat de vergunningplicht voor het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte van de Hvv in strijd is met de Hw. De Hw schrijft voor dat de vergunningplicht alleen mag worden gehanteerd als deze gericht is op het voorkomen van schaarste in het goedkope deel van de woningmarkt. In Den Haag is de vergunningplicht echter van toepassing verklaard op alle zelfstandige woonruimten in alle wijken van Den Haag. De vergunningplicht gaat daarmee verder dan noodzakelijk. Verweerder heeft geen onderbouwing voor de noodzaak gegeven. Daarbij komt dat de vergunningplicht de schaarste aan onzelfstandige woonruimte, waaraan in Den Haag juist behoefte bestaat, in stand laat. Dat gaat lijnrecht in tegen het doel van de Hw.

Eisers betogen voorts dat de gewijzigde Beleidsregel geen stand kan houden. Een absolute weigeringsgrond als hier aan de orde had in de Hvv moeten worden opgenomen en niet in een beleidsregel. Er heeft geen afweging plaatsgevonden tussen het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad en het belang van de eigenaar. Dit is een inbreuk op het eigendomsrecht. Verweerder heeft niet onderbouwd dat kamerbewoning in alle typen woningen tot de gestelde nadelige effecten op de leefbaarheid leidt en ook niet dat deze effecten zich uitstrekken over de gehele stad. Het verband tussen (toename van) kamerbewoning en ontwikkeling van de leefbaarheid per wijk ontbreekt. Verweerder heeft in strijd gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en de evenredigheid door geen overgangsregeling op te nemen voor bestaande gevallen. Ten slotte betogen eisers dat toepassing van de gewijzigde Beleidsregel in dit concrete geval om meerdere redenen geen stand kan houden.

3.2

Verweerder stelt dat van strijd met de Hw of de Hvv geen sprake is. In de gewijzigde Beleidsregel is geen nieuwe weigeringsgrond gegeven maar een aanscherping van de invulling van het leefbaarheidscriterium. Ook onder de Hvv en het oude beleid kon een omzettingsvergunning omwille van de leefbaarheid in principe worden geweigerd. Aan de gewijzigde Beleidsregel is zorgvuldig onderzoek naar de effecten van verkamering voorafgegaan. Verweerder verwijst hiervoor naar een rapport van 28 mei 2020 van RIGO Research en Advies (verder: RIGO) over de resultaten van het vervolgonderzoek naar kamerbewoning in Den Haag 2019^[8], dat een vervolg was op een eerder evaluatierapport van het RIGO van 21 juni 2017^[9], een uit de op 13 mei 2020 door de gemeenteraad aangenomen motie “Tijdelijke bevriezing vergunningverlening kamerbewoning in heel Den Haag”^[10]blijkende nieuwe keuze in de ‘politieke arena’ en het rapport van het RIGO van 28 december 2021^[11]. Het beleid is dan ook voldoende gemotiveerd en kenbaar geworden. Van bijzondere omstandigheden om af te wijken van het beleid is niet gebleken.

Toetsingskader

4.1

De rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij de indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer^[12]. De enkele strijd met formele beginselen zoals het beginsel van zorgvuldige besluitvorming en het motiveringsbeginsel kan niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, dan kan hij het daarop gebaseerde voorschrift buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen. De hoogste bestuursrechter^[13]heeft bepaald dat de gemeenteraad pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht voor onttrekking, omzetting of woningvorming gebruik mag maken als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Hw. Deze noodzaak moet onderbouwd worden. De rechtbank moet de vraag beantwoorden of de gemeenteraad de noodzaak voor het instellen van de vergunningplicht voor omzetting van woningen in onzelfstandige woonruimten voor vier of meer personen in alle wijken van Den Haag voldoende onderbouwd heeft aangetoond. Indien en voor zover dat niet het geval zou zijn dient die bepaling buiten toepassing te worden gelaten en zou die vergunningplicht niet kunnen worden tegengeworpen.

4.2

Ook moet de rechtbank de vraag beantwoorden of de gewijzigde Beleidsregel in overeenstemming is met een redelijke beleidsbepaling en of verweerder het beleid daarom aan het bestreden besluit ten grondslag mocht leggen.

Oordeel van de rechtbank

de omzettingsvergunningplicht

5.1

De gemeenteraad heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende aangetoond dat er een zodanige schaarste bestaat aan zelfstandige koopwoningen in het goedkope en middensegment in de gemeente Den Haag dat een omzettingsvergunningplicht een noodzakelijk en geschikt middel is om in te grijpen in de woningvoorraad. Dit is voldoende onderbouwd in de Algemene toelichting op de Hvv bezien in samenhang met de Woonagenda 2019-2023^[14]. Hieruit blijkt dat de druk op de Haagse woningmarkt groot is en dat de schaarste aan zelfstandige koopwoningen zich vooral voordoet in het goedkope segment (dit betrof blijkens de tabel op pagina 7 van de Woonagenda 2019-2023 een koopprijs tot € 191.000,-) en het middensegment (dit betrof blijkens genoemde tabel een koopprijs tussen € 161.000,- en € 265.000,-) van de woningmarkt. Dit wordt in die stukken ook afdoende onderbouwd. Geconcludeerd kan worden dat een vergunningplicht voor deze categorieën woningen een noodzakelijk en geschikt middel is om de onevenwichtige en onevenredige effecten van deze schaarste te bestrijden.

5.2

De gemeenteraad is er daarentegen niet in geslaagd de noodzaak aan te tonen om in te grijpen in de categorie zelfstandige koopwoningen in het hogere segment. Een onderbouwing voor een dergelijke aanwijzing ontbreekt. De enkele stelling in de Algemene toelichting op de Hvv dat de noodzaak bestaat om via een vergunningstelsel grip te houden op aanpassingen of wijzigingen in de
gehelewoningvoorraad^[15]is onvoldoende. Ook in de Woonagenda 2019-2023 wordt deze stelling niet afdoende onderbouwd.

5.3

De rechtbank komt tot de conclusie dat de vergunningplicht voor het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte van artikel 5.1. eerste lid, juncto artikel 5:2, aanhef en onder b, van de Hvv, voor zover die ziet op woningen in het hogere segment, wegens strijd met het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van Pro de Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van Pro de Awb) buiten toepassing moet blijven. Voor het bepalen welke woningen in de categorie hoger segment vallen, dient verweerder aan te sluiten bij het prijspeil van 2020. Volgens de tabel op pagina 9 van de Woonagenda 2020-2023^[16]gaat het dan om woningen met een waarde die hoger ligt dan € 310.000,- (de bovengrens van het middensegment). Voor zover de woning binnen deze categorie woonruimte valt, mocht verweerder de vergunningplicht niet aan eisers tegenwerpen. Daarbij dient te worden uitgegaan van de WOZ-waarde van de betreffende woning in 2020 voor de omzetting. De rechtbank kan op dit punt niet zelf in de zaak voorzien, nu op basis van de stukken niet genoegzaam kan worden vastgesteld of de woning tot deze categorie behoort.

de gewijzigde Beleidsregel

5.4

Verweerder heeft weliswaar gesteld dat uit de rapporten van het RIGO en de toename van het aantal omzetvergunningen volgt dat de maatregel noodzakelijk is vanwege de bescherming van de leefbaarheid in de stad, maar uit deze rapporten kan, zoals eisers terecht hebben betoogd, geen zodanig duidelijk oorzakelijk verband tussen kamerbewoning en leefbaarheid worden afgeleid dat een categorale weigering van vergunningen voor omzetting naar onzelfstandige woonruimtes voor vier of meer personen in de gehele stad gerechtvaardigd is. Illustratief hiervoor is het hieromtrent gestelde in een brief van de verantwoordelijke wethouder aan de voorzitter van de commissie Ruimte van 26 juli 2021^[17]. In deze brief wordt een voorstel gedaan voor aanvullend onderzoek door het RIGO naar de relatie tussen bevolkingsdichtheid, kamerbewoning en leefbaarheid. In deze brief staat vermeld dat uit eerdere rapporten van het RIGO niet is gebleken van een verslechtering van de leefbaarheid als gevolg van toename van kamerbewoning. Ook in de Nota voorraadbeleid 2020 staat met zoveel woorden vermeld dat op basis van de beschikbare gegevens niet is aangetoond dat kamerbewoning leidt tot een achteruitgang van de leefbaarheid van wijken^[18]. Dat uit het RIGO-rapport “Leefbaarheid en kamerbewoning” van 28 december 2021 wel een zekere relatie tussen kamerbewoning en leefbaarheid kan worden afgeleid, vindt de rechtbank onvoldoende, temeer nu dit rapport dateert van ruimschoots na de vaststelling van het gewijzigde beleid.

5.5

De gewijzigde Beleidsregel van 23 juni 2020 is dan ook niet deugdelijk onderbouwd. Daar komt bij dat de gewijzigde Beleidsregel er feitelijk op neer komt dat geen enkele vergunning in de zin van artikel 5.2, aanhef en sub b van de Hvv zal worden verstrekt. Een dergelijke categorale afwijzing van omzettingsvergunningen voor vier of meer personen voor de hele stad zonder deugdelijke onderbouwing kan niet in stand blijven. Verweerder is met de gewijzigde Beleidsregel de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gegaan. De gewijzigde Beleidsregel had niet aan het bestreden besluit ten grondslag mogen worden gelegd. Voor zover de vergunningplicht geldt, dient de gewijzigde Beleidsregel zoals verweerder die in de onderhavige zaak heeft toegepast, buiten toepassing te blijven. Nu in het bestreden besluit is volstaan met een verwijzing naar de gewijzigde Beleidsregel moet het besluit worden vernietigd wegens een motiveringsgebrek. De rechtbank merkt daarbij op dat voor zover verweerder nader heeft beoogd te stellen dat de onderhavige vergunning (ook) op grond van de voor deze wijziging geldende Beleidsregel van 24 maart 2020 zou moeten worden geweigerd, deze stelling niet is onderbouwd.

Conclusie

6 Gezien het vorenstaande is het beroep gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat de benodigde informatie daarvoor ontbreekt en niet alle consequenties kunnen worden overzien. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.

7 De rechtbank overweegt -ten overvloede- als volgt. Verweerder dient, gelet op het onder 5.3 overwogene, bij de hernieuwde beoordeling, eerst vast te stellen of voor de onderhavige woning een omzettingsvergunningplicht geldt. Indien dit het geval is, zal verweerder de individuele bezwaren van omwonenden tegen de verleende omzettingsvergunning (alsnog) inhoudelijk moeten beoordelen. Een concrete, op de zaak toegespitste afweging dient immers bij de heroverweging van het bezwaar plaats te vinden. Voor zover verweerder voornemens is om in het kader van de nadere heroverweging in bezwaar en het nieuw te nemen besluit op bezwaar toepassing te geven aan het inmiddels per 16 juli 2021 gewijzigde beleid ten aanzien van de verlening van omzetvergunningen, zal verweerder, met inachtneming van de terzake geldende jurisprudentie van de hoogste bestuursrechter^[19]en de omstandigheden van dit geval, de toepasselijkheid en toepassing van dat beleid nadrukkelijk moeten bezien.

8 Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 759,- per punt).

Beslissing

De rechtbank :

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eisers te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, voorzitter, en mr. M.J.L. van der Waals en mr. P.T. Heblij, leden, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2022.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Vergunningplicht omzetting zelfstandige woning naar onzelfstandige woonruimte deels buiten toepassing verklaard