Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/1215
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 december 2023 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. K.J. Kerdel),
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, verweerder
(gemachtigde: W. van den Berg).
Inleiding
Op 21 maart 2017 heeft verweerder een pensioenoverzicht verstuurd aan eiser. Hierin staat dat eiser van 29 juni 1998 tot en met 30 juni 1998 als verzekerde voor de Algemene ouderdomswet (AOW) wordt aangemerkt. In het besluit van 4 december 2017 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het pensioenoverzicht gegrond verklaard en bepaald dat eiser in de periode van 19 december 1991 tot en met 30 juni 1998 alsnog als verzekerde wordt aangemerkt. Tegen dit besluit is geen beroep ingesteld.
Naar aanleiding van eisers aanvraag om een AOW-pensioen, heeft verweerder in het besluit van 22 juli 2022 (het primaire besluit) bepaald dat eiser vanaf 1 augustus 2022 een AOW-pensioen van netto € 141,29 (14%) ontvangt.
In het besluit van 2 januari 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder eisers bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben aanvullende stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 8 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder deelgenomen.
Overwegingen
Gronden van eiser
1.1
Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat eiser niet verzekerd wordt geacht voor de AOW in de periode van 1 juli 1998 tot en met 31 juli 2022. Eiser heeft op 15 mei 1991 een sofinummer gekregen, zodat hij in ieder geval vanaf die datum recht zou moeten hebben op een AOW-pensioen. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft eiser onder meer een stuk van een Marokkaanse overlijdens- en repatriëringsverzekering in het geding gebracht, waaruit blijkt dat eiser in 1991 zijn verzekering voor het jaar 1992 heeft verlengd. Volgens eiser betekent dit dat hij al in 1991 in Nederland was. Eiser beroept zich op de hardheidsclausule van artikel 24 van Pro het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen 1999 (KB 746) en Beleidsregel 1039 van verweerder. Eiser heeft weliswaar nooit een aanvraag tot verblijf ingediend, maar op grond van de hardheidsclausule meent eiser toch als verzekerde te moeten worden aangemerkt, omdat hij in ieder geval over de periode dat hij in loondienst heeft gewerkt, maar ook voor de periode daarna, met medeweten van de autoriteiten in Nederland heeft gewoond en zijn verblijf kennelijk is gedoogd. Hierbij acht eiser van belang dat hij zich tot aan zijn pensioengerechtigde leeftijd heeft ingezet om in zijn eigen levensonderhoud te voorzien. Eiser stelt dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Bij het tot stand komen van de Koppelingswet is namelijk geen rekening gehouden met de situatie waarin iemand na 1 juli 1998, ondanks het ontbreken van een geldige verblijfstitel, toch nog jarenlang in loondienst werkt en belastingen en premies afdraagt, en waarin het verblijf daarna ook nog jarenlang wordt gedoogd. Daarnaast is het besluit in strijd met artikel 8 van Pro het EVRM en artikel 1, Protocol 1 bij het EVRM. Op grond van deze artikelen rustte op verweerder een positieve verplichting om eiser als verzekerd aan te merken over alle jaren dat hij in Nederland woonde en/of werkte en de AOW ook daadwerkelijk aan hem uit te betalen bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd. Verweerder heeft niet duidelijk gemaakt welk belang de Nederlandse Staat heeft bij niet toekennen van de AOW-opbouw over de jaren dat eiser – met medeweten van de Nederlandse Staat – in Nederland heeft verbleven. Eiser verwijst hierbij naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) [1] en naar de conclusie van staatsraden Widdershoven en Wattel. [2]
Standpunt van verweerder
2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser in de periode van 15 september 1990 tot 19 december 1991 niet stond ingeschreven in de Gemeentelijke basisadministratie (GBA) en dat hij ook geen stukken heeft kunnen overleggen waaruit blijkt dat hij in deze periode in Nederland verbleef en/of werkzaam was. Dat eiser op 15 mei 1991 een sofinummer heeft gekregen, maakt volgens verweerder niet dat eiser vanaf die datum is aan te merken als verzekerde voor de AOW. Als eiser in die periode in Nederland was, dan betekent dit ook niet dat hij op 15 mei 1991 al een duurzame band had met Nederland. Volgens verweerder is de uitsluiting van verzekering van eiser rechtstreeks gebaseerd op artikel 6 van Pro de AOW en vindt die niet zijn oorsprong in de toepassing van KB 746. Eiser heeft namelijk nooit een aanvraag tot verblijf ingediend en heeft daarom ook geen rechtmatig verblijf gehouden in Nederland. Daarnaast heeft hij nooit rechtmatige arbeid verricht in Nederland. Enkel om deze reden kan een beroep op de hardheidsclausule van artikel 24 van Pro het KB 746 al niet slagen. Omdat de uitsluiting van verzekering van eiser rechtstreeks uit artikel 6 van Pro de AOW volgt en de AOW niet de mogelijkheid biedt voor verweerder om in individuele gevallen van deze bepaling af te wijken, kan het beroep van eiser op het evenredigheidsbeginsel ook niet slagen. Met betrekking tot eisers beroep op artikel 8 van Pro het EVRM merkt verweerder op dat artikel 8 van Pro het EVRM weliswaar ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen, maar dat daarbij aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt, terwijl het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkene. Eiser heeft nooit een legaal verblijf gehad in Nederland. Het is niet gebleken dat het voor eiser gedurende de gehele periode dat hij in Nederland verbleef onmogelijk was om terug te keren naar het land van herkomst. Verweerder verwijst hierbij naar rechtspraak van de CRvB. [3] Met betrekking tot eisers beroep op artikel 1, Protocol 1, bij het EVRM merkt verweerder op dat eiser volgens verweerder vanaf 1 juli 1998 niet een “legitimate expectation” mocht hebben dat hij over deze periode AOW-pensioen zou opbouwen. Het had eiser redelijkerwijs duidelijk kunnen zijn dat door zijn niet rechtmatige verblijf in Nederland zijn arbeid in Nederland ook niet rechtmatig zou zijn.
Relevante wet- en regelgeving
3.1
Per 1 juli 1998 is de Koppingswet in werking getreden. Deze wet wijzigde artikel 6, tweede lid, van de AOW in die zin dat niet verzekerd is de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en 1, van de Vreemdelingenwet 2000.
Op grond van het derde lid van artikel 6 van Pro de AOW kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur uitbereiding dan wel beperking worden gegeven aan de kring der verzekerden. Deze uitbreidingen en beperkingen zijn opgenomen in KB 746.
Het vierde lid van artikel 6 van Pro de AOW geeft aan dat bij een maatregel, als bedoeld in het derde lid, kan worden afgeweken van het tweede lid ten aanzien van:
a. vreemdelingen die rechtmatig in Nederland arbeid verrichten, dan wel hebben verricht;
b. vreemdelingen die, na rechtmatig verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000, rechtmatig in Nederland verblijf hebben als bedoeld in artikel 8, onder g of h, van de Vreemdelingenwet 2000.
3.2
In artikel 24 van Pro KB 746 staat dat verweerder artikelen van KB 746, met uitzondering van artikel 22, derde lid, buiten toepassing kan laten of daarvan kan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang van de uitbreiding en beperking van de kring van verzekerden zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard, die uitsluitend voortvloeit uit de verzekeringsplicht of de uitsluiting daarvan krachtens dit besluit.
3.3
In Beleidsregel 1039 van verweerder staat onder meer dat artikel 24 van Pro KB 746 verweerder de bevoegdheid geeft in geval van een onbillijkheid van overwegende aard af te wijken van de in KB 746 gestelde regels inzake uitbreiding en beperking van de kring van verzekerden volksverzekeringen, dan wel deze regels buiten toepassing te laten. Deze bevoegdheid komt verweerder uitsluitend toe voor zover de onbillijkheid van overwegende aard voortvloeit uit de toepassing van KB 746.
Beoordeling door de rechtbank
Periode van 15 mei 1991 tot en met 18 december 1991
4.1
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de omstandigheid dat eiser op 15 mei 1991 een sofinummer heeft gekregen en in 1991 zijn Marokkaanse verzekering heeft verlengd voor 1992, niet maakt dat eiser vanaf die datum is aan te merken als verzekerde voor de AOW. Die omstandigheid geeft namelijk onvoldoende aanwijzing dat eiser vanaf die datum en in die periode een duurzame band van persoonlijke aard met Nederland had. Deze grond slaagt niet.
Hardheidsclausule van artikel 24 van Pro het KB 746
4.2
Tussen partijen is niet in geschil dat eiser vanaf zijn komst naar Nederland geen rechtmatig verblijf in Nederland houdt. De rechtbank stelt dan ook vast dat eiser op grond van artikel 6, tweede lid, van de AOW niet als verzekerde kan worden aangemerkt. Verder overweegt de rechtbank dat voor eiser geen afwijking van artikel 6, tweede lid, van de AOW op grond van het KB 746 kan gelden. Uit het dossier blijkt namelijk dat eiser in Nederland nooit rechtmatig arbeid heeft verricht, als bedoeld in artikel 6, vierde lid en onder a, van de AOW. Uit een e-mail van eisers voormalige werkgever aan verweerder van 17 maart 2017 volgt namelijk dat eisers dienstverband eind 2006 is beëindigd omdat tijdens een controle van de belastingdienst/Uwv is gebleken dat eiser (goed) vervalste identiteitspapieren had overgelegd. Omdat eiser nooit rechtmatig verblijf heeft gehad in Nederland, is ook artikel 6, vierde lid en onder b, van de AOW niet op eiser van toepassing. Dit betekent dan ook dat KB 746 en de in dat besluit in artikel 24 neergelegde Pro hardheidsclausule – en daarmee ook Beleidsregel 1039 van verweerder – niet op eiser van toepassing zijn. Eisers beroep op de hardheidsclausule uit KB 746 slaagt daarom niet.
Evenredigheidsbeginsel
4.3
Uit de uitspraken van de CRvB van 26 juni 2001 volgt dat de Koppelingswet vanaf 1 juli 1998 kort gezegd in de volks- en werknemersverzekeringen het vereiste introduceert van een toegekende verblijfstitel om als verzekerde te worden aangemerkt. Voor deze vorm van onderscheid op zich (tussen Nederlanders en vreemdelingen met verblijfstitel enerzijds en vreemdelingen zonder zodanige titel anderzijds) acht de CRvB een toereikende rechtvaardiging aanwezig. Daarbij stelt de CRvB voorop dat een staat vrij is in het vaststellen van de voorwaarden waaronder vreemdelingen tot zijn grondgebied worden toegelaten. De CRvB acht het ook aanvaardbaar dat gelegaliseerde toelating als vereiste geldt voor deelname aan het stelsel van sociale verzekering, omdat de sociale verzekering namelijk gezien kan worden als een element van de deelname aan het maatschappelijk leven van de staat tot welk grondgebied de betrokkene wenst te worden toegelaten. De CRvB overweegt dat hierbij de doelstelling van de Koppelingswet aansluit zoals deze in de wetsgeschiedenis is neergelegd, namelijk het wegnemen van de mogelijkheid om ondanks het ontbreken van een verblijfstitel aanspraak te maken op uitkeringen en verstrekkingen. Dat laatste kan een aanzet vormen tot de voortzetting van illegaal verblijf en kan uiteindelijk leiden tot een vorm van schijnlegaliteit wat de verblijfspositie betreft. Dit is mede ter ondersteuning van een consistent vreemdelingenbeleid, dat mede tot doel heeft degenen die geen toelating verkrijgen het land te doen verlaten. De CRvB oordeelt dat het uitgangspunt van de Koppelingswet wat betreft de doelstelling en gehanteerd middel in het algemeen niet op bedenkingen stuit. [4]
4.4
Uit de uitspraak van de CRvB van 10 december 2008 volgt dat de gerechtvaardigdheid van de koppelingswetgeving zoals deze gestalte heeft gekregen in de volks- en werknemersverzekeringen in ieder geval ten volle opgaat voor gevallen waarin de vreemdeling op of na 1 juli 1998 om toelating verzoekt. Er is een uitzondering gemaakt voor degenen die onder de tot 1 juli 1998 geldende regeling hun verzekeringspositie krachtens de volks- en de werknemersverzekeringen hebben verworven en die op 1 juli 1998 rechtmatig in Nederland verbleven. Voor hen geldt dat er onvoldoende grond is om de verworven rechtspositie op andere wijze te beëindigen dan wanneer sprake is van een (definitieve) negatieve beslissing op het vóór 1 juli 1998 ingediende verzoek om toelating. [5]
4.5
De rechtbank stelt vast dat eiser niet behoort tot de in 4.4 omschreven groep personen. Eiser was tot 1 juli 1998 weliswaar verzekerd voor de volksverzekeringen, maar hij heeft nooit een verzoek om toelating ingediend en heeft ook nooit in Nederland rechtmatig verblijf gehad. De rechtbank maakt uit de in 4.3 genoemde uitspraken op dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf hebben in Nederland, niet als verzekerden voor onder andere de AOW aan te merken. De rechtbank volgt het betoog van eiser niet dat sprake is van een andere situatie dan de wetgever met de invoering van de Koppelingswet heeft beoogd, omdat eiser in de periode na 1 juli 1998 wit heeft gewerkt. Zoals eerder in 4.2 is vastgesteld heeft eiser nooit een rechtmatig verblijf gehad in Nederland, ook niet toen hij wit werkte. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de wetgever met de invoering van de Koppelingswet de situatie van eiser wel heeft voorzien, namelijk de situatie dat hij geen rechtmatig verblijf in Nederland had. Het beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt niet.
Artikel 8 van Pro het EVRM
4.6
Uit vaste rechtspraak van de CRvB volgt dat het EHRM als de “very essence” van het EVRM aanmerkt, respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid. Het in artikel 8 van Pro het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privéleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privéleven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van Pro het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkene. [6]
4.7
Ondanks dat eiser meer dan 30 jaar lang geen rechtmatig verblijf heeft gehad en sinds de invoering van de Koppelingswet niet meer als verzekerde voor de werknemers- en volksverzekeringen aangemerkt kan worden, is het de rechtbank niet gebleken dat dit tot effect heeft gehad dat de normale ontwikkeling van zijn privéleven onmogelijk werd gemaakt. Eiser heeft het kennelijk al die jaren weten te redden en geeft hierover zelf aan dat hij zich tot aan zijn pensioengerechtigde leeftijd heeft ingezet om in zijn eigen levensonderhoud te voorzien. Bovendien is het de rechtbank ook niet gebleken dat het voor eiser niet mogelijk was om terug te keren naar Marokko. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het beroep op artikel 8 van Pro het EVRM niet slaagt.
Artikel 1 Protocol Pro I bij het EVRM
4.8
In hun conclusie van 7 juni 2021 overwegen staatsraden Widdershoven en Wattel dat aantasting van eigendomsrechten zich ook kan voordoen bij de intrekking van een uitkering of pensioen als - soms pas jaren later - blijkt dat de betrokkene achteraf bezien daarop toch geen of minder recht had. Een recht op een uitkering is in beginsel een ‘eigendom’ ongeacht of daarvoor premies zijn betaald. Uitgangspunt is dat zo’n als ‘eigendom’ te beschouwen uitkeringsrecht pas ontstaat als de betrokkene aan de daarvoor geldende wettelijke eisen voldoet, maar het EHRM neemt het bestaan van een eigendomsrecht ook aan (i) als in de omstandigheden van het geval de aanspraak op de uitkering als voldoende vaststaand kan worden aangemerkt en (ii) als voor de belanghebbende een legitimate expectation van uitkering bestaat. [7]
4.9
Het beroep van eiser op artikel 1 Protocol Pro I bij het EVRM slaagt niet. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiser vanaf 1 juli 1998 niet een “legitimate expectation” mocht hebben dat hij over deze periode AOW-pensioen zou opbouwen. Bovendien is de rechtbank van oordeel dat ook in de omstandigheden van het geval de aanspraak op de uitkering niet als voldoende vaststaand kan worden aangemerkt. Weliswaar was eiser op 1 juli 1998 in loondienst, maar, zoals de rechtbank in 4.2 heeft overwogen, was zijn dienstverband gebaseerd op door eiser vervalste identiteitspapieren. Eiser wist daarom dat zijn arbeid niet rechtmatig was. Dat hij over de jaren dat hij in loondienst werkte wel premies heeft afgedragen, maakt dit niet anders. Uit rechtspraak van de CRvB volgt namelijk dat het betalen van premie niet bepalend is voor de vraag of iemand al dan niet als verzekerde kan worden aangemerkt voor de volksverzekering. [8]
Conclusie
5. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht heeft bepaald dat eiser recht heeft op een AOW-pensioen van 14%.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Verloop, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Klaus, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.