Uitspraak
99/2787 NABW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[A.], wonende te [B.], appellant,
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Weert, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Namens appellant heeft mr. W.M.J. Saes, advocaat te Roermond, op bij het beroepschrift aangegeven gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de president van de Arrondissementsrechtbank te Roermond op 13 april 1999 tussen partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
Namens appellant zijn bij brief van 22 juni 1999 nog aanvullende gronden ingezonden.
Bij brief van 15 december 2000 heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Raad desgevraagd nadere inlichtingen verstrekt.
Het geding is behandeld ter zitting van 3 april 2001, waar voor appellant is verschenen mr. N. Gerards, advocaat te Roermond, en gedaagde zich - zoals aangekondigd - niet heeft doen vertegenwoordigen.
II. MOTIVERING
Appellant, die de Marokkaanse nationaliteit heeft, heeft op 16 januari 1997 een verzoek om een vergunning tot verblijf in Nederland ingediend met als doel een verblijf om medische redenen. Aan appellant is met ingang van 13 februari 1997 onder toepassing van artikel 12 (oud) van de Abw een uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw) toegekend.
Bij besluit van 15 juli 1998 heeft gedaagde deze uitkering met ingang van 1 juli 1998 beëindigd op de grond dat hij niet in het bezit is van een geldige verblijfstitel en daarom ingevolge de Koppelingswet ingaande 1 juli 1998 geen aanspraak meer kan maken op uitkering.
Bij besluit van 8 oktober 1998 heeft gedaagde de namens appellant tegen het besluit van 15 juli 1998 ingediende bezwaren als ongegrond afgewezen.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de president van de rechtbank, voorzover hier van belang, het namens appellant tegen het besluit van 8 oktober 1998 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
In hoger beroep is namens appellant onder meer bepleit dat aan diegenen ten behoeve van wie een aanvraag loopt voor een verblijfstitel op grond van medische verzorging en sedert dat tijdstip met toestemming en bewilliging van het Ministerie van Justitie de afhandeling van de aanvraag in Nederland mogen afwachten, ook aanspraak kunnen maken op de kosten van het verblijf gedurende de periode dat die medische verzorging wordt verleend. Namens appellant is voorts een beroep gedaan op het overgangsrecht en gesteld dat hij zich in een gelijke positie bevindt als de personen aan wie op grond van artikel 25 van Pro de Vreemdelingenwet (Vw) uitstel van vertrek is verleend. Ten slotte is namens appellant aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het Europees verdrag voor de rechten van de mens, met artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag voor burgerrechten en politieke rechten (IVBPR), althans met de non-discriminatiebepaling van artikel 41 van Pro de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en Marokko.
De Raad overweegt het volgende.
De president van de rechtbank heeft het juridische kader van het bestreden besluit op juiste wijze als volgt uiteengezet:
" Met de Koppelingswet (Wet van 26 maart 1998, Staatsblad 1998, 203) wordt beoogd (onder andere) voor vreemdelingen het recht op bijstandsuitkering in beginsel voor te behouden aan die vreemdelingen die in het bezit zijn van een rechtsgeldige verblijfstitel. De Koppelingswet houdt een belangrijke wijziging in ten aanzien van de aanspraken op een bijstandsuitkering van vreemdelingen die niet in het bezit zijn van een verblijfstitel op grond van artikel 9 of Pro 10 van de Vreemdelingenwet. De bevoegdheid die burgemeester en wethouders tot 1 juli 1998 hadden op grond van artikel 12 van Pro de Abw, om bijstand te verlenen aan vreemdelingen die met instemming van het bevoegde gezag in Nederland verblijven, is komen te vervallen, zodat aan dit artikel - anders dan namens eiser ter zitting is betoogd - geen rechten voor een uitkering meer kunnen worden ontleend. Onder het nieuwe regime wordt voor rechtmatig verblijf houden in Nederland in artikel 7, tweede lid, van de Abw verwezen naar het nieuwe artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet. Dit heeft gevolgen voor de kring van rechthebbenden, zoals bedoeld in artikel 7 van Pro de Abw.
Artikel 7, eerste lid, van de Abw bepaalt dat iedere Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, recht heeft op bijstand van overheidswege.
Het tweede en het (toegevoegde) derde lid van artikel 7 van Pro de Abw luiden, voor zover hier van belang, sinds 1 juli 1998:
2. Met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, wordt gelijkgesteld de hier te
lande verblijvende vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 1b, aanhef, en onder 1, van de Vreemdelingenwet.
3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen hier te lande verblijvende vreemdelingen, anders dan die bedoeld in artikel 1b, aanhef, en onder 1, van de Vreemdelingenwet, voor toepassing van deze wet met een Nederlander gelijk worden gesteld:
(…)
b. in nader bij die maatregel aan te wijzen gevallen waarin de vreemdeling, na rechtmatig verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 1b, aanhef, en onder 1, van de Vreemdelingenwet, tijdig toelating in aansluiting op dat verblijf heeft aangevraagd, dan wel bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld tegen de intrekking van het besluit tot toelating, totdat op die aanvraag, dat bezwaar of dat beroep is beslist.
De in het derde lid van dit artikel bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit gelijkstelling vreemdelingen Abw, IOAW en IOAZ (Besluit van 27 april 1998, stbl. 1998, 304). Het besluit regelt dat voor de toepassing van onder andere de Abw in bepaalde situaties ook vreemdelingen zonder verblijfsvergunning met een Nederlander worden gelijkgesteld. Het dient dan wel te gaan om een vreemdeling die rechtmatig in Nederland heeft verbleven, in de zin van voornoemd artikel 1b, aanhef, en onder 1 van de Vreemdelingenwet.
Zowel voor toepassing van artikel 7 van Pro de Abw als voor toepassing van het besluit van 27 april 1998 is artikel 1b, aanhef, en onder 1 van de Vreemdelingenwet derhalve van constitutief belang voor de mogelijkheid van gelijkstelling.
Artikel 1b, aanhef, en onder 1 van de Vreemdelingenwet bepaalt - voorzover hier relevant - dat vreemdelingen in Nederland slechts rechtmatig verblijf genieten op grond van een besluit tot toelating. De toelating van vreemdelingen als bedoeld in artikel 1b, aanhef, en onder 1 van de Vreemdelingenwet, is geregeld in de artikelen 9 en 10 van de Vreemdelingenwet. Artikel 9 betreft Pro de vergunning tot verblijf. Artikel 10 betreft Pro hoofdzakelijk de vergunning tot vestiging en de toelating als vluchteling.".
De Raad stelt eerst vast dat appellant op grond van de thans ter beschikking staande gegevens op 1 juli 1998 niet kan worden aangemerkt als een vreemdeling die in Nederland rechtmatig verblijf hield in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vw en ook niet op grond van het bepaalde in artikel 7, derde lid, van de Abw in verbinding met artikel 1, eerste lid, van het Besluit met een Nederlander kan worden gelijkgesteld. Appellant behoort dan ook niet tot de kring van rechthebbenden van de Abw. Artikel 11, eerste lid, van de Abw bepaalt dat indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken ook aan een persoon die niet tot die kring behoort bijstand kan worden verleend. In het eveneens bij de Koppelingswet toegevoegde tweede lid van artikel 11 is Pro echter bepaald dat deze bepaling niet van toepassing is op andere vreemdelingen dan die bedoeld in artikel 7, tweede en derde lid, van de Abw.
De Raad merkt vervolgens op dat hij onderschrijft het oordeel van de president van de rechtbank en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen met betrekking tot artikel XXIII, tweede lid, van de koppelingswetgeving neergelegde overgangsbepaling.
In hoger beroep is voorts onder meer de vraag aan de orde gesteld of het beëindigen van algemene bijstand aan een vreemdeling die niet gelijkgesteld kan worden met een Nederlander op grond van artikel 7, tweede of derde lid, van de Abw, maar die nochtans rechtmatig in Nederland verblijft omdat hij onder de categorie valt als omschreven in artikel 1b, aanhef en onder 3, van de Vw, kan worden aangetast door de non-discriminatiebepaling als neergelegd in artikel 26 van Pro het IVBPR.
De Raad is, evenals in zijn uitspraken van heden betreffende de toepassing van de Koppelingswet in het kader van de Algemene Kinderbijslagwet en de werknemersverzekeringswetten, van oordeel dat bij wetgeving als de onderhavige, waarbij aan vreemdelingen slechts onder bepaalde voorwaarden rechten worden verleend, welke aan Nederlandse onderdanen zonder die voorwaarden worden toegekend, primair een onderscheid naar nationaliteit aan de orde is dat als zodanig binnen de werkingssfeer van artikel 26 IVBPR Pro valt. Het gaat hier immers steeds om de vraag onder welke omstandigheden en in welke mate het gerechtvaardigd is een niet-Nederlander anders te behandelen dan een Nederlander. Dat uit de toepassing van de regeling voortvloeit dat bepaalde categorieën vreemdelingen niet anders worden behandeld dan Nederlanders doet niet af aan het nationaliteitsgebonden karakter van het onderscheid.
De koppelingswetgeving introduceert in de Abw ingaande 1 juli 1998, kort gezegd, het vereiste van een toegekende verblijfstitel om met een Nederlander te worden gelijkgesteld. Voor deze vorm van onderscheid op zich (tussen Nederlanders en vreemdelingen met een verblijfstitel enerzijds en vreemdelingen zonder zodanige titel anderzijds) acht de Raad een toereikende rechtvaardiging aanwezig.
Daarbij stelt de Raad voorop dat een staat, binnen de grenzen van zijn verplichtingen die uit de op dit punt geldende supra- en internationale regelingen voortvloeien, vrij is in het vaststellen van de voorwaarden waaronder vreemdelingen tot zijn grondgebied worden toegelaten. Eveneens is aanvaardbaar dat gelegaliseerde toelating als vereiste geldt om aanspraak te kunnen maken op uitkering ingevolge de Abw.
Hierbij sluit aan de doelstelling van de koppelingswetgeving zoals deze in de wetsgeschiedenis is neergelegd, te weten het wegnemen van de mogelijkheid om ondanks het ontbreken van een verblijfstitel aanspraak te maken op uitkeringen en verstrekkingen, hetgeen immers een aanzet kan vormen tot de voortzetting van, in beginsel, wederrechtelijk verblijf en uiteindelijk kan leiden tot een vorm van schijnlegaliteit wat de verblijfspositie betreft; dit mede ter ondersteuning van een consistent vreemdelingenbeleid, dat onder meer tot doel heeft degenen die geen toelating verkrijgen het land te doen verlaten.
Het uitgangspunt van de koppelingswetgeving stuit wat zijn doelstelling en gehanteerd middel betreft bij de Raad dan ook in het algemeen niet op bedenkingen.
Dit geldt ook voor de toepassing van het koppelingsbeginsel op de categorie vreemdelingen als bedoeld onder 3 van artikel 1b van de Vw, hierboven geciteerd. Ook binnen het hierboven omschreven kader is goed denkbaar, en onder zekere omstandigheden uit humanitaire overwegingen wellicht geboden, dat een vreemdeling in staat wordt gesteld de beslissing op zijn verzoek om toelating in Nederland af te wachten, zonder dat noodzakelijkerwijs aan dat rechtmatige verblijf de rechtsposities worden gekoppeld die aan een volkomen gelegaliseerd verblijf zijn verbonden. De alsdan ontstane frictie tussen rechtmatig verblijf en de belemmering om bestaansmiddelen te verwerven kan worden opgelost door op die situatie toegesneden maatregelen te treffen, zoals bijvoorbeeld omschreven in artikel 8c van de Vw.
Thans mede in ogenschouw nemend de feiten en omstandigheden van het onderhavige geding moet de Raad constateren dat de gerechtvaardigdheid van de koppelingswetgeving zoals deze gestalte heeft gekregen in de Abw in ieder geval ten volle opgaat voor gevallen waarin de vreemdeling op of na 1 juli 1998 om toelating verzoekt, maar niet, althans in de visie van de Raad niet in toereikende mate, voor diegenen die onder de tot 1 juli 1998 geldende regeling met toepassing van artikel 12 (oud) van de Abw bijstand is verleend. De Raad meent dat bij de beoordeling of het onderhavige onderscheid gerechtvaardigd is, mede in het licht van de hierboven - kort - geschetste motieven van de wetgever, betekenis toekomt aan de feitelijke en juridische positie waarin de groep die door de regeling wordt getroffen ten tijde van de inwerkingtreding van die regeling verkeert.
In het kader van de toepassing van de Abw geldt ten aanzien van de categorie vreemdelingen waartoe appellant behoort het volgende.
Zij verbleven hier te lande rechtmatig in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 3, van de Vw. De Nederlandse overheid heeft hun verblijf reeds mogelijk gemaakt door aan hen bijstand te verlenen met toepassing van artikel 12 (oud) van de Abw, dit op basis van een verklaring van de korpschef in de zin van de Vw als bedoeld in artikel 45a (oud) van het Voorschrift Vreemdelingen, omdat zij feitelijk niet over de middelen beschikten om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Aldus waren zij onder hetzelfde uitkeringsregime gebracht als Nederlanders en daarmee gelijkgestelde vreemdelingen.
Het voorgaande brengt mee dat de gevolgen van niet-gelegaliseerd verblijf welke de koppelingswetgeving bedoelt te voorkomen hier reeds zijn ingetreden en dat desondanks deze als laatste vangnet bedoelde, voor hen van overheidswege getroffen voorziening wordt beëindigd. Van een geschikt en noodzakelijk middel om het gestelde doel te bereiken kan naar het oordeel van de Raad voor deze groep niet worden gesproken, zodat het gemaakte onderscheid, leidend tot het tenietdoen van de verworven rechtspositie, ten aanzien van deze gevallen niet gerechtvaardigd kan worden geacht.
Hetgeen hiervoor is overwogen leidt de Raad reeds tot de slotsom dat de aangevallen uitspraak voorzover aangevochten niet in stand kan blijven. Hetgeen overigens namens appellant naar voren is gebracht behoeft thans geen bespreking meer. Doende hetgeen de president van de rechtbank had behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit wegens strijd met artikel 26 van Pro het IVBPR vernietigen. De Raad acht het voorts aangewezen om met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het primaire besluit van 15 juli 1998 op dezelfde grond te vernietigen.
De Raad acht termen aanwezig om gedaagde met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze worden begroot op f 1.420,-- in beroep en op f 1.420,-- in hoger beroep, wegens verleende rechtsbijstand.
Beslist wordt als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voorzover aangevochten;
Verklaart het inleidend beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
Vernietigt het primaire besluit van 15 juli 1998;
Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep tot een bedrag groot f 2.840,--, te betalen door de gemeente Weert;
Gelast de gemeente Weert aan appellant het betaalde griffierecht van f 55,-- in beroep en f 170,-- in hoger beroep (totaal f 225,--) te vergoeden.
Aldus gewezen door mr. J.G. Treffers als voorzitter en mr. G.A.J. van den Hurk en
mr. drs. N.J. van Vulpen-Grootjans als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.C. de Wit als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2001.
(get.) J.G. Treffers.
(get.) P.C. de Wit.
JdB
1806