Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 23/1802 en AWB 23/2446
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 maart 2024 in de zaken tussen
[eiser] , eiser
(gemachtigde: mr. P.J. Schüller),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. J.V. de Kort).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de rechtbank op het beroep van eiser tegen de intrekking van zijn Nederlanderschap en tegen zijn ongewenstverklaring.
1.1.
Verweerder heeft op de beide beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 februari 2024. De beroepen zijn ter zitting gevoegd behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Voorgeschiedenis
2. Eiser is op [geboortedatum] 1989 geboren in [geboorteplaats] (Marokko). Hij heeft vanaf de geboorte via zijn ouders de Marokkaanse nationaliteit. Op 23 november 1995 heeft eiser gedeeld in de verkrijging van het Nederlanderschap van zijn moeder.
2.1.
Bij vonnis van de rechtbank Amsterdam van 5 juli 2016 is eiser veroordeeld tot een gevangenisstraf van 27 maanden, waarvan 9 maanden voorwaardelijk met een proeftijd van 3 jaar, wegens een poging tot medeplegen van deelneming aan een organisatie, namelijk Islamitische Staat (IS), die tot oogmerk heeft het plegen van terroristische misdrijven en het zich opzettelijk inlichtingen verschaffen tot het plegen van een terroristisch misdrijf. [1] Deze veroordeling is op 16 november 2016 onherroepelijk geworden.
2.2.
Bij afzonderlijke besluiten van 23 juli 2020 heeft verweerder het Nederlanderschap van eiser op grond van artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) ingetrokken en hem tot ongewenst vreemdeling verklaard in de zin van artikel 67, eerste lid, onder c, van de Vreemdelingenwet 2000. Daarbij is in aanmerking genomen dat eiser onherroepelijk is veroordeeld wegens misdrijven als bedoeld in artikel 83 van Pro het Wetboek van Strafrecht (Sr).
2.3.
Met het besluit van 1 december 2022 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser over de intrekking van het Nederlanderschap ongegrond verklaard. Met het besluit van 1 december 2022 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar over de ongewenstverklaring ongegrond verklaard.
Intrekking Nederlanderschap (bestreden besluit I, SGR 23/1802)
Lex certa-beginsel
3. Eiser stelt dat de intrekking van het Nederlanderschap op grond van artikel 134a Sr in strijd is met het lex certa-beginsel dat volgt uit artikel 7 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 49 van Pro het Handvest van de Europese Unie. Onder verwijzing naar twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) stelt eiser dat het verschil in behandeling tussen personen van wie het Nederlanderschap wordt ingetrokken op grond van artikel 14, tweede lid, van de RWN en personen van wie het Nederlanderschap wordt ingetrokken op grond van artikel 14, vierde lid, van de RWN onbegrijpelijk is. [2] Eiser wijst daarbij op een annotatie bij een uitspraak van de Afdeling van 30 december 2020. [3] Volgens eiser heeft verweerder niet gemotiveerd waarom de datum van de veroordeling bepalend is en niet de pleegdatum.
3.1.
Verweerder heeft de intrekking van het Nederlanderschap van eiser gebaseerd op artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, van de RWN, dat op 1 oktober 2010 in werking is getreden. Daarin is bepaald dat verweerder het Nederlanderschap kan intrekken van de persoon die onherroepelijk is veroordeeld wegens een misdrijf als bedoeld in de artikelen 83, 134a of 205 Sr. Dit zijn misdrijven die zich richten tegen de essentiële belangen van het Koninkrijk. Met het onherroepelijke vonnis van de rechtbank Amsterdam van 5 juli 2016 is eiser veroordeeld op grond van onder meer artikel 134a Sr, voor feiten gepleegd in de periode van 1 september 2014 tot en met 16 april 2015. De misdrijven zijn dus gepleegd en het vonnis is onherroepelijk geworden na de inwerkingtreding van artikel 14, tweede lid, van de RWN op 1 oktober 2010.
3.2.
Verder heeft verweerder er terecht op gewezen dat de Rijkswet van 5 maart 2016 tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap ter verruiming van de mogelijkheden voor het ontnemen van het Nederlanderschap bij terroristische misdrijven met terugwerkende kracht kan worden toegepast. [4] De rechtspraak waarnaar eiser in dit verband heeft verwezen is niet relevant, omdat die uitspraken gaan over een andere wet, namelijk de Rijkswet van 10 februari 2017 tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid (Stb. 2017, 52). [5]
De intrekking van het Nederlanderschap kan niet op een veroordeling op basis van artikel 134a Sr worden gebaseerd als deze onherroepelijk is geworden voor 31 maart 2016 (het tijdstip van inwerkingtreding van de Rijkswet). Vast staat dat de veroordeling van eiser op 16 november 2016 onherroepelijk is geworden. Daarom mocht verweerder de intrekking van het Nederlanderschap hierop baseren. Overigens heeft verweerder er terecht op gewezen dat ook zonder de veroordeling op basis van artikel 134a Sr de kern van de onherroepelijke veroordeling voor terroristische misdrijven in stand blijft, omdat eiser ook op grond van artikel 140a is veroordeeld, dat in artikel 83 Sr Pro is aangemerkt als een terroristisch misdrijf. De intrekking van het Nederlanderschap is dus niet in strijd met het lex certa-beginsel en verweerder heeft dit afdoende gemotiveerd.
Discriminatie
4. Eiser heeft uitgebreid betoogd dat bij de intrekking van het Nederlanderschap een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen mono- en bipatride Nederlanders, onder verwijzing onder meer naar het arrest Ponomaryovi. [6] Hij meent dat verweerder zijn standpunt dat de intrekking van het Nederlanderschap niet in strijd is met het verbod op discriminatie onvoldoende heeft onderbouwd.
4.1.
De rechtbank overweegt dat verweerder het primaire besluit heeft gehandhaafd, dus ook de daarin opgenomen uitvoerige overwegingen over het verbod op discriminatie onder verwijzing naar rechtspraak. [7] Dat eiser zich niet kan vinden in de door verweerder genoemde rechtspraak van de Afdeling, maakt niet dat verweerder een verplichting heeft om uitvoeriger te motiveren dan hij heeft gedaan. Eiser heeft geen wezenlijk nieuwe argumenten aangevoerd die niet al eerder in de rechtspraak zijn beoordeeld.
Individuele beoordeling ernstige schade essentiële belangen van de Staat?
5. Eiser stelt dat hij weliswaar is veroordeeld voor een terroristisch misdrijf, maar dat daarmee nog niet vaststaat dat hij de essentiële belangen van de Nederlandse Staat ernstig schaadt, als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder d, van het Europees Verdrag inzake Nationaliteit (EVN). [8] Eiser leidt uit de Handleiding op de RWN en de wetgeschiedenis van de RWN [9] af dat verweerder dit op basis van alle relevante feiten en omstandigheden had moeten beoordelen en dat hij dit ten onrechte heeft nagelaten.
5.1.
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat artikel 14, tweede lid, van de RWN een nadere concretisering is van het algemene criterium voor intrekking van nationaliteit uit artikel 7 van Pro het EVN (“ernstig schaden van de essentiële belangen van de Staat”). Deze nadere concretisering brengt met zich dat “ernstige schade aan de essentiële belangen van de Nederlandse Staat” wordt voorondersteld als een persoon is veroordeeld voor één van de misdrijven genoemd in artikel 14, tweede lid, van de RWN. De rechtbank sluit daarbij aan bij het oordeel van de Afdeling van 5 oktober 2022, [10] dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de 'Wijziging van de rijkswet op het Nederlanderschap ter verruiming van de mogelijkheden voor het ontnemen van het Nederlanderschap bij terroristische misdrijven' (Kamerstukken II 2013/14, 34 016 (R2036), nr. 3) volgt dat alle misdrijven op grond waarvan het Nederlanderschap krachtens artikel 14, tweede lid, van de RWN kan worden ingetrokken, misdrijven zijn die de essentiële belangen van de Nederlandse Staat ernstig schaden.
Anders dan eiser meent, volgt uit de Handleiding bij de RWN niet dat verweerder gehouden is om naast de strafrechtelijke veroordeling op basis van alle relevante feiten en omstandigheden te beoordelen of eiser de essentiële belangen van de Nederlandse Staat schaadt. Uit de Handleiding volgt enkel dat, als de veroordeling wegens een terroristisch misdrijf eenmaal vaststaat en daarmee ook vaststaat dat de essentiële belangen van de Staat zijn geschaad, verweerder alleen in bijzondere omstandigheden kan afzien van intrekking van het Nederlanderschap (zie overweging 6.1). [11]
Evenredigheidsbeginsel en belangenafweging
6. Eiser stelt dat verweerder bij de belangenafweging op grond van artikel 68a van het Besluit verkrijging en verlies van het Nederlanderschap (BvvN) alle relevante omstandigheden van het geval moet betrekken, waaronder de vraag of eiser een blijvend en dus actueel gevaar is voor de nationale veiligheid. Eiser wijst erop dat hij acht jaar geleden is veroordeeld. Eiser verwijst naar de brief van de toenmalig minister van Justitie en Veiligheid aan de Tweede Kamer van 25 juni 2020 (2906145, de Kamerbrief) naar aanleiding van het rapport van het onderzoek van ABDTOPConsult naar de werking en effecten van het intrekken van het Nederlanderschap op grond van artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, van de RWN. Hij meent dat deze Kamerbrief een richtlijn of buitenwettelijke beleidsregel is en dat het standpunt van verweerder dat dit op zichzelf geen verandering met zich meebrengt in de beslispraktijk niet deugdelijk en inzichtelijk is onderbouwd.
6.1.
De rechtbank overweegt dat verweerder mocht verwijzen naar de wetsgeschiedenis van de RWN. Het is de uitdrukkelijke keuze van de wetgever geweest dat na een onherroepelijke veroordeling wegens terroristische misdrijven het Nederlanderschap wordt ingetrokken, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden die hieraan in de weg staan. In geval van schuldigverklaring zonder oplegging van straf of in geval van het opleggen van een gevangenisstraf van (zeer) korte duur wegens (sterk) verminderde toerekeningsvatbaarheid zou er sprake kunnen zijn van een bijzondere omstandigheid die aanleiding is af te zien van intrekking van het Nederlanderschap (Kamerstukken I 2015-2016, 34016, C). Verder speelt de strafmaat geen rol. De rechtbank is van oordeel dat deze beperkte mogelijkheid om af te wijken gerechtvaardigd wordt door de omstandigheid dat de omschrijving van de misdrijven genoemd in het tweede lid in het oorspronkelijke wetsvoorstel veel ruimer was en later is beperkt in de eindversie. De beperking van het aantal misdrijven betekende, zoals ook uit de wetsgeschiedenis blijkt, dat de discretionaire ruimte van de minister beperkter werd. In artikel 68a van het BvvN komt dit uitgangspunt terug. [12]
6.2.
Het Hof van Justitie heeft in het arrest [naam 1] [13] overwogen dat als intrekking van de nationaliteit tot gevolg heeft dat de betrokkene naast de nationaliteit van de betrokken lidstaat ook het burgerschap van de Unie verliest, nagegaan moet worden of de intrekking evenredig is. Daarom moet, als het aangevoerde daartoe aanleiding geeft, bij de toetsing van de intrekking van een nationaliteit rekening worden gehouden met de eventuele gevolgen voor betrokkene en zijn gezinsleden. In dit verband moet met name worden nagegaan of het verlies van de rechten van de Unieburger gerechtvaardigd is in het licht van de ernst van het strafbare feit en het tijdsverloop tussen de naturalisatie en de intrekking.
6.3.
Op grond van artikel 68a van het BvvN houdt verweerder bij de intrekking van het Nederlanderschap op grond van artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, van de RWN, onder meer rekening met (a) de gevolgen van het verlies van het Unieburgerschap en (b) zeer bijzondere persoonlijke omstandigheden van de betrokkene. Volgens de Afdeling is dit toetsingskader in overeenstemming met de kaders die het Hof heeft gegeven voor het maken van een Unierechtelijke evenredigheidsbeoordeling. [14] Voor zover eiser een beroep doet op de Kamerbrief, ziet de rechtbank, gelet op het vorenstaande en in navolging van de uitspraak van de rechtbank Rotterdam, [15] daarin geen beleidswijziging of afwijking van de toepassing van artikel 68a van het BvvN. Voor een ruimere interpretatie, anders dan binnen het kader van artikel 68a van het BvvN, bestaat dan ook geen aanleiding.
6.4.
Verweerder is in het bestreden besluit uitvoerig ingegaan op de belangen van eiser en heeft deze kenbaar bij de beoordeling betrokken. Niet in geschil is dat eiser naast de Nederlandse nationaliteit ook steeds de Marokkaanse nationaliteit heeft bezeten en hij bezit die nog steeds. Eiser wordt dus als gevolg van de intrekking van het Nederlanderschap niet staatloos. Verweerder mocht in aanmerking nemen dat eiser schuldig is bevonden aan twee terroristische misdrijven, die worden gezien als ernstige misdrijven. Verweerder mocht daarbij het vonnis van de rechtbank van 5 juli 2016 betrekken waaruit volgt dat eiser in het kader van het gezamenlijk plan met zijn broer naar het strijdgebied in Syrië wilde gaan om zich aan te sluiten bij de terroristische organisatie IS. Verweerder mocht zich daarbij op het standpunt stellen dat eiser zijn enkele stelling dat hij is gederadicaliseerd niet (deugdelijk) heeft onderbouwd.
Verder kon verweerder zich op het standpunt stellen dat er geen actualiteitstoets hoeft plaats te vinden om te bepalen of er nog gevaar van eiser uitgaat. [16] Verweerder heeft in zijn besluitvorming voormeld vonnis van de rechtbank betrokken. Dat wat eiser heeft aangevoerd is daarbij meegewogen. Naar het oordeel van de rechtbank hoefde verweerder geen aanleiding te zien om een verdergaande actualiteitstoets uit te voeren.
6.5.
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat de door eiser aangevoerde belangen, waaronder het feit dat hij sinds jonge leeftijd beschikt over de Nederlandse nationaliteit, dat hij zijn band met Nederland niet als verbroken beschouwt en dat zijn moeder lijdt aan PTSS en “niets in Marokko te zoeken heeft”, zijn meegewogen. Eiser heeft geen persoonlijke omstandigheden aangevoerd die door verweerder niet zijn meegewogen.
6.6.
Door de intrekking van het Nederlanderschap heeft eiser ook het Unieburgerschap verloren. Eiser heeft geen feiten of omstandigheden genoemd waaruit blijkt dat hij gebruik heeft gemaakt of zou willen maken van de vrijheden die het Unieburgerschap biedt. Verweerder heeft verder meegewogen dat eiser in mei 2018 Nederland heeft verlaten en dat hij sindsdien in Marokko verblijft.
Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat de gevolgen van het verlies van het Unieburgerschap voor eiser niet dermate ernstig zijn dat de intrekking van het Nederlanderschap alleen al daarom heroverwogen zou moeten worden.
7.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat een beroep op artikel 8 EVRM Pro in beginsel thuishoort in een vreemdelingenrechtelijke verblijfsprocedure en niet in een procedure tot intrekking van het Nederlanderschap. Dit is slechts anders wanneer er sprake is van willekeur. Volgens verweerder is geen sprake van willekeur. Verder stelt verweerder dat hij artikel 8 EVRM Pro heeft beoordeeld in overeenstemming met de zaak [naam 2] e.a. van het EHRM. [17] Tot slot meent verweerder dat voor zover de intrekking van het Nederlanderschap een inmenging is in het privéleven van eiser, deze inmenging geoorloofd is, omdat deze bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
7.2.
De rechtbank sluit aan bij vaste rechtspraak [18] dat bij de beantwoording van de vraag of artikel 8 van Pro het EVRM zich verzet tegen de intrekking van het Nederlanderschap eerst wordt beoordeeld of de intrekking een inmenging in het door artikel 8 van Pro het EVRM beschermde recht op respect voor het privéleven is. Bepalend hierbij is of de intrekking negatieve gevolgen heeft voor het privéleven van de betrokkene. Als de intrekking een inmenging is, dan moet worden beoordeeld of deze gerechtvaardigd is. Hierbij gaat het om de vraag of de intrekking voorzien is bij wet, of de betrokkene de intrekking bij de rechter heeft kunnen aanvechten, of de intrekkingsprocedure met voldoende waarborgen is omkleed, of verweerder zorgvuldig heeft gehandeld en snel genoeg tot intrekking is overgegaan en ten slotte of verweerder de intrekkingsbevoegdheid willekeurig heeft toegepast.
7.3.
De intrekking van het Nederlanderschap heeft naar haar aard vergaande gevolgen voor het privéleven van eiser. Dit maakt dat de intrekking een inmenging is in het door artikel 8 van Pro het EVRM beschermde recht op respect voor het privéleven.
7.4.
Vervolgens is de vraag of deze inmenging gelet op artikel 8, tweede lid, van het EVRM gerechtvaardigd is. De intrekking van het Nederlanderschap is een bij wet voorziene regeling. Eiser kan de intrekking bij de rechter aanvechten. De intrekking van het Nederlanderschap wordt verder, gelet op de door verweerder uitgevoerde evenredigheidsbeoordeling, niet willekeurig toegepast en is met de nodige waarborgen en rechtsbescherming omkleed. Verweerder kon gewicht toekennen aan het feit dat eiser zelf de banden met Nederland heeft doorgesneden door een terroristisch misdrijf te plegen, dat zich in de kern ook richt tegen de waarden en normen van de Nederlandse samenleving. Daaruit kan worden afgeleid dat geen sprake is van een als zwaarwegend aan te merken persoonlijke verbondenheid met, of afhankelijkheid van, Nederland. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de gevolgen van de intrekking van het Nederlanderschap voor eiser deugdelijk heeft afgewogen tegen de ernstige schending van de essentiële belangen van de Staat, waardoor verweerder zich op het standpunt kon stellen dat de band tussen eiser en Nederland niet meer kan bestaan. Gelet op het voorgaande, is de rechtbank van oordeel dat artikel 8 van Pro het EVRM niet in de weg staat aan de intrekking van het Nederlanderschap van eiser.
Geheime stukken
8. De geheimhoudingsrechter heeft in deze zaak een geheimhoudingsbeslissing genomen over een stuk dat een bestuurlijke inbreng van het ‘Veiligheidshuis’ betreft. De rechtbank is in die beslissing van oordeel dat de verzochte beperking van de kennisneming op grond van artikel 8:29 van Pro de Awb is gerechtvaardigd. Dit is zo, omdat aan de door verweerder genoemde belangen – het belang van de mogelijkheid tot vertrouwelijk overleg en bestuurlijke inbreng van betrokken partijen zonder dat degene op wie het overleg betrekking heeft daarvan kennisneemt – meer gewicht toekomt dan aan het belang van eiser om van het stuk kennis te nemen. Een geheimhoudingsbeslissing is een tussenbeslissing, waarvan niet licht kan worden teruggekomen. In dat wat eiser naar voren heeft gebracht ziet de rechtbank daartoe geen aanleiding.
8.1.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en dat eiser door de geheimhouding van de stukken in zijn verdediging wordt geschaad. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling [19] dat de beperking ingevolge het eerste lid van artikel 8:29 van Pro de Awb van het beginsel van openbaarheid en ‘equality of arms’ met zodanige waarborgen is omkleed dat het recht op een eerlijke procesvoering daardoor niet in zijn essentie wordt beperkt. De geheimhoudingsrechter heeft het verzoek van verweerder om het stuk geheim te houden ingewilligd, omdat gewichtige redenen zich tegen openbaarmaking verzetten. De gemachtigde van eiser heeft toestemming aan de rechtbank verleend om mede op grond van dit geheime stuk uitspraak te doen. De rechtbank heeft daarop kennisgenomen van het geheime stuk.
8.2.
Wellicht ten overvloede wijst de rechtbank er nog op dat eiser de geheimhoudingsbeslissing kan aanvechten bij een hoger beroep tegen deze einduitspraak.
Ongewenstverklaring (bestreden besluit II, AWB 23/2446)
9. De rechtbank stelt vast dat eiser op 3 april 2023 en daarmee te laat beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit II. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is namelijk vier weken. [20] Niet gebleken is dat dit verschoonbaar is. Het beroep tegen het bestreden besluit II is daarom niet-ontvankelijk.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep met zaaknummer SGR 23/1802 ongegrond;
- verklaart het beroep met zaaknummer AWB 23/2446 niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.K.S. Mollen, voorzitter, en mr. M.M. Meijers en
mr. M.J.L. van der Waals, leden, in aanwezigheid van A.J. van Rossum, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak in zaak SGR 23/1802?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hogerberoepschrift. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen
zesweken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
zesweken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Kunt u de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunt u de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bent u het niet eens met deze uitspraak in zaak AWB 23/2446?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hogerberoepschrift. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen
vierweken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
vierweken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Kunt u de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunt u de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.