Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: NL23.18643
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , V-nummer: [V-nummer] , eiser
(gemachtigde: mr. L.M. Weber),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
(gemachtigde: drs. J.M. Sidler).
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op zijn asielaanvraag van 6 december 2022.
De staatssecretaris heeft op 4 januari 2024 een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 9 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.
Bij brief van 23 januari 2024 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de staatssecretaris gevraagd nadere informatie te verstrekken.
Op 30 januari 2024 heeft de staatssecretaris nadere informatie verstrekt.
Eiser heeft op 6 februari 2024 daarop gereageerd.
De rechtbank heeft partijen in de gelegenheid gesteld om aan te geven of zij toestemming geven de zaak zonder nadere zitting af te doen. De gemachtigde van eiser heeft deze toestemming gegeven, verweerder heeft niet gereageerd. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek op 8 februari 2024 gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
Inleiding
1. Eiser heeft een asielaanvraag ingediend op 6 december 2022. Op grond van artikel 42, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) moest de staatssecretaris binnen zes maanden op de aanvraag beslissen.
1.1.
De staatssecretaris heeft echter met WBV 2022/22 (Stcrt. 2022, nr. 25775) gebruik gemaakt van de in artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw neergelegde bevoegdheid om in asielzaken de beslistermijn met negen maanden te verlengen. Dat geldt voor alle asielaanvragen waarvan de wettelijke beslistermijn nog niet was verstreken op de datum van de inwerkingtreding van WBV 2022/22 (27 september 2022) en geldt voor zaken ingediend tot 1 januari 2023.
1.2.
Eiser heeft zijn asielaanvraag ingediend ná de inwerkingtreding van WBV 2022/22, maar vóór 1 januari 2023. Op grond van WBV 2022/22 is de beslistermijn in het geval van eiser dus met negen maanden verlengd (tot vijftien maanden). Omdat eiser zijn asielaanvraag op 6 december 2022 heeft ingediend, zou de beslistermijn pas op 6 maart 2024 verstrijken. Eiser heeft de staatssecretaris daarvóór in gebreke gesteld (namelijk op 8 juni 2023) en heeft ook daarvóór dit beroep ingesteld (op 27 juni 2023). De verlenging van de beslistermijn met negen maanden zou betekenen dat de ingebrekestelling te vroeg is verstuurd en het beroep te vroeg is ingesteld, zodat het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
1.3.
Eiser stelt echter dat de verlenging van de beslistermijn met WBV 2022/22 niet rechtsgeldig is. Als dat zo is, dan is de beslistermijn al na zes maanden en dus op 6 juni 2023 verstreken. In dat geval heeft eiser pas ná het verstrijken van de beslistermijn een ingebrekestelling verstuurd en meer dan twee weken daarna beroep ingesteld. Het beroep tegen het niet tijdig beslissen zou dan gegrond moeten worden verklaard.
1.4.
Deze uitspraak ziet daarom op de vraag of de staatssecretaris met WBV 2022/22 de beslistermijn voor asielaanvragen (waarvan de beslistermijn op 27 september 2022 nog niet was verstreken en die zijn ingediend tot 1 januari 2023) rechtsgeldig heeft verlengd.
Waarom heeft de staatssecretaris de beslistermijn verlengd?
2.1.
De staatssecretaris heeft de verlenging van de beslistermijn gebaseerd op artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw, waarin staat dat de staatssecretaris de beslistermijn met ten hoogste negen maanden kan verlengen, indien een groot aantal vreemdelingen tegelijk een asielaanvraag indient waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de asielprocedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden. Deze bepaling is een letterlijke implementatie van artikel 31, derde lid, derde zin en onder b, van de Procedurerichtlijn.
2.2.
De reden voor de toepassing van artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de
Vw is volgens de toelichting bij WBV 2022/22 de toenemende voorraad van de IND, die wordt veroorzaakt door de onverwachte toename van asielaanvragen vanaf de tweede helft van 2021 in combinatie met de reeds bestaande achterstanden. Die stijging van het aantal asielaanvragen wordt deels veroorzaakt door de komst van Afghanen en Oekraïners, maar ook andere nationaliteiten lieten vanaf de tweede helft van 2021 een relatief grote stijging zien. Daarnaast konden volgens die toelichting tijdens de coronacrisis een aanzienlijk aantal Dublinclaimanten niet worden overgedragen, zodat zij moesten worden opgenomen in de nationale asielprocedure. De tekst van deze toelichting komt overeen met de tekst van de eerdere brief van de staatssecretaris van 26 augustus 2022, waarin de maatregel tot verlenging van de beslistermijn aan de Tweede Kamer was aangekondigd (Kamerstukken II 2022/23, 19 637, nr. 2992, p. 9).
Wat is de huidige stand van zaken?
3. De staatssecretaris heeft in het verweerschrift van 4 januari 2024 verwezen naar verschillende uitspraken waaruit volgt dat WBV 2022/22 rechtmatig is, waaronder de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank, zittingsplaats Arnhem, van 23 december 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:14087, en een uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 7 juli 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:10622. De staatssecretaris wijst erop dat hij hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Amsterdam, van 6 januari 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:136, waarin is geoordeeld dat WBV 2022/22 niet rechtmatig is. Daarbij heeft de staatssecretaris ook het hoger beroepschrift overgelegd dat hij bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft ingediend. De Afdeling heeft bij verwijzingsuitspraak van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4125, prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie. Die prejudiciële vragen zien in de kern op de vraag hoe artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn uitgelegd moet worden.
Wat betekenen de prejudiciële vragen voor de behandeling van deze zaak?
4. De rechtbank ziet geen aanleiding om de beantwoording van de door de Afdeling gestelde prejudiciële vragen af te wachten voor de behandeling van deze zaak. Dit verhoudt zich naar het oordeel van de rechtbank namelijk niet tot de aard van deze procedure tegen het niet tijdig beslissen, waarin door partijen juist op korte termijn een uitspraak van de rechtbank wordt verwacht. De beantwoording van de vragen door het Hof van Justitie kan nog geruime tijd op zich laten wachten.
Hoe beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van WBV 2022/22?
5. De rechtbank komt terug van haar eerdere rechtspraak over WBV 2022/22, zoals onder meer neergelegd in de door de staatssecretaris genoemde uitspraak van 7 juli 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:10622. De rechtbank oordeelt nu dat de verlenging van de beslistermijn met WBV 2022/22 niet rechtmatig is. Dat legt de rechtbank hierna uit.
Combinatie van factoren
5.1.
De staatssecretaris heeft toegelicht en benadrukt dat hij wegens een combinatie van factoren niet meer binnen zes maanden op asielaanvragen kon beslissen en genoodzaakt was toepassing te geven aan artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw (de letterlijke implementatie van artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn). Naar het oordeel van de rechtbank biedt deze bepaling uit de Procedurerichtlijn echter geen ruimte om een beslistermijn te verlengen in het geval de onmogelijkheid (/moeilijkheid) om tijdig asielbesluiten te nemen niet alleen wordt veroorzaakt door een plotselinge toename van het aantal asielaanvragen tegelijk maar door een combinatie van factoren. De rechtbank sluit hierbij aan bij het voorlopige oordeel van de Afdeling in de onder 3 genoemde verwijzingsuitspraak, rechtsoverweging 25.
5.2.
Bij de beantwoording van de vraag of het door het grote aantal asielverzoeken tegelijk zeer moeilijk is geworden om de behandelingsprocedure binnen zes maanden af te ronden, mogen naar het oordeel van de rechtbank geen andere omstandigheden worden betrokken dan het grote aantal asielverzoeken dat tegelijk wordt ingediend. De bepaling in de Procedurerichtlijn wijst namelijk alleen het grote aantal asielverzoeken dat tegelijk wordt ingediend aan als oorzaak waardoor het zeer moeilijk is geworden de behandelingsprocedure tijdig af te ronden. Daarmee verzetten de bewoordingen van deze bepaling zich tegen een uitleg die andere oorzaken, zoals reeds bestaande achterstanden, voor het niet tijdig nemen van een asielbesluit meeneemt.
Artikel 4, eerste lid, van de Procedurerichtlijn
5.3.
Wanneer bij de beoordeling van de toepasselijkheid van de verlengingsmogelijkheid van artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn mag worden betrokken dat bijvoorbeeld sprake is van reeds bestaande achterstanden bij de behandeling van verzoeken om internationale bescherming, zou dat afbreuk doen aan de verplichting van de lidstaat op grond van artikel 4, eerste lid, van de Procedurerichtlijn. Dit artikel veronderstelt namelijk dat de beslissingautoriteit zekere fluctuaties in het aantal asielverzoeken kan opvangen en dat hij zijn besliscapaciteit tijdig vergroot indien dat nodig is. Volgens de rechtbank betekent dit in feite dat artikel 4, eerste lid, van de Procedurerichtlijn uitgaat van een goed functionerend asielsysteem, zijnde een systeem waarin binnen zes maanden op (het grootste deel van de) asielaanvragen wordt beslist en waarin geen structurele achterstanden zijn. De verlengingsmogelijkheid van artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn kan zich voordoen als dit goed functionerende asielsysteem verstopt raakt door een groot aantal asielaanvragen dat tegelijk wordt ingediend. De verlengingsmogelijkheid is naar het oordeel van de rechtbank niet bedoeld voor een niet goed functionerend, al deels verstopt asielsysteem dat verder verstopt raakt door een groot aantal asielaanvragen dat tegelijk wordt ingediend.
Reeds bestaande achterstanden
5.4.
Uit de door de staatssecretaris gegeven toelichting en cijfers blijkt niet dat er sprake was van een goed functionerend asielsysteem zoals hiervoor bedoeld vóórdat WBV 2022/22 in werking trad. Uit het rapport van de Onderzoekscommissie ‘Langdurig verblijvende vreemdelingen zonder verblijfsrecht’ van 4 juni 2019, p. 35, volgt juist dat er een capaciteitstekort was bij de IND en dat dit een belangrijke oorzaak was van de oplopende wacht- en hangtijden. Mede door dat capaciteitstekort waren er al forse achterstanden bij de inwerkingtreding van WBV 2022/22 (volgens de toelichting was 33% van de voorraad eerste asielaanvragen op 1 augustus 2022 buiten de wettelijke termijn) en overigens ook al in de tweede helft van 2021, toen het aantal asielaanvragen flink begon te stijgen. De staatssecretaris heeft ondanks meerdere verzoeken daartoe van de rechtbank niet concreet kunnen maken wat de achterstanden bij de inwerkingtreding van WBV 2022/22 en in de tweede helft van 2021 precies waren, maar uit de gegeven toelichting en cijfers kan wel worden opgemaakt dat die achterstanden op die momenten al fors waren. Zoals de staatssecretaris ook heeft erkend, is het dus niet alleen het grote aantal asielaanvragen dat tegelijk is ingediend waardoor het voor hem in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden, maar zijn de reeds bestaande achterstanden daar in ieder geval mede de oorzaak van. Zoals hiervoor, onder 5.1, al is overwogen gaat artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn echter niet op als de onmogelijkheid/moeilijkheid om tijdig te beslissen het gevolg is van een combinatie van factoren – grote asielinstroom én reeds bestaande forse achterstanden – zoals hier het geval is.
Overmachtssituatie
5.5.
De rechtbank begrijpt dat de staatssecretaris maatregelen wil nemen om de enorme werkvoorraad bij de IND weg te werken en ziet de grote inspanningen van de staatssecretaris om die werkvoorraad terug te brengen. Zo heeft de IND veel extra personeel aangenomen, maar loopt de werkvoorraad niet terug. Daarbij speelt ook een rol dat het nemen en motiveren van een asielbesluit complexer en bewerkelijker is geworden. De rechtbank vindt het dan ook begrijpelijk dat de staatssecretaris meer rust wil creëren, zoals hij bij WBV 2022/22 heeft toegelicht. De rechtbank ziet dus ook de enorme uitdagingen waar de IND voor staat, maar die kunnen geen rechtvaardiging zijn voor het toepassen van een verlengingsgrond die daarvoor niet is bedoeld.
Tussenconclusie
5.6.
Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat de staatssecretaris ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw. De rechtbank gaat daarom niet in op wat eiser verder heeft aangevoerd. Het voorgaande betekent dat WBV 2022/22 onrechtmatig is. Deze zittingsplaats verklaart WBV 2022/22 onverbindend wegens strijd met het Unierecht.
Wat betekent de onverbindendheid van WBV 2022/22 voor deze zaak?
6. De staatssecretaris heeft de beslistermijn in eisers zaak ten onrechte met negen maanden verlengd. Dit betekent dat de staatssecretaris binnen zes maanden na de asielaanvraag een beslissing had moeten nemen. Dat heeft hij niet gedaan. Eiser heeft na het verstrijken van de beslistermijn van zes maanden een ingebrekestelling verstuurd en meer dan twee weken daarna beroep ingesteld. Op dit moment heeft de staatssecretaris nog steeds niet op de asielaanvraag beslist. De rechtbank verklaart het beroep daarom gegrond en vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op de asielaanvraag.
7. Omdat de staatssecretaris nog geen besluit heeft genomen, moet hij dit alsnog doen. Op grond van artikel 8:55d, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet de staatssecretaris dit doen binnen twee weken na het verzenden van deze uitspraak. In bijzondere gevallen of als dit vanwege een wettelijk voorschrift nodig is, kan de rechtbank op grond van het derde lid een andere termijn geven. De rechtbank ziet aanleiding om de staatssecretaris overeenkomstig de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1560, een andere termijn te geven. Omdat er in dit geval op 24 november 2023 een nader gehoor met eiser is gehouden, zal de rechtbank overeenkomstig voornoemde uitspraak van de Afdeling bepalen dat de staatssecretaris binnen acht weken op de aanvraag dient te beslissen.
8. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb te bepalen dat de staatssecretaris een dwangsom verbeurt als hij de gestelde termijn van acht weken overschrijdt. De rechtbank stelt de hoogte van deze dwangsom vast op € 100,- per dag, met een maximum van € 7.500,-.
9. Eiser heeft de rechtbank ook verzocht de hoogte van de verbeurde bestuurlijke dwangsom vast te stellen. Op grond van de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND (Tijdelijke wet) is echter uitgesloten dat er een bestuurlijke dwangsom kan worden verbeurd. De Afdeling heeft bij uitspraak van 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3352, geoordeeld dat de Tijdelijke wet in zoverre rechtmatig is. De rechtbank wijst het verzoek om vaststelling van de bestuurlijke dwangsom dan ook af.
10. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, moet de staatssecretaris de door eiser gemaakte proceskosten vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 875,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 0,5).
Terugkoppeling aan de wetgever
11. De rechtbank is zich ervan bewust dat haar oordeel over WBV 2022/22, de vastgestelde beslistermijn en de hoogte van de rechterlijke dwangsom geen oplossing biedt voor het (uitvoerings)probleem waarvoor de IND staat. Sterker nog, de werkvoorraad bij de IND loopt alleen maar op als gevolg van beroepen tegen het niet tijdig beslissen, terwijl uitspraken op die beroepen en daaraan gekoppelde dwangsommen lang niet altijd het gevolg hebben dat alsnog snel op de aanvraag wordt beslist. Zoals de Raad van State ook in het jaarverslag van 2022, p. 25, heeft aangegeven, ontbreekt op dit moment de menskracht om (tijdig) op de aanvragen te beslissen, terwijl personeel (dat al schaars is) moet worden ingezet om dit soort beroepen tegen het niet tijdig beslissen te behandelen en dwangsomverzoeken af te handelen. Dwangsombetalingen lossen het probleem niet op, terwijl het effect wel is dat de IND (en de rechtspraak) nog meer overbelast raken. Het instrument van het beroep tegen het niet tijdig beslissen en de daaraan gekoppelde dwangsomregeling schieten in de huidige situatie dan ook hun doel voorbij. Het ligt echter niet op de weg van de bestuursrechter - wiens taak erin is gelegen burgers die in beroep zijn gekomen tegen aan hen gerichte besluiten rechtsbescherming te bieden op basis van de geldende wetgeving - dit probleem op te lossen, hoezeer zij dit probleem ook onderkent. Het bieden van een structurele oplossing gaat de taak van de bestuursrechter te buiten. Het is aan de wetgever om alsnog te voorzien in een oplossing. De rechtbank wijst ter vergelijking op de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3209.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit op de asielaanvraag van eiser;
- draagt de staatssecretaris op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak alsnog een besluit op de asielaanvraag van eiser bekend te maken;
- bepaalt dat de staatssecretaris aan eiser een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 7.500,-;
- wijst het verzoek om vaststelling van de bestuurlijke dwangsom af;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 875,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, voorzitter, en mr. F.A. Groeneveld en mr. T. Boesman, leden, in aanwezigheid van mr. R. Groeneveld, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met de uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.