Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Zutphen
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/139
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 januari 2023
in de zaak tussen
[Eiseres A] , uit [plaats B] , eiseres
(gemachtigde: mr. L.J.T. Hoksbergen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Doetinchem(het college)
(gemachtigde: R.P.J. Hengeveld).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag van eiseres voor bijzondere bijstand op grond van de Participatiewet (Pw) voor de entreekosten van bewindvoering en de kosten van het griffierecht, en tegen de ingangsdatum van de toegekende bijzondere bijstand voor de periodieke kosten van bewindvoering op 1 augustus 2021.
1.1.
Het college heeft de aanvraag voor bijzondere bijstand voor de entreekosten en het griffierecht met het primaire besluit van 10 september 2021 afgewezen en de ingangsdatum voor de vergoeding van de periodieke kosten van bewindvoering bepaald op 1 augustus 2021. Met het bestreden besluit van 22 december 2021 op het bezwaar van eiseres heeft het college dit besluit gehandhaafd.
1.2.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De rechtbank heeft het beroep op 25 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de bewindvoerder van eiseres, [C] , en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de besluiten van het college aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3. Het beroep is gegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4. De rechtbank is uitgegaan van de volgende vaststaande feiten. De goederen van eiseres zijn bij beschikking van 5 juli 2021 door de kantonrechter onder bewind gesteld. Daarbij is [D] , bureau voor bewind & curatele B.V. tot bewindvoerder benoemd. Het verzoek om de goederen van eiseres onder bewind te stellen is op 4 mei 2021 door de rechtbank ontvangen. De factuur voor het griffierecht dat is verschuldigd voor de behandeling van het verzoek, € 85,00, is op 24 juni 2021 aan eiseres gezonden. In de beschikking is vermeld dat er sprake is van problematische schulden. De beloning voor de aanvangswerkzaamheden van de bewindvoerder is bij de beschikking vastgesteld op een bedrag van € 599,00 exclusief btw (€ 676,39 inclusief btw). Op 5 augustus 2021 is namens eiseres door het bewindvoerderskantoor bijzondere bijstand aangevraagd voor de eenmalige entreekosten van bewindvoering, de kosten van het griffierecht en de periodieke kosten van bewindvoering van € 154,88 per maand. Op het aanvraagformulier is in antwoord op de vraag naar de woonsituatie van eiseres vermeld dat ze in de crisisopvang verblijft.
5. In het bestreden besluit heeft het college, onder overname van het advies van de commissie bezwaarschriften (kamer zorg), de bezwaren ongegrond verklaard. Het college heeft de bijzondere bijstand voor de entreekosten van bewindvoering afgewezen, omdat de aanvraag op 5 augustus 2021 is ingediend en dit uiterlijk op 4 augustus 2021 had moeten gebeuren, namelijk uiterlijk één maand na de datum van de beschikking van de rechtbank van 5 juli 2021 (artikel 4.3, onder b, van de Beleidsregels van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Doetinchem houdende regels omtrent bijzondere bijstand 2020 – 2022 (hierna: de Beleidsregels)). Het college heeft de bijzondere bijstand voor de kosten van het griffierecht afgewezen, omdat de aanvraag op 5 augustus 2021 is ingediend en dit uiterlijk op 23 juli 2021 ingediend had moeten gebeuren, één maand na het “ontstaan” van de kosten op 24 juni 2021 (artikel 4.3, onder a, van de Beleidsregels). Het college heeft de periodieke kosten van bewindvoering toegekend vanaf 1 augustus 2021 en afgewezen over de periode van 5 juli 2021 tot 1 augustus 2021, omdat de aanvraag te laat, op 5 augustus 2021, is ingediend (artikel 4.3, onder b, van de Beleidsregels). In het overgenomen advies van de commissie bezwaarschriften is nog overwogen dat de entreekosten van bewindvoering volgens rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) geacht worden te zijn opgekomen op de datum van de beschikking tot onderbewindstelling. Op die datum komen ook de maandelijkse kosten van de bewindvoering op.
Heeft het college de aanvraag van eiseres voor bijzondere bijstand terecht afgewezen?
6. Eiseres stelt dat het college de entreekosten van bewindvoering ten onrechte heeft afgewezen. Op 6 juli 2021 is het bewind ingegaan, namelijk op het moment dat eiseres de beschikking van de rechtbank heeft ontvangen. Daarna heeft eiseres een maand de tijd om de bijzondere bijstand aan te vragen. Dit heeft zij gedaan op 5 augustus 2021 en daarom is de aanvraag tijdig geweest. De bewindvoerder kon feitelijk nog niets op 5 juli 2021. In artikel 434 van Pro Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek staat dat het bewind ingaat een dag na de uitspraak. Om dezelfde reden is de ingangsdatum van de toegekende bijzondere bijstand voor de maandelijkse kosten van de bewindvoering ten onrechte bepaald op 1 augustus 2021. Dat had 1 juli 2021 moeten zijn, de eerste van de maand waarin de onderbewindstelling is uitgesproken. De factuur voor het griffierecht is ook pas op 5 juli 2021 ontvangen. De kosten zijn dan ook niet al opgekomen op 24 juni 2021, zoals het college stelt. Bovendien heeft de bewindvoerder pas op 6 juli 2021 weet van zijn aanstelling als bewindvoerder en kon hij ook niet eerder de aanvraag indienen. Ter zitting is aanvullend nog een beroep gedaan op een uitspraak van de rechtbank Overijssel van 28 juli 2022. [1] In deze uitspraak heeft de rechtbank in een zaak waarin is geweigerd bijzondere bijstand te verlenen voor entreekosten en periodieke kosten, voor zover ontstaan tussen de benoeming van de bewindvoerder en de melding bij het bestuursorgaan in die zaak, de weigering in strijd geacht met het evenredigheidsbeginsel, zoals dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Gelet op recente uitspraken over de toepassing van dit beginsel moet in die zaak een ruimere toepassing worden gegeven aan het begrip “bijzondere omstandigheden” die volgens vaste jurisprudentie van de CRvB een rechtvaardiging kunnen opleveren voor het afwijken van het uitgangspunt dat geen (bijzondere) bijstand wordt verleend over een periode gelegen voor de datum waarop iemand zich heeft gemeld of een aanvraag heeft ingediend, aldus de rechtbank Overijssel.
6.1.
Aan de orde is de vraag of de aanvraag van eiseres terecht is afgewezen. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB (gewezen over de toepassing van artikel 43, eerste lid, van de Pw en artikel 44, eerste lid, van de Pw) wordt in beginsel geen bijzondere bijstand toegekend/verleend met terugwerkende kracht, dat wil zeggen over de periode voorafgaand aan de datum waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen of een aanvraag om bijstand heeft ingediend. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken eveneens volgens vaste jurisprudentie, indien bijzondere omstandigheden dit rechtvaardigen. [2] Zo’n omstandigheid kan zich (ook weer volgens vaste rechtspraak) voordoen als de betrokkene niet eerder in staat was een aanvraag te doen of zich niet eerder kon melden voor een aanvraag. [3]
6.2.
Over het aanvragen van bijzondere bijstand en de ingangsdatum van de bijzondere bijstand bevat artikel 4.3 van de Beleidsregels een aantal regels. De bijstand moet worden aangevraagd voordat de kosten zijn gemaakt en voor kosten die voor de melding en de aanvraag zijn gemaakt, wordt geen bijzondere bijstand verstrekt. Het moment waarop de kosten worden gemaakt is niet de datum van de factuur, maar de periode waarin de kosten zijn opgekomen. Er zijn uitzonderlijke situaties waarin het college van deze regel afwijkt. Toegespitst op bewindvoering is vervolgens bepaald dat de aanvraag binnen een maand na de datum van de beschikking van de rechtbank moet worden ingediend. Dat geldt ook voor de entreekosten van de bewindvoering. Voor de griffiekosten in verband met het aanvragen van bewindvoering wordt de datum van de factuur van de rechtbank als datum van het opkomen van de kosten aangehouden, aldus de Beleidsregels. Artikel 4 van Pro de Beleidsregels stelt voorop dat het verstrekken van bijzondere bijstand maatwerk is en dat het college rekening houdt met de individuele omstandigheden van de aanvrager bij het bepalen van het recht op en de hoogte van bijzondere bijstand. De voor het verlenen van bijzondere bijstand opgestelde Beleidsregels zijn sterk richtinggevend, maar niet alles bepalend. In uitzonderingsgevallen kan daarvan worden afgeweken. Als door bijzondere omstandigheden de gevolgen voor de aanvrager onevenredig zwaar zijn, moet in afwijking van het geldende beleid besloten worden, zo besluit het artikel onder verwijzing naar artikel 4:84 van Pro de Awb.
6.3.
Volgens vaste rechtspraak van de CRvB dient besluitvorming die is gebaseerd op buitenwettelijk begunstigend beleid, zoals de regels neergelegd in de Beleidsregels, door de bestuursrechter terughoudend te worden getoetst. [4] Dit houdt in dat de aanwezigheid en de toepassing van dit beleid als gegeven wordt beschouwd, met dien verstande dat (slechts) wordt getoetst of een zodanig beleid op consistente wijze is toegepast. De rechtbank stelt vast dat voor de drie kosten waarom het in deze zaak gaat, niet is gebleken dat het beleid niet op consistente wijze is toegepast. De tekst van de beleidsregels over de aanvang van de termijn waarbinnen de aanvraag voor de periodieke kosten en de entreekosten moet zijn gedaan, laat aan duidelijkheid niets te wensen over. Deze termijn vangt, anders dan eiseres stelt, aan op de datum van de beschikking van de rechtbank en niet op de dag waarop de beschikking is ontvangen. Uitgaande van de datum van de beschikking is de aanvraag van eiseres voor zover die ziet op deze twee kosten te laat ingediend. In zoverre slaagt het beroep niet. Dat de bewindvoerder pas na het ingaan van het bewind namens eiseres de aanvraag heeft kunnen indienen, is in dit verband niet relevant, omdat de Beleidsregels geen beletsel vormen voor het indienen van de aanvraag door de bewindvoerder, mits dit gebeurt binnen een maand na de datum van de beschikking. Verder is niet in geschil dat de kosten van het griffierecht al eerder (volgens de Beleidsregels op de datum van de factuur van de rechtbank) zijn opgekomen. Ook voor deze kosten is de aanvraag dus te laat ingediend.
6.4.
Op grond van recente jurisprudentie over het evenredigheidsbeginsel is er in deze zaak naar het oordeel van de rechtbank, zoals ook de rechtbank Overijssel heeft geoordeeld, ruimte voor toetsing van de besluiten van het college aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Hoe groot die ruimte in zaken zoals deze is, is in de jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters nog niet uitgekristalliseerd. Aanknopingspunten voor de reikwijdte van de aan te leggen toets aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb zijn al wel te vinden in de conclusie van Staatsraad advocaat-generaal Snijders van 18 mei 2022. [5] De kern van het advies van de advocaat-generaal luidt dat de (bestuurs)rechter (slechts) indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, aanleiding kan vinden om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe de toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet-verdisconteerde omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat toepassing achterwege moet blijven. Tot de algemene rechtsbeginselen behoort ook het evenredigheidsbeginsel, zoals dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Aan de conclusie van de advocaat-generaal valt verder te ontlenen dat de toetsing aan de hiervoor weergegeven maatstaf ook mogelijk is bij dwingend recht en gebonden bevoegdheden die hun grondslag vinden in een wet in formele zin en dat aan deze toetsing niet alleen kan worden toegekomen bij hoge uitzondering of in bijzondere gevallen. De rechtbank onderschrijft de benadering die in de conclusie van de advocaat-generaal wordt geadviseerd. Dat betekent (ook voor deze zaak) dat de toetsing aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb een verruiming inhoudt van de terughoudende toetsing die voortvloeit uit de jurisprudentie bedoeld in rechtsoverweging 6.3.
6.5.
Hierna zal de rechtbank daarom beoordelen of de nadelige gevolgen van de besluiten van het college voor eiseres onevenredig zijn in verhouding tot de met de besluiten te dienen doelen. Omdat de norm van artikel 4:84 van Pro de Awb voor afwijking van een beleidsregel grotendeels gelijkluidend is, ligt het voor de hand dat de toets aan die norm in deze zaak geen andere reikwijdte heeft dan de toets aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De rechtbank roept vervolgens in herinnering dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in zijn uitspraak van 2 februari 2022 [6] en de CRvB in zijn uitspraak van 2 juni 2022 [7] hebben overwogen dat de ratio van het evenredigheidsbeginsel is gelegen in het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen van besluitvorming. In die uitspraken ging het om besluiten die berusten op een discretionaire bevoegdheid, maar naar het oordeel van de rechtbank ligt het voor de hand om daarbij aansluiting te zoeken in zaken zoals deze, waarin wordt beoordeeld of afwijking van een wettelijke bepaling en van beleidsregels geboden is. In de zaak die voorlag in de uitspraak van de Afdeling is ook geoordeeld dat de rechter bij zijn toetsing van een besluit aan de 3:4 Awb-norm van geval tot geval zal moeten bepalen op welke wijze de geschiktheid (is het besluit geschikt om het ermee beoogde doel te bereiken), de noodzakelijkheid (is het besluit noodzakelijk om het ermee beoogde doel te bereiken of zijn er andere maatregelen denkbaar) en evenwichtigheid (is een geschikte en noodzakelijke maatregel niet onredelijk bezwarend voor de belanghebbende) al dan niet uitdrukkelijk een rol (kunnen) spelen. Voor de beoordeling en de toetsing aan de evenredigheid zijn er twee oriëntatiepunten, aldus de Afdeling: de aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen en de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin fundamentele rechten van de belanghebbende door het besluit worden aangetast. Dat betekent dat de intensiteit van de toetsing van heel veel factoren afhangt. Samenvattend overweegt de Afdeling dat de intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn, aldus de Afdeling.
6.6.
Voor de toetsing aan het hiervoor ontvouwde beoordelings- en toetsingskader is nog van belang dat de bewindvoerder ter zitting heeft verklaard dat hij, althans het bureau waaraan hij verbonden is, bekend is met de termijn van een maand, te rekenen vanaf de datum van de beschikking van de kantonrechter, waarbinnen de aanvraag volgens de Beleidsregels moet zijn ingediend. Als reden voor het indienen van de aanvraag na het verstrijken van die maand is door de bewindvoerder opgegeven dat niet eerder alle benodigde gegevens beschikbaar waren. Van de kant van het college is in reactie hierop erop gewezen dat gegevens ook nog na het indienen van een aanvraag kunnen worden aangevuld, zoals ook al is vastgelegd in de Beleidsregels.
6.7.
De regel dat geen (bijzondere) bijstand wordt verleend (ook al bestaat daarop wel recht) stond ook al in voorgangers van de Pw en hangt samen met het complementaire karakter van de bijstandsverlening.Voorkomen moet worden dat bijstand wordt verleend voor kosten die zich voordeden op een moment gelegen voor de melding of de aanvraag. Het stellen van een termijn waarbinnen een aanvraag moet worden ingediend nadat de kosten zijn opgekomen, heeft, naar mag worden aangenomen, mede als doel te voorkomen dat het onderzoek naar de aanspraak op bijzondere bijstand wordt bemoeilijkt, hetgeen mogelijk het geval kan zijn bij een melding of een aanvraag geruime tijd nadat de kosten zijn opgekomen. Het nadelige gevolg van de gedeeltelijke afwijzing van de aanvraag van eiseres is dat een substantieel bedrag aan (entree)kosten bewindvoering groot € 831,27, en een bedrag van € 85,00 aan griffiekosten voor rekening van eiseres blijft. Nu de goederen van eiseres vanwege problematische schulden onder bewind zijn gesteld, is dat gevolg nog ernstiger. De rechtbank stelt gelet op het voorgaande vast dat de belangen die met het beslissen volgens de regel ontleend aan de artikelen 43 en 44 van de Pw en volgens de Beleidsregels in dit geval niet worden geschaad door het indienen van de aanvraag op 5 augustus 2021. Dat eiseres, zo de aanvraag wel binnen de termijn van de Beleidsregels was ingediend, op grond van artikel 35 van Pro de Pw aanspraak had gehad op bijzondere bijstand voor alle kosten, is een vaststaand feit. Daarbij komt nog dat de aanvraag voor zover die betreft de (entree)kosten van de bewindvoering slechts een dag na het verstrijken van de termijn is ingediend. Dat de termijnoverschrijding, naar mag worden aangenomen, aan de bewindvoerder van eiseres, althans het bureau waaraan hij is verbonden, moet worden toegerekend, is ook een factor die de rechtbank in haar toetsing betrekt. Die weegt echter minder zwaar dan de hiervoor vermelde factoren, omdat niet de bewindvoerder maar eiseres het nadelige gevolg van de afwijzing ondervindt en eiseres de aanvraag niet meer zonder medewerking van de bewindvoerder kon indienen.
7. Het voorgaande in aanmerking nemend is er naar het oordeel van de rechtbank voldoende grond om het primaire en het bestreden besluit voor zover daarbij de aanvraag van eiseres is afgewezen, in strijd te achten met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en artikel 4:84 van Pro de Awb. De rechtbank merkt nog op pas ter zitting is aangevoerd dat die strijd zich in deze zaak voordoet. In bezwaar is dat niet gebeurd. Het college had zich echter in die fase spontaan moeten afvragen of het primaire besluit zich verdroeg met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Omdat het college dat niet heeft gedaan, is het bestreden besluit ook genomen in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb.
8. De conclusie moet zijn dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Er is aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat het college aan eiseres € 831,27 aan bijzondere bijstand toekent. Deze uitspraak treedt in de plaats van het vernietigde bestreden besluit.
Conclusie en gevolgen
9. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 1.674,-, omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 22 december 2021;
- herroept het besluit van 10 september 2021;
- bepaalt dat het college eiseres € 831,27 aan bijzondere bijstand toekent;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. van Lee, rechter, in aanwezigheid van mr. B. Voors, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2023
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.