Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 26/1769
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [woonplaats ] , eisers
(gemachtigde: mr. J.J. Jaspers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Harderwijk
(gemachtigde: mr. P.H.J. de Jonge).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de last onder dwangsom vanwege bewoning van de recreatiewoning aan de [adres] in [woonplaats ] . Eisers zijn de eigenaren van de recreatiewoning, wonen er permanent en zijn beiden op het adres ingeschreven in de basisregistratie personen. Zij zijn het niet eens met de last onder dwangsom. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de last onder dwangsom.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de last onder dwangsom in stand blijft. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Daarbij gaat de rechtbank in op de volgende vragen.
- Kunnen eisers een beroep doen op het vertrouwensbeginsel?
- Is er concreet zicht op legalisatie?
- Zijn de medische omstandigheden reden om van handhaving af te zien?
- Is de situatie op de woningmarkt reden om van handhaving af te zien?
- Is de begunstigingstermijn te kort?
- Is de dwangsom te hoog?
Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Bij besluit van 10 september 2025 heeft het college eisers gelast om het niet-recreatieve gebruik van de recreatiewoning uiterlijk twaalf maanden na verzending van de last (en dus op 10 september 2026) te beëindigen en beëindigd te houden onder dwangsom van € 10.000 per maand of gedeelte daarvan met een maximum van € 60.000.
2.1.
Bij besluit van 24 februari 2026 op het bezwaar van eisers heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten.
2.2.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar.
2.3.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 30 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de heer [eiser 1] en zijn gemachtigde, en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de last onder dwangsom aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
4. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat eisers permanent wonen in de recreatiewoning en dat permanente bewoning in strijd is met het Omgevingsplan.
Beginselplicht tot handhaving
5. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [1]
Kunnen eisers een beroep doen op het vertrouwensbeginsel?
6. Eisers betogen dat het college een toezegging heeft gedaan dat zij permanent in de recreatiewoning kunnen wonen en dat zij daarop mogen vertrouwen. Voorafgaand aan de verhuizing hebben zij informatie ingewonnen bij de afdeling burgerzaken van de gemeente Harderwijk . Zonder voorbehoud is daarbij door de baliemedewerker aan eisers verteld dat zij op het adres mochten wonen. Daarbij komt dat het feit dat inschrijving in de basisregistratie personen nog niet betekent dat eisers er permanent mogen verblijven, voor een burger niet direct duidelijk is. Eisers stellen dat zij aan de balie duidelijk hebben gevraagd of zij zich op het adres konden inschrijven en of zij daar konden wonen. Dat is bevestigd. Als zij er niet hadden mogen wonen, hadden zij hun vorige woning niet opgegeven.
6.1.
Een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat door de overheid uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat die uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling een uitspraak gedaan over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. [2] In deze uitspraak heeft de Afdeling een stappenplan geïntroduceerd. De eerste stap betreft de vraag of die uitlating en/of gedraging kwalificeert als een toezegging.
6.2.
De rechtbank oordeelt dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat eisers niet voldoende aannemelijk hebben gemaakt dat er een toezegging is gedaan door de ambtenaar van de afdeling burgerzaken van de gemeente. Eisers hebben geen schriftelijk bewijs van een dergelijke toezegging. Het college ontkent dat er een toezegging is gedaan. Op de zitting is toegelicht dat het navraag heeft gedaan bij de baliemedewerkers en dat die ontkennen dat dergelijke toezeggingen worden gedaan. Nu het op dit punt het woord van eiser tegen dat van het college is, is niet aannemelijk geworden dat de gestelde uitlatingen zijn gedaan. Dat de werkinstructie aan baliemedewerkers inmiddels is aangescherpt met de uitdrukkelijke opdracht om geen toezeggingen te doen, betekent nog niet dat er in het verleden aan eiser wel een toezegging is gedaan. Er is dus niet voldaan aan de eerste stap, een toezegging. Eisers kunnen zich dus niet beroepen op het vertrouwensbeginsel.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is er concreet zicht op legalisatie?
7. Eisers betogen dat het college had moeten afzien van handhaving omdat er concreet zicht op legalisatie bestaat. Eisers wijzen op de aangekondigde instructieregel in de brief van de voormalige minister van volkshuisvesting en ruimtelijke ordening van 19 december 2024 waarin is voorgesteld om in bestaande gevallen permanente bewoning toe te staan. Weliswaar is de instructieregel nog niet in werking maar eisers voldoen aan de voorwaarden en daarom moet de handhaving worden gestaakt.
7.1.
De rechtbank oordeelt dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat omdat niet duidelijk is of en wanneer de instructieregel in werking treedt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het omgevingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering van de overtreding aanwezig is. [3]
7.2.
De omstandigheid dat er in de landelijke politiek aandacht was en is voor het mogen bewonen van recreatiewoningen, leidt niet tot een ander oordeel. Op het moment van de last onder dwangsom maar ook ten tijde van het besluit op bezwaar was geen sprake van een ophanden zijnde inwerkingtreding van gewijzigde regelgeving over permanente bewoning van recreatiewoningen. Het college kon daarmee in de besluitvorming dus geen rekening houden. Bovendien is het de vraag of de aangekondigde wijziging van de regelgeving tot gevolg zal hebben dat de permanente bewoning van deze recreatiewoning in dit geval zal moeten worden toegestaan door het college. Uit de door eisers bedoelde brief van 19 december 2024 volgt dat de voorwaarden waaronder permanente bewoning van recreatiewoningen mogelijk moet worden gemaakt, nog verder moeten worden uitgewerkt. Het gaat daarbij om aspecten als bestaande plannen voor revitalisering, transformatie, minimumeisen aan de bouwkwaliteit en milieuonderwerpen. [4] Omdat die voorwaarden nog moeten worden uitgewerkt, is er geen concreet zicht op legalisering. Daarbij merkt de rechtbank op dat de besluitvorming van het college getoetst wordt naar de stand van zaken op het moment van het besluit op bezwaar, namelijk op 24 februari 2026. Dat daarna in de landelijke politiek geregeld wordt aangegeven dat het vanwege de woningnood wenselijk zou zijn als bewoners van recreatiewoningen daar zouden mogen blijven wonen, is dan ook geen reden om te oordelen dat het besluit op bezwaar onrechtmatig is. Of deze wens van de landelijke politiek leidt tot een nadere beleidslijn bij het college maakt geen onderdeel uit van deze procedure. Als dat gebeurt, kan het er wel toe leiden dat partijen met elkaar in overleg gaan of dat eisers met een beroep op gewijzigde omstandigheden het college verzoeken de last in te trekken.
De beroepsgrond slaagt niet.
Zijn de medische omstandigheden reden om van handhaving af te zien?
8. Eisers betogen dat eiseres met diverse medische problematiek kampt. Het wonen op een rustig park heeft haar situatie verbeterd. Eiseres heeft op het park een netwerk van mensen dat haar ondersteunt. Dat netwerk valt weg als eisers moeten verhuizen.
8.1.
Volgens vaste rechtspraak kunnen medische omstandigheden alleen in zeer uitzonderlijke gevallen leiden tot het oordeel dat het college van handhavend optreden moet afzien. [5]
8.2.
Voor zover eiseres medische aandoeningen heeft, is niet aannemelijk geworden dat deze aandoeningen betekenen dat haar omstandigheden zodanig uitzonderlijk zijn dat zij niet in een reguliere huur- of koopwoning kan wonen. Eisers hebben geen medische verklaring(en) van een arts overgelegd die hun stelling onderbouwt. De niet-onderbouwde verklaringen van eisers over haar medische situatie zijn niet voldoende om te voldoen aan de voorwaarde van een zeer uitzonderlijk geval.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is de situatie op de woningmarkt reden om van handhaving af te zien?
9. Eisers betogen dat zij geen andere woning kunnen vinden door de krapte op de woningmarkt en hun financiële situatie. Zij zoeken al een paar jaar intensief, maar zijn niet in staat vervangende woonruimte te vinden. Eisers kunnen geen huis kopen. Zij hebben ook gezocht naar een huurwoning maar hebben dat nog niet gevonden.
9.1.
Volgens vaste rechtspraak is de krapte op de woningmarkt geen bijzondere omstandigheid die maakt dat het college heeft moeten afzien van het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is immers een omstandigheid die voor veel andere woningzoekenden geldt. [6]
9.2.
Het college stelt zich terecht op het standpunt dat wat eisers aanvoeren over hun woningsituatie en financiële middelen niet zodanig uniek is dat permanente bewoning in de recreatiewoning in dit geval zou moeten worden toegestaan. De rechtbank begrijpt dat het vinden van een woning in de huidige woningmarkt moeilijk is, maar eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat het vinden van alternatieve woonruimte voor hen onmogelijk is. Daarbij acht de rechtbank van belang dat het college een aantal suggesties heeft gedaan zoals bijvoorbeeld tijdelijke bewoning op grond van de Leegstandwet of inwonen bij anderen, waarvan eisers tijdens de zitting hebben verklaard dat niet in overweging te willen nemen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is de begunstigingstermijn te kort?
10. Eisers betogen dat de begunstigingstermijn van twaalf maanden te kort is om vervangende woonruimte te vinden. Een termijn van tien jaar zoals is voorgesteld in de door de minister aangekondigde instructieregel achten eisers redelijk.
10.1.
De aan een last verbonden begunstigingstermijn strekt ertoe om de overtreding op te heffen. Volgens vaste rechtspraak geldt als uitgangspunt voor de lengte van de begunstigingstermijn dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding op te heffen. [7]
10.2.
Het college stelt zich terecht op het standpunt dat hij een redelijke begunstigingstermijn heeft aangehouden. Het college heeft de termijn naar aanleiding van de zienswijze van eisers tegen het voornemen van de last onder dwangsom verruimd van de gebruikelijke zes maanden tot twaalf maanden. Door de verlenging is de termijn zes maanden langer dan het handhavingsbeleid over permanente bewoning van het college voorschrijft, en heeft het college rekening gehouden met de omstandigheden van eisers. Niet aannemelijk is dat het voor eisers onmogelijk is om binnen twaalf maanden andere woonruimte te vinden. Bovendien heeft het college zich tijdens de zitting welwillend getoond om de begunstigingstermijn nog eens met zes maanden te verlengen als eisers daartoe een gemotiveerd verzoek bij het college indienen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is de dwangsom te hoog?
11. Eisers betogen dat de maximale dwangsom van € 60.000 disproportioneel hoog is. Omdat eisers geen alternatieve woonruimte kunnen vinden, zullen zij de dwangsom verbeuren. Eisers krijgen geen hulp van het college. Als de dwangsommen verbeuren moeten eisers een beroep doen op de schuldhulpverlening.
11.1.
De dwangsom moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Een bestuursorgaan komt daarom bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsruimte toe. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom verbeurt. [8]
11.2.
Het college stelt zich terecht op het standpunt dat de hoogte van de dwangsom niet disproportioneel is. De hoogte van de dwangsom is in overeenstemming met de ‘Beleidsregels Hart voor recreatie: Handhaving tegen bestemmingsplanstrijdig gebruik van gronden en opstallen met een recreatieve bestemming’. De enkele stelling dat eisers in financiële problemen komen bij invordering van de dwangsommen is onvoldoende. Zoals het college stelt, dient er voldoende prikkel uit te gaan van een dwangsom om te zorgen dat er wordt voldaan aan de last.
De beroepsgrond slaagt niet.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Verschuren, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.