Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 22/232 en ROE 22/494
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2026 in de zaken tussen
[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. R.H.M. Wagemans),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht,
(gemachtigden: mr. M.C.W. Ploum en S.L.H.M. Loo).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning en om een last onder dwangsom met daaraan gekoppelde invorderingsbeschikking. Eiseres is het niet eens met de genomen besluiten. Aan de hand van de beroepsgronden die eiseres daartegen heeft aangevoerd, beoordeelt de rechtbank de door het college genomen besluiten.
2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepen ongegrond zijn en dat de besluiten van het college in stand blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Procesverloop
3. Het college heeft aan eiseres bij besluit van 20 juli 2020 een last onder dwangsom opgelegd (hierna: de last onder dwangsom) wegens het bouwen in afwijking van een op 13 mei 2019 aan eiseres verleende omgevingsvergunning voor het pand [adres] in [plaats] (hierna: het pand). Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom. Met het besluit van 17 januari 2022 (het bestreden besluit I) heeft het college dit bezwaar – voor zover hier relevant – ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten (onder verduidelijking van het bedrag van de dwangsom).
4. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I (zaaknummer ROE 22/494). Het college heeft een verweerschrift ingediend.
5. Bij besluit van 27 september 2023 heeft het college een invorderingsbeschikking genomen tot invordering van het bedrag van € 60.000,-- aan verbeurde dwangsommen. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit I mede betrekking op de invorderingsbeschikking. Eiseres heeft tegen de invorderingsbeschikking geen (aanvullende) gronden ingediend.
6. Eiseres heeft op 27 augustus 2020 een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning ter legalisatie van een technische ruimte op de achterbouw met aansluiting op het monumentale voorpand en een ondergronds zwembad. Het college heeft, met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, met het besluit van 9 december 2021 (het bestreden besluit II) een omgevingsvergunning verleend voor het zwembad en de gevraagde vergunning voor het overige afgewezen.
7. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit II (zaaknummer ROE 22/232).
8. De rechtbank heeft de beroepen op 23 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [gemachtigde 1] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college. Tevens was namens eiseres aanwezig [gemachtigde 2] als deskundige cultureel erfgoed.
Beoordeling door de rechtbank
(Totstandkoming van) de bestreden besluiten
9. Eiseres is eigenaresse van het pand. Dit is een rijksmonument dat is gelegen binnen een in het bestemmingsplan aangewezen cultuurhistorisch attentiegebied. In het pand is een hotel gevestigd. Op 13 mei 2019 heeft het college aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het hotel ten behoeve van een uitbreiding van zeven naar tien kamers. Naar aanleiding van een op 4 maart 2020 uitgevoerde controle heeft het college op 11 maart 2020 een voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom uitgebracht, omdat eiseres in afwijking van de omgevingsvergunning van 13 mei 2019 heeft gebouwd. De afwijkingen bestaan volgens het college uit het realiseren dan wel verhogen en vergroten van een opbouw op het dak van de nieuwbouw aan de achterzijde en een opbouw op het achterdakvlak van het oorspronkelijke pand met vaste verbinding van de nieuwbouw aan de achterzijde naar het bestaande trappenhuis.
10. Vervolgens heeft het college op 20 juli 2020aan eiseres wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 2.3a, van de Wabo, een last opgelegd om binnen 42 dagen de overtredingen – het bouwen in afwijking van de omgevingsvergunning van 13 mei 2019 – te beëindigen, met een dwangsom van € 10.000,- per constatering per maand met een maximum van € 60.000,-. De overtredingen staan beschreven in de vooraankondiging van 10 maart 2020, waarnaar in de last onder dwangsom wordt verwezen:
- het realiseren dan wel verhogen en vergroten van een opbouw op het dak van de nieuwbouw aan de achterzijde;
- een opbouw op het achterdakvlak van het oorspronkelijke pand met vaste verbinding van de nieuwbouw aan de achterzijde naar het bestaande trappenhuis.
De rechtbank duidt de betreffende gedeelten van het pand hierna respectievelijk aan als ‘technische ruimte’ (dakopbouw met technische installaties met omkasting op de achterbouw) en ‘trapopgang’ (opbouw op het monumentale voorpand).
11. Op 27 augustus 2020 heeft eiseres een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor legalisatie van de technische ruimte en de trapopgang (als aansluiting op het monumentale voorpand) en een ondergronds zwembad. Bij het bestreden besluit II heeft het college de omgevingsvergunning voor de realisatie/legalisatie van de technische ruimte en de trapopgang geweigerd, omdat de bouwactiviteit (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo) niet voldoet aan de regels van het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo) en de redelijke eisen van welstand. Tevens is het bouwplan in strijd met de activiteit het wijzigen/slopen van een rijksmonument (artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo). Het college heeft bij het bestreden besluit II wel een omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van het zwembad.
12. Bij het bestreden besluit I heeft het college de opgelegde last onder dwangsom, onder aanvulling van de motivering (verduidelijking van de hoogte van de dwangsom), in stand gelaten.
13. Met de invorderingsbeschikking heeft het college de van rechtswege verbeurde dwangsommen van € 60.000,- ingevorderd.
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
14. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. In de Invoeringswet Omgevingswet is overgangsrecht opgenomen voor handhavingszaken en omgevingsvergunningen.
14.1.
Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd dan wel de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen.
Bij besluit van 21 juli 2020 heeft het college eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Voor de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit I blijft daarom het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
14.2.
Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 5 november 2020. Dat betekent dat ook op het bestreden besluit II het oude recht van toepassing blijft.
Omvang van het geding
15. Bij besluit van 22 februari 2024 heeft het college, naar aanleiding van een nieuwe aanvraag van eiseres van 22 november 2023, (alsnog) een omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van de technische ruimte, voor het plaatsen van een vlizotrap in de nieuwbouw (in plaats van de trapopgang in het oorspronkelijke pand), het herstellen van het achterste dekschild en het weer verwijderen van de aangebrachte bovenste trap (ter plaatse van de trapdoorgang) in het rijksmonument. De technische ruimte is daarmee vergund conform de nieuwe aanvraag van eiseres. Wat betreft de trapdoorgang heeft eiseres in beroep aangegeven – anders dan hetgeen is aangevraagd en vergund is – toch nog een vaste trap, met bijbehorende dakdoorbreking en dakopbouw, naar de technische ruimte te wensen in plaats van een vlizotrap. De vervanging van de (al aangebrachte) vaste trap door een vlizotrap is volgens eiseres technisch en economisch niet haalbaar (vanwege leidingen in het plafond ter plaatse) en brandonveilig (omdat de technische ruimte dan minder goed bereikbaar is). Het college heeft in zijn reactie hierop bij brief van 3 juni 2025 aangegeven de vergunde vlizotrap niet onhaalbaar te achten en ervan uit te gaan dat eiseres de feitelijke toestand zal (terug)brengen naar de bij het besluit van 22 februari 2024 vergunde toestand.
15.1.
Nu eiseres haar beroep tegen de aanvankelijke weigering van de omgevingsvergunning (ook ten aanzien van de technische ruimte) niet heeft ingetrokken na de omgevingsvergunning van 22 februari 2024, moet de rechtbank dat beroep in zoverre nog wel beoordelen. Dat geldt in ieder geval zover dat beroep ziet op de weigering van de omgevingsvergunning voor de trapopgang, omdat eiseres deze trapopgang wil laten legaliseren in plaats van de in tweede instantie aangevraagde (en op 22 februari 2024 vergunde) vlizo-trap te realiseren.
15.2.
Ten aanzien van de technische ruimte geldt dat deze op 22 februari 2024 alsnog vergund is en ook als zodanig is uitgevoerd, conform de wens van eiseres. Desondanks heeft eiseres wel nog een procesbelang bij haar beroepsgronden tegen de aanvankelijke weigering van de technische ruimte. Omdat de last onder dwangsom ten aanzien van de technische ruimte (na legalisering daarvan) niet alsnog is ingetrokken en er dwangsommen zijn verbeurd, terwijl de invorderingsbeschikking nog niet onherroepelijk is, heeft eiseres nog (proces)belang bij beoordeling van de aanvankelijk weigering van de voor die ruimte gevraagde omgevingsvergunning en dus bij de daartegen gerichte beroepsgronden. Weliswaar is de omgevingsvergunning aangevraagd na de oplegging van de last onder dwangsom, maar die aanvraag en het bestreden besluit II dateren wel van voor het bestreden besluit I. Als het bestreden besluit II een verlening van de omgevingsvergunning zou hebben behelst – wat eiseres beoogt – dan zou dat gevolgen kunnen hebben voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit I en dus ook voor de nog niet onherroepelijke invorderingsbeschikking. [1] De rechtbank stelt verder vast dat de geweigerde omgevingsvergunning zag op een ander bouwplan dan de later, op 22 februari 2024, verleende omgevingsvergunning. In de vergunde situatie staat de technische ruimte immers op zichzelf, zonder de combinatie met de trapopgang met dakdoorbraak en dus zonder verbinding met het monumentale voorpand. Het enkele feit dat inmiddels vergunning is verleend voor de technische ruimte maakt daarom niet dat geconcludeerd kan worden dat de aanvankelijke weigering onterecht was. Daarbij is immers de aanvraag zoals die toen is ingediend, integraal en in onderlinge samenhang beoordeeld.
De geweigerde omgevingsvergunning
Voorbereidingsprocedure
16. Volgens eiseres had niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gevolgd hoeven te worden en had geen advies van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) en de Welstands-/
Monumentencommissie (WMC) gevraagd hoeven te worden, omdat het kleine dakvlak van het voorpand dat open gemaakt is dermate minimaal van omvang is dat het advies, gelet op artikel 2.26 van de Wabo en artikelen 6.1 tot en met 6.4 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) niet noodzakelijk is en daarom in deze procedure buiten beschouwing dient te worden gelaten.
17. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
17.1.
In artikel 3.10, eerste lid, onder d, van de Wabo is bepaald dat afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, voor zover voor die activiteit krachtens artikel 2.26, derde lid, een adviseur is aangewezen.
17.2.
In artikel 2.26, derde lid, van de Wabo is bepaald dat het bevoegd gezag de bij algemene maatregel van bestuur (het Bor) aangewezen bestuursorganen of andere instanties in gevallen die behoren tot een bij die maatregel aangewezen categorie, in de gelegenheid stelt hem advies uit te brengen over de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning.
17.3.
In artikel 6.2, eerste lid, van het Bor is bepaald dat met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo burgemeester en wethouders, ingeval zij het inwinnen van advies noodzakelijk achten om te kunnen beoordelen of het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft in strijd is met redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de wet, advies vragen aan de welstandscommissie dan wel de stadsbouwmeester.
17.4.
In artikel 6.4, aanhef, eerste lid, van de Wabo is bepaald dat met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de wet, als adviseurs worden aangewezen:
a. Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, indien de activiteit betrekking heeft op:
1° het slopen van een rijksmonument of een deel daarvan voor zover van ingrijpende aard,
2° het ingrijpend wijzigen van een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan, voor zover de gevolgen voor de waarde van het rijksmonument vergelijkbaar zijn met de gevolgen van het geval, bedoeld onder 1°.
17.5.
De RCE is onderdeel van het ministerie van onderwijs, cultuur en wetenschap.
17.6.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet ten onrechte gesteld dat sprake is van ingrijpende wijzigingen aan het rijksmonument, omdat het dak en (het trappenhuis van) de zolderverdieping – met een hoog monumentale waarde – op een noemenswaardige, niet ondergeschikte wijze deels gesloopt en vervangen zijn door een verbinding met inpandige trap naar de nieuwbouw aan de achterzijde. De plaatsing van de trap heeft geleid tot een doorbreking van het achterdakvlak en de goot, waarmee afbreuk wordt of in ieder geval kan worden gedaan aan de monumentale waarde van het pand. Dit betekent dat het college de RCE terecht als adviseur heeft aangewezen.
17.7.
De rechtbank is van oordeel dat het college ook advies van de WMC mocht inwinnen, omdat zij dit noodzakelijk heeft mogen achten om te kunnen beoordelen of het uiterlijk of de plaatsing van het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand.
17.8.
Het voorgaande betekent dat de situatie van artikel 3.10, eerste lid, onder d, van de Wabo zich voordoet en dat dus terecht de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is gevolgd. De beroepsgrond slaagt niet.
Strijd met het bestemmingsplan en redelijke eisen van welstand en afweging over weigering tot afwijking van het bestemmingsplan
18. Het pand heeft op grond van het ten tijde van het bestreden besluit II geldende bestemmingsplan ‘Centrum’ [2] (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming ‘Centrum’ en de dubbelbestemming ‘Waarde- Maastrichts Erfgoed’. De technische ruimte (inmiddels vergund in afwijking van het bestemmingsplan) en de doorbraak door het monumentale dak van het voorpand ter plaatse van de trapopgang zijn volgens het college in strijd met artikel 21.2.1.1, onder b, van de bestemmingsplanregels, omdat de bestaande cultuurhistorische waardestelling wordt aangetast. De WMC heeft het bouwplan getoetst aan de destijds geldende welstandsnota “Maatwerk in kwaliteit” van februari 2018 en op grond daarvan geconcludeerd dat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand en een inbreuk oplevert op de monumentale waarden. De WMC heeft daarbij gewezen op de zeer waardevolle en beeldbepalende kapconstructie en gemotiveerd dat de trapdoorgang en verbinding daarvan met de technische ruimte een aantasting daarvan vormen, ook door de versmelting van de achterbouw en het hoofdgebouw.
19. Het bouwplan is volgens het college tevens in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo (wijzigen rijksmonument), omdat volgens het advies van de RCE voor de vaste trap van de derde verdieping naar het dak de nodige ingrepen in – het monumentaal waardevolle – dak hebben plaatsgevonden die niet enkel aantasting van de beleving en uitstraling van het monument tot gevolg hebben, maar ook het verdwijnen van historie. Het college heeft op grond van de adviezen van de WMC, de RCE en de interne gemeentelijke deskundige op gebied van cultureel erfgoed geconcludeerd dat het belang van de monumentenzorg zich verzet tegen het bouwplan. Het advies van zowel de RCE als de WMC in relatie tot de op 13 mei 2019 afgegeven omgevingsvergunning was om de gootlijn van het monumentale hoofdgebouw aan de achterzijde volledig los te laten van het nieuwe bijgebouw, zodat het monument qua monumentale opbouw intact zou blijven en dus niet zou worden doorsneden zoals thans het geval is. Gelet hierop is het college niet akkoord met de wijzigingen ter plaatse van de zolderruimte voor het plaatsen van een extra trap en de doorbreking van het achterdakvlak, die beiden sterk afwijken van de omgevingsvergunning van 13 mei 2019.
20. Ter motivering van de weigering om van het bestemmingsplan af te wijken verwijst het college naar de inbreuk op de monumentale waarden en de aantasting van de ruimtelijke kwaliteit. Door eerdere verbouwingen was al de grens opgezocht van hetgeen ruimtelijk toelaatbaar is en het bouwplan gaat daaroverheen, aldus het college.
21. Eiseres stelt dat de aanvraag niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand en geen afbreuk doet aan de monumentale waarden van het pand. Volgens eiseres is geen sprake van een doorbraak van het dak, maar gaat het slechts om een doorgang van 70 centimeter die ondergeschikt is. De gemaakte opening maakt niet meer dan vier procent van het gehele achterdak uit en 96 procent van het achterschild is dus intact gebleven. De in het verleden wel toegestane dakkapellen zijn volgens eiseres minder ondergeschikt op het dakvlak aanwezig dan de gerealiseerde verbinding met de achterbouw. Ook is de trap die naar de technische ruimte voert ten behoeve van het onderhoud ondergeschikt, omdat daartoe slechts 66 centimeter van de oorspronkelijke trapleuning is verwijderd en vervangen door een op maat gemaakte eiken trap. Eiseres is van mening dat het college niet heeft onderbouwd waarom zij niet wil afwijken van het bestemmingsplan. De adviezen waarop het college zich baseert zijn gebrekkig tot stand gekomen. Er is wel degelijk een groot verschil tussen het hoofdgebouw en de nieuwbouw aan de achterzijde. De weigering om af te wijken van het bestemmingsplan is volgens eiseres bovendien in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Daartoe verwijst eiseres naar de Boschstraat waar aan de achterkant van het [naam gebouw] gebouw een groot massaal vierkant betonblok is neergezet en naar andere hotels die met veel meer kamers mogen uitbreiden. Eiseres stelt tot slot dat de weigering onevenredig is omdat die tot gevolg heeft dat het hotel moet sluiten, waardoor meer dan een miljoen euro aan investeringen wordt vernietigd en 21 personeelsleden, waarvan tien moeilijk bemiddelbaar, werkloos worden. Het college heeft de financiële gevolgen van de weigering in het geheel niet in de belangenafweging betrokken, aldus eiseres.
22. Over strijd met redelijke eisen van welstand, afbreuk aan monumentale waarden en de daarmee samenhangende weigering om van het bestemmingsplan af te wijken overweegt de rechtbank als volgt.
22.1.
Niet betwist is dat de verbinding tussen het voor- en achterpand in strijd is met de artikelen 4.2.1, onder a en artikel 4.2.2, onder f, van de regels van het bestemmingplan, omdat het hoofdgebouw niet mag worden uitgebreid en de bouwhoogte meer bedraagt dan 6 meter. Het college heeft ook strijd met artikel 21.2.1.1 van de planregels aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd omdat de bestaande cultuurhistorische waardestelling wordt aangetast. Eiseres stelt daarover dat die aantasting slechts heel gering is.
22.2.
Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het college moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
22.3.
Het college heeft haar standpunt deels gebaseerd op de adviezen van de WMC en de RCE. Deze adviezen zijn in de loop van het traject nog nader toegelicht en nader gemotiveerd en stemmen met elkaar overeen. De rechtbank is van oordeel dat het college zich op deze adviezen heeft kunnen baseren. Hoewel eiseres twijfels uit over de bij het advies van de RCE betrokken personen, acht de rechtbank dat onvoldoende aanleiding voor twijfel aan de deskundigheid van deze instantie. Ook de WMC moet naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als deskundige. Het college is er verder terecht vanuit gegaan dat de adviezen op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen en dat de adviezen inhoudelijk concludent zijn. Dat geen hoor- en wederhoor heeft plaatsgevonden in het adviestraject, zoals eiseres stelt, volgt de rechtbank niet, nu eiseres in de gelegenheid is gesteld om op het advies van de WMC te reageren. De rechtbank is verder van oordeel dat het college ook waarde heeft mogen hechten aan het bouwhistorisch onderzoeksrapport van Froscen Architecten van 15 maart 2016, dat ook ingaat op de monumentale waarden van het pand.
22.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich vervolgens in redelijkheid op het standpunt gesteld dat de wijzigingen in het dak en trappenhuis wezenlijk zijn en zodanig zijn dat afwijking van het bestemmingsplan niet gewenst is. Hiertoe overweegt de rechtbank dat het trappenhuis is voorzien van een extra trap die door het dak gaat, waarbij het dakvlak voor een deel is verwijderd. Het college mocht stellen dat de doorbraak leidt tot een disbalans, zowel binnen het dakvlak van het voorpand als tussen de monumentale voorbouw en de achterbouw, waarbij de goot niet meer zichtbaar is en de voor- en achterbouw als het ware met elkaar versmelten. Hierdoor oogt de betreffende opbouw niet ondergeschikt. De massaversmelting tussen de voor- en achterbouw heeft het college zowel vanuit cultuurhistorisch oogpunt als vanuit oogpunt van stedenbouw en ruimtelijke kwaliteit ongewenst mogen vinden, met de motivering dat dit afbreuk doet aan de algemene bouwhistorische waarden en de beleving van het pand. Dat, zoals door eiseres is gesteld, het college ten onrechte stelt dat de goot doorbroken is, volgt de rechtbank niet, omdat het college enkel heeft gesteld dat de goot niet meer zichtbaar is. De afweging kan verder niet (enkel), zoals eiseres voorstaat, worden gebaseerd op een rekenkundige exercitie, waarbij wordt berekenend op welk percentage van het totale dakvlak een verstoring plaatsvindt. Dat een dakkapel veel meer invloed zou hebben op het dakvlak volgt de rechtbank met het college niet, omdat bij een dakkapel de goot zichtbaar blijft en een dakkapel niet leidt tot de nu ontstane inpandige verbinding van het voorgebouw met het achtergebouw waardoor het onderscheid en de hiërarchie tussen het monumentale hoofdgebouw en de achterbouw wordt aangetast. Wat betreft de zichtbaarheid merkt de rechtbank nog op dat aantasting van de cultuurhistorische waarde niet hoeft te zien op vanaf openbaar gebied zichtbare bouwdelen. Ook niet zichtbare (zelfs ondergrondse) elementen, zoals archeologische waarden of in dit geval een waardevol interieur, kunnen immers cultuurhistorisch waardevol zijn en om die reden beschermd worden. Dat de aanwezige materialen niet (volledig) origineel meer waren, maakt ook niet dat geen sprake kan zijn van monumentale waarden, nu die waarden ook worden bepaald door bijvoorbeeld de vormgeving en eerdere restauraties bovendien de monumentale waarden niet teniet doen.
Het college mocht daarnaast stellen dat door de gerealiseerde trap door het achterdakvlak de afleesbaarheid van de totale samenhang van het monument, ook in hiërarchisch opzicht gezien, sterk vervaagd is. Daarbij is relevant dat het trappenhuis in de redengevende omschrijving van het monument is omschreven als waardevol. Tot slot merkt de rechtbank op dat het college de in afwijking van de verleende omgevingsvergunning gebouwde bouwdelen heeft mogen zien als de spreekwoordelijke druppel die de emmer doet overlopen. Het college heeft op zitting toegelicht dat reeds diverse bouwkundige aanpassingen aan het pand zijn toegestaan die elk op zich ‘net’ toelaatbaar waren, maar dat met onderhavige aanpassingen (met name de trappenopgang als verbinding tussen het monumentale voorpand en de technische ruimte op de achterbouw), mede gelet op de eerdere verbouwingen, het maximaal toelaatbare wordt overschreden.
22.5.
Het door eiseres overgelegde rapport van [gemachtigde 2] “Bouwhistorische waarnemen [adres] [plaats] ” van april 2022 maakt het voorgaande niet anders, omdat in dit rapport niet gekeken is naar de cultuurhistorische waarde van het rijksmonument. De brieven van architect [naam architect] van 7 mei 2021 en 30 mei 2022 die eiseres heeft ingebracht geven evenmin aanleiding voor een ander oordeel, omdat hetgeen [naam architect] daarin stelt, niets zegt over de trapopgang en de dakdoorbraak, ter verbinding met de technische ruimte. [naam architect] licht vooral toe dat de technische ruimte met zinken omkasting een minder grote doorn in het oog is voor de omwonenden dan pijpen en ventilatievoorzieningen zonder omhullend bouwkundig kader en dat in tegenstelling tot bijzonder beeldverstorende technische pijpen, de huidige constructie (‘het huisje’) door de beperkte omvang en impact de omgeving niet buitensporig verstoort.
22.6.
Naar het oordeel van de rechtbank slaagt ook het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel niet, omdat de situaties die eiseres heeft genoemd, onvoldoende vergelijkbaar zijn met de situatie die nu aan de orde is. Immers, de situatie aan de Boschstraat is stedenbouwkundig geheel anders: de nieuwbouw aan de achterzijde van de Boschstraat betreft de bouw van een nieuw gebouw en er bestaat een duidelijke afstand tussen deze nieuwbouw en het bestaande monument aan de Boschstraat waardoor de ruimtelijke samenhang anders is dan in onderhavig geval. De voorgenomen uitbreiding van het Kruisherenhotel betreft of betrof nog slechts een initiatief, waarvoor nog geen omgevingsvergunning is aangevraagd. Van gelijke gevallen is dus geen sprake.
22.7.
Wat betreft het beroep op het evenredigheidsbeginsel overweegt de rechtbank dat eiseres de gestelde gevolgen niet nader heeft onderbouwd en dat een sluiting van het hotel enkel door de weigering van de trapopgang en technische ruimte zoals aangevraagd, de rechtbank ook niet als noodzakelijk voorkomt. Dat er geen alternatieven zijn voor de technische ruimte en de bereikbaarheid daarvan – dus dat de installaties alleen op deze plek kunnen worden gerealiseerd en alleen in combinatie met de dakdoorbraak – is onvoldoende onderbouwd. Deels wordt dit ook weersproken door het feit dat eiseres zelf een alternatief bouwplan heeft aangevraagd met de vergunningaanvraag van 27 augustus 2020. Dit alternatief is tot stand gekomen via minnelijk overleg tussen partijen en heeft geleid tot vergunningverlening (volgens het college om tegemoet te komen aan eiseres ondanks de onder 22.4 genoemde spreekwoordelijke druppel). De thans ingenomen stellingen dat deze nieuwe aanvraag niet verwezenlijkt kan worden omdat dit vanuit technisch, (brand)veiligheids- en financieel oogpunt niet haalbaar is, had eiser in dat minnelijke overleg (onderbouwd) kunnen inbrengen, maar kunnen na de vergunningaanvraag en -verlening niet zonder nadere onderbouwing worden gevolgd. Bij de vergunningverlening heeft immers een bouwtechnische toets plaatsgevonden. Het college weerspreekt ook dat het vergunde bouwplan niet uitvoerbaar is of stuit op technische bezwaren of bezwaren vanuit oogpunt van (brand)veiligheid en bereikbaarheid van de technische ruimte.
Ten aanzien van de gestelde financiële gevolgen overweegt de rechtbank tot slot dat deze het directe gevolg zijn van het bouwen zonder benodigde omgevingsvergunning, oftewel het bouwen in afwijking van de omgevingsvergunning. Eiseres heeft er zelf voor gekozen de verbouwing te realiseren zonder voorafgaand overleg of voorafgaande vergunningaanvraag (c.q. in afwijking van de verleende vergunning). Dit komt geheel voor rekening en risico van eiseres.
22.8.
Gelet op het voorgaande heeft het college in redelijkheid kunnen besluiten om niet af te wijken van het bestemmingsplan en heeft zij dit voldoende gemotiveerd. Het college heeft de omgevingsvergunning dus mogen weigeren. De hiertegen aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
De last onder dwangsom
Omschrijving herstelmaatregelen
23. Volgens eiseres is de last onder dwangsom in strijd met artikel 5:32a, van de Awb, omdat in de last geen beschrijving van de overtreding wordt gegeven en ook niet wordt vermeld wat eiseres had moeten doen om de overtreding ongedaan te maken. Niet duidelijk is of het gaat om de opbouw van het dak, of het verhogen en vergroten ervan, om een doorbraak in het dak, of er in het geheel geen ombouw is toegestaan en wat met ‘vaste verbinding’ wordt bedoeld. Ook is niet duidelijk hoe de vermeend niet toegestane doorbraak in het dak en de balustrade moeten worden hersteld. Eiseres verwijst naar de uitspraken van de Afdeling van 22 januari 2020, 7 april 2021 en 2 maart 2022. [3]
24. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
24.1.
In artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen omschrijft. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. [4]
24.2.
Met de last onder dwangsom heeft het college eiseres gelast om de overtredingen, zijnde het bouwen in afwijking van de verleende omgevingsvergunning van 13 mei 2019, te beëindigen c.q. het gebouwde in overeenstemming te brengen met de verleende vergunning van 13 mei 2019. In het bestreden besluit I zijn tekeningen toegevoegd en is het volgende bepaald:
“
Voor de goede orde zij opgemerkt dat de grondslag voor het opleggen van de last onder dwangsom is gelegen in artikel 2.1, eerste lid (sub a) van de Wabo en artikel 2.3a van de Wabo.
Voor de goede orde zij opgemerkt dat de grondslag voor het opleggen van de last onder dwangsom is gelegen in artikel 2.1, eerste lid (sub a) van de Wabo en artikel 2.3a van de Wabo.
Ter verduidelijking zie onderstaande afbeeldingen: De opgelegde last onder dwangsom ziet op het verwijderen en verwijderd houden van het in figuur 1 groen gearceerde deel (de trappengang) en het geel gearceerde deel (de technische ruimte). Deze tekening hoort bij de ingediende aanvraag omgevingsvergunning ( [nummer 1] ), welke is geweigerd. Figuur 2 is om aan te geven wat vergund is onder [nummer 2] , waarop dus de trappengang en technische ruimte niet is vergund.”
In de bijlage bij deze uitspraak is figuur 1 opgenomen, waarnaar in het bestreden besluit I wordt verwezen. :
24.3.
Door de combinatie van de tekst en de afbeeldingen in het bestreden besluit I hoeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank niet in het duister te tasten: de groen gemarkeerde trapopgang en geel gemarkeerde technische ruimte moeten worden verwijderd. De trap zelf is, behalve voor zover deze uit het oorspronkelijke dak steekt, niet gemarkeerd (wat onverlet laat dat het voor het opvolgen van de last noodzakelijk of vrijwel onvermijdelijk kan zijn om het gehele nieuw aangebrachte gedeelte van de trap te verwijderen). De beroepsgrond slaagt niet.
Overtreding
25. Niet in geschil is dat de trapopgang en technische ruimte vergunningplichtig zijn. Deze zijn gebouwd in afwijking van de verleende omgevingsvergunning. Dat betekent dat het college terecht heeft aangenomen dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, en artikel 2.3a van de Wabo (bouwen zonder omgevingsvergunning, respectievelijk in stand laten van een zonder omgevingsvergunning gebouwd bouwwerk).
26. Eiseres stelt dat voor de interne trap geen omgevingsvergunning nodig was, zodat er geen overtreding is. De rechtbank overweegt hierover dat uit hetgeen onder 24.3 is overwogen, volgt dat de last niet ziet op de interne trap.
27. De rechtbank wijst er volledigheidshalve op dat het college alleen (overtreding van) de artikelen 2.1, eerste lid, onder a, en 2.3a van de Wabo aan de last ten grondslag heeft gelegd en dus niet overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo (bouwen in strijd met het bestemmingsplan). Evenmin heeft het college (overtreding van) artikel 2.1, eerste lid, onder f (verstoring of wijziging van een monument) aan de last ten grondslag gelegd.
Beginselplicht tot handhaving
28. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, [5] geldt bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
29. Hierna gaat de rechtbank in op de beroepsgronden van eisers die betrekking hebben op de vraag of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat van handhavend optreden moet worden afgezien.
( i)
Concreet zicht op legalisatie
Concreet zicht op legalisatie
30. Eiseres stelt dat sprake is van (concreet) zicht op legalisatie, omdat de aangevraagde omgevingsvergunning tot legalisatie van de technische ruimte had moeten worden verleend.
31. De rechtbank is van oordeel dat er ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom en ten tijde van het bestreden besluit I geen sprake was van (concreet) zicht op legalisatie van de technische ruimte. De aanvraag van 7 mei 2021 heeft geleid tot een weigering van de omgevingsvergunning voor de technische ruimte. De rechtbank heeft onder 22.8 geoordeeld dat het college deze vergunning heeft mogen weigeren. De gewijzigde aanvraag op basis waarvan wel een vergunning is verleend (de technische ruimte zonder trapopgang en dakdoorbraak, maar met een vlizotrap) dateert van 22 november 2023, en dus van na het bestreden besluit I.
( ii)
Evenredigheid van de last en (van de) hoogte van de dwangsom
Evenredigheid van de last en (van de) hoogte van de dwangsom
32. Volgens eiseres heeft de last onder dwangsom onevenredige gevolgen en kan deze de toets aan het evenredigheidsbeginsel niet doorstaan. Ten aanzien van de geschiktheid van de sanctie voor het beoogde doel stelt eiseres dat de trap niet meer kan worden hersteld in de oude staat, omdat de balustrade is doorgezaagd. De overtreding is verder zeer gering en er is geen overlast: de buren hebben niet geklaagd en door de technische ruimte is er juist minder geluids- en zichthinder. Het college had verder het beroep tegen de weigering van de omgevingsvergunning moeten afwachten.
33. Verder stelt eiseres dat het college de hoogte van de dwangsom niet heeft gemotiveerd. Het gaat om twee bouwdelen, waardoor onvoldoende duidelijk is wat als een afzonderlijke overtreding door het college wordt gezien. De technische ruimte draagt niet bij aan de inkomsten van het hotel. De dwangsom is voor eiseres niet op te brengen en zal leiden tot faillissement.
34. Het college stelt in het bestreden besluit I dat de maatregel geschikt en noodzakelijk is om de monumentale waarden en stedenbouwkundige structuur te herstellen. Uit de deskundigenadviezen volgt dat sprake is van een ernstige aantasting van monumentale/ cultuurhistorische waarden. Verder acht het college relevant dat omwonenden hebben geklaagd over het gebruik door mensen van het (door de trap en dakdoorbraak toegankelijk gemaakte) dak als dakterras. Bij het bepalen van de hoogte van het dwangsombedrag is rekening gehouden met de aard en ernst van de overtreding. Ook is rekening gehouden met de kosten voor het plaatsen van de illegale bebouwing van ongeveer € 20.000,-
35. De rechtbank overweegt als volgt.
35.1.
In zijn uitspraak van 2 februari 2022 [6] heeft de Afdeling overwogen dat als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, de bestuursrechter de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten moet toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.
35.2.
Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb moet de dwangsom in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Het college komt daarom bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsruimte toe. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft tot doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. [7]
35.3.
De rechtbank moet een ex tunc-toetsing verrichten, dat wil zeggen dat de rechtbank toetst of het college het bestreden besluit heeft mogen nemen op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van dat besluit. Op dat moment was er, zoals geoordeeld onder 31, geen sprake van (concreet) zicht op legalisatie van de technische ruimte. De rechtbank heeft onder 22.8 ook geoordeeld dat de eerdere vergunningaanvraag voor onder meer de technische ruimte geweigerd mocht worden. Het feit dat dit bouwdeel later alsnog is vergund, maakt de last onder dwangsom niet achteraf onjuist. Ook voor de evenredigheidstoets geldt dat moet worden gekeken naar de omstandigheden op het moment van het bestreden besluit, zodat niet geconcludeerd kan worden dat de last achteraf onevenredig is geworden door de latere vergunningverlening voor de technische ruimte. Dat zou alleen kunnen zijn geweest als die vergunning tijdig was aangevraagd en daardoor voor zicht op legalisatie had kunnen zorgen. Het voorgaande geldt ook voor de invorderingsbeschikking; ook die is genomen voordat de aanvraag die wel voor vergunningverlening in aanmerking kwam, is ingediend.
35.4.
De last onder dwangsom is een geschikt middel om het doel (naleving van het bestemmingsplan en bescherming van cultuurhistorie) te bereiken, omdat de dwangsom een financiële prikkel geeft om de overtreding ongedaan te maken. Het trappenhuis en het monumentale dak kunnen door reconstructie hersteld worden, waarmee het belang van behoud van cultuurhistorie gediend is. Onder 24.3 is reeds geconcludeerd dat de last niet ziet op de trap zelf, voor zover deze zich onder het oorspronkelijke dak bevindt. Of de doorzaging van de balustrade nog ongedaan gemaakt kan worden, is daarom voor de onderhavige beroepszaak niet relevant.
35.5.
Onder verwijzing naar hetgeen de rechtbank onder 22.4 heeft geoordeeld, is de rechtbank van oordeel dat eiseres ten onrechte stelt dat sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst. Daarmee is de noodzaak van de last onder dwangsom ook gegeven.
Wat betreft gebruik van het dak als dakterras, waarvan het college foto’s heeft overgelegd, overweegt de rechtbank dat de last onder dwangsom daarop niet ziet. Wel volgt de rechtbank het college in diens stelling dat de vaste trap in aansluiting op het al bestaande trappenhuis in het hotel, aan gasten de mogelijkheid geeft om het dak te betreden, wat een extra argument kan vormen voor het handhavend optreden tegen de trapopgang.
35.6.
Wat betreft de financiële situatie van eiseres, overweegt de rechtbank dat de financiële draagkracht van de overtreder bij het opleggen van de last onder dwangsom geen rol kan spelen, omdat van een dwangsom die naar draagkracht wordt vastgesteld, geen zodanige prikkel zal uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. [8]
35.7.
Voor het overige verwijst de rechtbank wat betreft de toets aan het evenredigheidsbeginsel naar hetgeen de rechtbank onder 22.7 geoordeeld heeft. Daaruit volgt de conclusie dat (ook) de last onder dwangsom niet onevenwichtig is.
35.8.
Over de hoogte van de dwangsom is de rechtbank van oordeel dat deze niet zodanig is dat die niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking daarvan. Eiseres heeft ook niet geconcretiseerd waarom de aan de last verbonden dwangsom te hoog is. De betreffende bouwdelen (trapopgang en technische ruimte) staan in onderlinge verbinding en zijn in de gerealiseerde vorm twee met elkaar samenhangende bouwdelen die niet zonder meer los van elkaar kunnen worden gezien. Dat één dwangsom is bepaald voor hetgeen in afwijking van de verleende vergunning is gerealiseerd, is daarom niet onterecht.
De begunstigingstermijn
36. Eiseres stelt dat de begunstigingstermijn onredelijk kort was. Nu sprake is van ambtshalve handhaving stond het aan het college vrij om een langere begunstigingstermijn te hanteren, te weten minstens tot en met de beslissing op het beroep tegen de weigering van de omgevingsvergunning. Ook heeft het college bijna twee jaar gedaan over de bezwaarprocedure, waaruit blijkt dat het college geen haast maakt met de handhaving.
37. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
37.1.
De aan een last verbonden begunstigingstermijn strekt ertoe de overtreding op te heffen. Als uitgangspunt geldt dat de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. [9] Onder omstandigheden kan de begunstigingstermijn worden verlengd in afwachting van de uitkomst van een procedure. Of dat in een concreet geval mogelijk is, hangt af van de omstandigheden van het geval, zoals onder andere de aard van de overtreding, de duur van de met regelgeving strijdige situatie, de vraag of een vergunning is aangevraagd voor de strijdige activiteiten, en de belangen van de overtreder en andere betrokken belangen. [10]
37.2.
Het college heeft op verzoek van eiseres de begunstigingstermijn opgeschort in afwachting van de beoordeling en uitkomst van de ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning. Na de weigering van de omgevingsvergunning op 9 december 2021 is een ‘nieuwe’ begunstigingstermijn van 42 dagen gaan lopen. Daarmee kan niet gezegd worden dat een onredelijk korte begunstigingstermijn is gehanteerd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
De invorderingsbeschikking
38. Tegen de invorderingsbeschikking zijn geen gronden aangevoerd. Het beroep (van rechtswege) hiertegen is daarom ongegrond.
Conclusie en gevolgen
39. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen en de last onder dwangsom, alsmede de invorderingsbeschikking, in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzitter, en mr. G.J. Krens en mr. C. Drent, leden, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2026
de griffier is verhinderd
voorzitter
deze uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 12 januari 2026
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.