Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 15/6588, 15/6555 en 15/6363
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 maart 2017 in de zaak tussen
1. [eisers sub 1] .te [woonplaats]
2. [eisers sub 2]te [woonplaats]
3. [eisers sub 3]te [woonplaats]
4. [eisers sub 4] ,te [woonplaats]
tezamen eisers
(gemachtigde: mr. A. Hendriks),
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: mr. R.P.H. Rozenbrand).
Procesverloop
Bij besluiten van 9 juli 2015, 14 juli 2015 en 14 augustus 2015 (de primaire besluiten) heeft verweerder de verzoeken van eisers om handhavend op te treden wegens overtreding van de Verordening EG 261/2004 afgewezen.
Bij afzonderlijke besluiten van 22 oktober 2015 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep van eisers 1 en 2 geregistreerd onder zaaknummer UTR 15/6588, het beroep van eisers 3 onder zaaknummer UTR 15/6555 en het beroep van eisers 4 onder zaaknummer UTR 15/6363.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eisers en verweerder hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2016, gevoegd met de beroepen met zaaknummers UTR 14/5272, UTR 14/5273, UTR 14/6700, UTR 14/5986, UTR 14/5985, UTR 14/6703 UTR 14/6708 en UTR 14/6706. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en door [A] , beiden werkzaam bij C-buddy. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens was aanwezig [B] , namens de Inspectie Leefomgeving en Transport.
Na sluiting van het onderzoek zijn deze beroepen weer afgesplitst.
Overwegingen
1. Bij brief van 7 mei 2015 hebben eisers 1 verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen Unur Air inzake de vergoeding voor de vertraagde vlucht OHY2029 op 6 september 2014. Bij brief van 4 mei 2015 hebben eisers 2 verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen Corendon inzake de vergoeding voor de vertraagde vlucht CA1040 op 7 juni 2014. Bij brief van 7 mei 2015 hebben eisers 3 verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen American Airlines inzake de vergoeding voor de vertraagde dan wel geannuleerde vlucht US799 op 13 oktober 2014. Bij brief van 3 juli 2015 hebben eisers 4 verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen US Airways inzake de vergoeding voor de geannuleerde vlucht US0799 op 9 maart 2015. Eisers hebben verweerder verzocht om de luchtvaartmaatschappijen te bewegen de overtreding van artikel 5, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten (de Verordening) ongedaan te maken en alsnog de compensatie in de zin van artikel 7 van Pro de Verordening te betalen.
2. Verweerder heeft bij de primaire besluiten de verzoeken van eisers om handhavend op te treden afgewezen, omdat verweerder onbevoegd is om de verzoeken in behandeling te nemen. Voor zover eisers hebben verzocht ook namens alle (overige) passagiers van de betrokken vluchten handhavend op te treden, heeft verweerder de verzoeken buiten behandeling gelaten omdat geen sprake is van een bevoegde vertegenwoordiging door C-buddy.
3. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder zijn primaire besluiten gehandhaafd en de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij verwezen naar de verwijzingsuitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 maart 2015 (ABRvS) (ECLI:NL:RVS:2015:697 en ECLI:RVS:2015:699), waarin is overwogen dat beoordeling van compensatieclaims door de civiele rechter het uitgangspunt is.
4. In de verwijzingsuitspraken van 11 maart 2015 heeft de ABRvS overwogen dat verweerder naar Nederlands recht niet bevoegd is om tot bestuursrechtelijke handhaving over te gaan in elk individueel geval waarin de artikelen 5, eerste lid, aanhef en onder c, en 7 van de Verordening zijn overtreden. Een passagier die aanspraak maakt op compensatie als daar bedoeld heeft naar Nederlands recht een civiele vordering op de luchtvaartmaatschappij indien deze de compensatie niet betaalt en die passagier kan die vordering aan de kantonrechter voorleggen. Naar aanleiding daarvan is echter de vraag gerezen of de Verordening tot bestuursrechtelijke handhaving door verweerder verplicht. De ABRvS heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) daarom de vraag voorgelegd of artikel 16 van Pro de Verordening de nationale autoriteiten ertoe verplicht om uitvoeringsmaatregelen te nemen die een grondslag bieden voor bestuursrechtelijke handhaving door de op grond van artikel 16 aangewezen Pro instantie in elk individueel geval afzonderlijk waarin de artikelen 5, eerste lid, aanhef en onder c, en 7 van de Verordening worden overtreden, teneinde in elk individueel geval afzonderlijk het recht op compensatie van een passagier te kunnen garanderen.
5. In het arrest van het HvJEU van 17 maart 2016 in de gevoegde zaken C-145/15 en C-146/15 (ECLI:EU:C:2016:187) heeft het HvJEU voor recht verklaard dat artikel 16 van Pro de Verordening in die zin moet worden uitgelegd dat de door elke lidstaat overeenkomstig lid 1 van dit artikel aangewezen instantie, waarbij door een passagier een individuele klacht is ingediend na de weigering van een luchtvaartmaatschappij om hem de in artikel 7, lid 1, van die verordening bedoelde compensatie te betalen, niet verplicht is handhavend op te treden tegen die luchtvaartmaatschappij om haar ertoe te bewegen die compensatie te betalen.
6. In de uitspraken van 22 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1732 en ECLI:NL:RVS:2016:1733) heeft de ABRvS geoordeeld dat het arrest van het HvJEU van 17 maart 2016 er niet toe noopt om af te wijken van het in de verwijzingsuitspraken neergelegde oordeel dat verweerder in dergelijke gevallen niet bevoegd is om tot zodanig handhavend optreden te besluiten. In zeven uitspraken van 15 februari 2017 heeft de ABRvS een aantal tegenwerpingen tegen dit oordeel besproken en geconcludeerd geen aanleiding te zien om thans anders te oordelen over de bevoegdheid van de staatssecretaris dan zij heeft gedaan in de uitspraken van 22 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2017:422, ECLI:NL:RVS:2017:400, ECLI:NL:RVS:2017:401, ECLI:NL:RVS:2017:402, ECLI:NL:RVS:2017:403, ECLI:NL:RVS:2017:404 en ECLI:NL:RVS:2017:399).
7. Verweerder heeft zich naar aanleiding van voornoemde uitspraken van de ABRvS van 22 juni 2016 in de brief van 29 juli 2016 op het standpunt gesteld dat de beroepen niet ontvankelijk dienen te worden verklaard. Daartoe heeft verweerder aangevoerd dat het gaat om een individueel verzoek van eisers om in hun individuele geval handhavend op te treden. Uit de uitspraken van de ABRvS volgt dat verweerder niet bevoegd is om op het individuele verzoek van eisers te beslissen, zodat zij met hun beroep nimmer kunnen bereiken wat zij beogen, te weten het verkrijgen van financiële compensatie. Eisers hebben daarom geen procesbelang bij de beoordeling van hun beroepen. Voor zover het individuele verzoek van eisers als handhavingsverzoek in het algemeen belang dient te worden aangemerkt, onderscheiden zij zich niet van de onbepaalde groep van potentiële luchtvaartpassagiers die gebruik kan maken van de diensten van de betrokken luchtvaartmaatschappij en zijn zij daarbij dus geen belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Evenmin kan C-buddy die namens eisers optreedt als belanghebbende worden aangemerkt, aldus verweerder.
8. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat de beroepen niet-ontvankelijk zijn omdat eisers geen procesbelang meer hebben. Eisers hebben in de aanvullende beroepsgronden van 11 juli 2016 gemotiveerd uiteengezet waarom zij het niet eens zijn met het oordeel van de ABRvS in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 over de reikwijdte van de bevoegdheid van de staatssecretaris om handhavend op te treden bij overtreding van de Verordening. De rechtbank ziet reeds hierin voldoende belang om in beroep een oordeel te verkrijgen over de rechtmatigheid van de bestreden besluiten. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar voornoemde uitspraken van de ABRvS van 15 februari 2017.
9. Eisers voeren – samengevat – aan dat de ABRvS de prejudiciële procedure heeft misbruikt om de verwijzingsuitspraken van 11 maart 2015, waarin reeds, ambtshalve en zonder dat dit door de ABRvS met de partijen in die zaken was besproken, over de bevoegdheid van verweerder is geoordeeld, te laten bevestigen, terwijl de bevoegdheid van verweerder al eerder in de rechtspraak was uitgekristalliseerd door de uitspraak van de ABRvS van 10 augustus 2011 (ECLI:RVS:2011:BR4645). Eisers wijzen er op dat de ABRvS na de uitspraak van 10 augustus 2011 in alle daarop volgende individuele zaken consequent van de bevoegdheid van verweerder is uitgegaan. Dat maken eisers op uit bijvoorbeeld de uitspraken met de nummers ECLI:NL:RVS:2014:3762 en ECLI:NL:RVS:2014:2757. Eisers stellen dat de handelwijze van de ABRvS voorts een schending betekent van het beginsel van hoor en wederhoor, omdat hun zaken niet in bij de boordeling zijn betrokken en eisers zich over de onbevoegdheid van verweerder niet hebben kunnen uitlaten.
Eisers menen dat de rechtbank op basis van hun argumenten tot een ander oordeel over de bevoegdheid moet komen dan de ABRvS in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016. Zij wijzen er onder meer op dat in de Wet luchtvaart geen onderscheid is gemaakt tussen individuele en collectieve belangen, zodat verweerder bevoegd is op het verzoek te beslissen. Daarbij gaat het om een rechtstreeks uit de Verordening voortvloeiende betalingsplicht, die bij niet naleving daarvan een overtreding oplevert die op grond van artikel 11.15 van de Wet luchtvaart langs publiekrechtelijke weg moet worden hersteld. Individuele klachten van passagiers die over zee en binnenwateren reizen worden bovendien wel in behandeling genomen door verweerder en eisers zien niet in waarom dat dan niet zou gelden voor luchtreizigers. Verder is vaste jurisprudentie dat een bestuursrechtelijk traject naast een civielrechtelijk traject kan bestaan.
Eisers betogen voorts dat het door het HvJEU gegeven antwoord op de prejudiciële vraag onjuist is en ook in strijd is met het doel dat het Europees Parlement en de Raad met de Verordening, met name met artikel 16 daarvan Pro, voor ogen hadden. Bovendien veronderstelt het HvJEU in zijn arrest een tegenstelling tussen handhaving in het individuele geval en handhaving in het niet individuele geval, zonder dat het duidelijk maakt wat precies onder de twee begrippen moet worden verstaan en hoe deze van elkaar moeten worden afgebakend. Eisers verzoeken de rechtbank daarom nadere prejudiciële vragen te stellen.
10. De rechtbank stelt vast dat C-buddy namens eisers heeft verzocht om in het algemeen belang, namens alle passagiers van de betrokken vluchten, handhavend op te treden tegen de betrokken luchtvaartmaatschappijen wegens overtreding van de Verordening. Met het verzoek beogen eisers dat verweerder middels een bestuursrechtelijke maatregel de overtredende luchtvaartmaatschappijen beweegt tot het herstellen van de overtreding en bij gebreke van niet tijdige betaling, een bestuurlijke boete oplegt. Ondanks dat door eisers gesteld wordt dat in het algemeen belang wordt verzocht handhavend op te treden, is het handhavingsverzoek blijkens de inhoud daarvan, mede in het licht van wat verder is aangevoerd in deze procedure, niet gericht op het algemeen belang, maar gericht op het verkrijgen van individuele compensatie. Uit de uitspraken van 22 juni 2016 van de ABRvS, bevestigd in de uitspraken van 15 februari 2017, volgt dat verweerder in dat laatste geval niet bevoegd is op de verzoeken te beslissen.
11. Naar verweerder ter zitting heeft toegelicht, komt het voor dat ook naar aanleiding van individuele klachten van luchtvaartpassagiers handhavingsmaatregelen worden genomen tegen een luchtvaartmaatschappij. Deze individuele klachten worden gezien als signalen en wanneer blijkt dat er sprake is van het stelselmatig niet nakomen van uit de Verordening voortvloeiende verplichtingen, kan in het algemeen belang handhavend worden opgetreden. Verweerder maakt daarbij gebruik van zijn bevoegdheid op grond van artikel 11.15 van de Wet luchtvaart, gericht op het treffen van structurele maatregelen ter voorkoming van overtredingen. Het gebruik van deze bevoegdheid is hier echter niet aan de orde, zoals ook volgt uit de uitspraken van de ABRvS van 15 februari 2017. Bovendien betoogt verweerder terecht dat individuele luchtvaartpassagiers niet als belanghebbende kunnen worden aangemerkt bij de weigering gebruik te maken van die bevoegdheid. Dat het eveneens voorkomt dat verweerder ook in individuele gevallen zijn oordeel geeft over de handelwijze van de betrokken luchtvaartmaatschappij, betekent gelet op de uitspraken van 11 maart 2015, 22 juni 2016 en 15 februari 2017 niet dat daartegen voor de individuele klager bestuursrechtelijke rechtsbescherming open staat of open moet staan.
12. Gelet op voorgaande overwegingen was verweerder niet bevoegd om op de verzoeken van eisers te beslissen. In de overige gronden die eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Daarbij merkt de rechtbank op dat de ABRvS ten aanzien van de gevolgde procedure en de eerdere rechtspraak in de uitspraken van 22 juni 2016 een toelichting heeft gegeven. Ook heeft de ABRvS in de uitspraken van 15 februari 2017 haar oordeel uit de uitspraken van 22 juni 2016 herhaald en - in reactie op daartegen ingebrachte bezwaren - nader gemotiveerd. Zoals ook de ABRvS in de uitspraken van 22 juni 2016 en 15 februari 2017 heeft overwogen, dient van de juistheid van het arrest van het HvJEU te worden uitgegaan. Er is voorts geen aanleiding om de door eisers voorgestelde nadere prejudiciële vragen aan het HvJEU te stellen, nu het in het arrest gegeven antwoord duidelijk is en beantwoording van de voorgestelde vragen niet noodzakelijk is voor de beslechting van deze geschillen.
13. Gelet op de voorgaande overwegingen heeft verweerder zich in de bestreden besluiten terecht op het standpunt gesteld dat hij niet bevoegd is om de verzoeken van eisers in te willigen.
14. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
15. Nu de beroepen ongegrond zijn, bestaat geen grond voor het toekennen van schadevergoeding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen van eisers ongegrond;
- wijst de verzoeken om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, rechter, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 maart 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.