Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/4199
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 december 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres
(gemachtigde: J. van der Velden),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen, college
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de beslissing tot invordering van een dwangsom omtrent een paardenkraamhotel omdat eiseres volgens het college in strijd met de last onder dwangsom verdere bouwwerkzaamheden aan het pand heeft verricht. Eiseres is het niet eens met de beslissing tot invordering.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de dwangsom is verbeurd en dat het college de dwangsom terecht invordert. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Het gaat in deze zaak om de invordering van een last onder dwangsom omtrent een paardenkraamhotel op de locatie [adres] te [plaats 2] . Bij een controle op
31 januari 2024 heeft de toezichthouder geconstateerd dat het paardenkraamhotel in afwijking van de verleende omgevingsvergunning werd gebouwd, namelijk met een lengte van 20 meter in plaats van de vergunde 16 meter. Op 31 januari 2024 heeft de toezichthouder mondeling een bouwstop opgelegd.
2.1.
Op 5 februari 2024 is de bouwstop schriftelijk bevestigd onder gelijktijdige oplegging van een last onder dwangsom van € 25.000 per overtreding, met een maximum van € 50.000. De last houdt in dat eiseres geen verdere bouw- en sloopwerkzaamheden laat verrichten met betrekking tot het pand.
2.2.
Tegen de last onder dwangsom hebben een bezwaar- en beroepsprocedure plaatsgevonden. Ook heeft eiseres de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen met het oog op het wind- en waterdicht maken van het bouwwerk voor de winter. Het verzoek om voorlopige voorziening en het beroep tegen de last onder dwangsom zijn door de rechtbank behandeld op 16 oktober 2024. De rechtbank heeft het beroep tegen de last onder dwangsom ongegrond verklaard en het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. [1]
2.3.
Op 18 november 2024 heeft de toezichthouder een controle uitgevoerd. Bij deze controle is vastgesteld dat gevelopeningen waren gesloten met kozijnen en dat afwatering door middel van een regenpijp was aangebracht.
2.4.
Op 16 januari 2025 is een vooraankondiging invorderingsbeschikking aan eiseres verstuurd. Op 24 februari 2025 heeft het college de invorderingsbeschikking genomen. Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt.
2.5.
Met het bestreden besluit van 17 juni 2025 op het bezwaar van eiseres is het college bij het besluit tot invordering gebleven. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 30 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college en de toezichthouder de heer [A] .
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of het college terecht is overgegaan tot invordering omdat de last is overtreden en de dwangsom dus is verbeurd. Ook beoordeelt de rechtbank of er bijzondere omstandigheden zijn die aan invordering van de dwangsom in de weg staan. Eiseres voert een aantal beroepsgronden aan tegen het bestreden besluit. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college terecht is overgegaan tot invordering.
Is sprake van een schending van artikel 4:8 van Pro de Awb?
4. Eiseres voert aan (in het beroepschrift genummerd 3.1 en 3.7) dat de vooraankondiging van de invorderingsbeschikking van 16 januari 2025 ten onrechte enkel aan eiseres en niet aan haar gemachtigde is gestuurd. Daardoor heeft eiseres in strijd met artikel 4:8 van Pro de Awb geen zienswijze kunnen indienen.
4.1.
Artikel 4:8 van Pro de Awb bepaalt dat voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, het bestuursorgaan die belanghebbende in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen. Op grond van artikel 6:17 van Pro de Awb zendt het bestuursorgaan, indien iemand zich laat vertegenwoordigen, de op de zaak betrekking hebbende stukken in ieder geval aan de gemachtigde. Het optreden van een gemachtigde voor een belanghebbende in een bepaalde zaak heeft tot gevolg dat dat contact met de belanghebbende in beginsel via deze gemachtigde loopt. Een verplichting tot het toezenden van stukken aan een ander dan de belanghebbende zelf kan evenwel niet worden aangenomen op grond van de enkele omstandigheid dat de belanghebbende in een andere zaak een gemachtigde heeft, dan wel in een eerdere zaak een gemachtigde had. Een verplichting daartoe kan eerst worden aangenomen, indien de belanghebbende het bestuursorgaan er zelf van op de hoogte heeft gesteld dat zijn gemachtigde in een andere of eerdere zaak ook in de betrokken zaak voor hem optreedt. [2]
4.2.
De rechtbank overweegt dat voor de vraag of de vooraankondiging aan de gemachtigde moest worden toegestuurd van belang is of het college bekend was met zijn betrokkenheid in deze procedure. De procedure tegen de last onder dwangsom was met de rechterlijke uitspraak van 16 oktober 2024 inmiddels afgerond. Dat deze gemachtigde betrokken was bij de eerdere procedure tegen de last onder dwangsom betekent niet zonder meer dat hij ook betrokken dient te worden bij de invorderingsprocedure. Weliswaar bestaat er een nauwe verbondenheid tussen de last onder dwangsom en de invorderingsbeschikking, [3] maar dat neemt niet weg dat, nu tegen de last onder dwangsom geen procedure meer aanhangig was, de invorderingsprocedure dient te worden aangemerkt als een nieuwe, losstaande procedure die aanvangt met het nemen van een nieuw primair besluit. [4] Het is niet gebleken dat gemachtigde zich vóór de vooraankondiging heeft gesteld als gemachtigde in de invorderingsprocedure. Uit de processtukken blijkt ook niet dat sprake is geweest van communicatie waaruit het college redelijkerwijs kenbaar moest zijn dat gemachtigde ook in deze zaak voor eiseres zou optreden. [5] Gezien het voorgaande bestond er geen verplichting om de vooraankondiging aan de gemachtigde toe te sturen. De rechtbank is daarom van oordeel dat geen sprake is van een schending van artikel 4:8 van Pro de Awb. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is het beginsel van hoor en wederhoor geschonden?
5. Eiseres voert ook aan (in het beroepschrift genummerd 3.7) dat sprake is van een schending van het beginsel van hoor en wederhoor omdat zij geen zienswijze kon geven voorafgaand aan het invorderingsbesluit.
5.1.
De rechtbank heeft hiervoor geconcludeerd dat de vooraankondiging op grond van artikel 4:8 van Pro de Awb aan eiseres is toegezonden. Zij kon dus gebruik maken van de gelegenheid om een zienswijze in te dienen, al dan niet na het inschakelen van haar gemachtigde. De rechtbank stelt voorts vast dat eiseres, samen met haar gemachtigde, in de bezwaarprocedure uitgebreid gelegenheid heeft gekregen om haar bezwaren kenbaar te maken. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een schending van het beginsel van hoor en wederhoor. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is het ondermandaat in strijd met artikel 10:11 van Pro de Awb niet kenbaar?
6. Eiseres voert aan (in het beroepschrift genummerd 3.10) dat de invorderingsbeschikking onbevoegd is ondertekend. Eiseres wijst erop dat de invorderingsbeschikking “i.o.” is ondertekend en dat uit het besluit niet blijkt wie het daadwerkelijk heeft ondertekend, noch op basis van welk ondermandaat.
6.1.
Artikel 10:11 van Pro de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan kan bepalen dat voor hem genomen besluiten namens hem kunnen worden ondertekend, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich hiertegen verzet. Op grond van artikel 10:11, tweed lid, moet in dat geval uit het besluit blijken, dat het door het bestuursorgaan zelf is genomen.
6.2.
De rechtbank overweegt dat deze beroepsgrond zich richt tegen het primair besluit. Als het primair besluit zonder rechtsgeldig (onder)mandaat zou zijn ondertekend, dan kan dit gebrek in het kader van het te nemen besluit op bezwaar worden hersteld. Als dat bevoegd is genomen, moet het (vermeende) bevoegdheidsgebrek worden geacht te zijn gedekt. De mandatering van bevoegdheden door het college is opgenomen in het Algemeen mandaatbesluit 2024.1 en het daarbij behorende Bevoegdhedenregister. [6] De rechtbank stelt vast dat de beslissing op bezwaar is genomen namens het college van burgemeester en wethouders van gemeente de Ronde Venen. Het bestreden besluit is digitaal ondertekend door de teammanager omgeving, wiens naam ook onderaan het besluit is opgenomen. Voor zover sprake zou zijn van een bevoegdheidsgebrek in het primair besluit, wordt dat geacht te zijn gedekt door de beslissing op bezwaar. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is de dwangsombeschikking in strijd met de evenredigheid?
7. Eiseres voert aan (in het beroepschrift genummerd 3.8) dat het handhavings- en invorderingsbeleid generiek is toegepast, zonder hernieuwde afweging van de belangen van eiseres. Voor zover deze beroepsgrond ziet op de belangenafweging bij de invorderingsbeslissing, zal de rechtbank dit bespreken in overweging 14. Voor zover deze beroepsgrond ziet op de belangenafweging bij de onderliggende dwangsombeschikking, ligt dat in deze procedure niet ter beoordeling voor.
7.1.
De rechtbank stelt voorop dat de dwangsombeschikking van 5 februari 2024 onherroepelijk vaststaat en in deze procedure niet ter beoordeling voorligt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kan een belanghebbende in een procedure tegen een invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. [7] Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd of eiser geen overtreder is. [8]
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een uitzonderlijk geval zoals bedoeld in overweging 7.1, waarbij evident is dat er geen overtreding is geweest of eiseres geen overtreder is. Eiseres heeft in de eerdere procedure bij de rechtbank ook erkend dat zij de overtreding heeft gepleegd die ten grondslag ligt aan de last onder dwangsom. Dit betekent dat deze beroepsgrond niet met succes naar voren worden gebracht in deze procedure tegen de invorderingsbeschikking. De beroepsgrond slaagt niet.
Is de dwangsombeschikking in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel?
8. Eiseres voert aan (in het beroepschrift genummerd 3.4) dat de beslissing tot invordering het rechtszekerheidsbeginsel schendt, omdat het eiseres niet duidelijk is welke gedragingen tot invordering kunnen leiden. Zij stelt dat in het handhavingsbesluit niet helder is omschreven welke werkzaamheden wel en niet waren toegestaan en dat dit tot verwarring heeft geleid bij eiseres.
8.1.
De rechtbank begrijpt dit betoog van eiseres zo, dat zij de omschrijving in de dwangsombeschikking niet duidelijk vindt en daarom in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Ook deze beroepsgrond ziet op de onderliggende dwangsombeschikking. De rechtbank zal in dat kader toetsen of sprake is van een evident onjuiste last. De last onder dwangsom houdt volgens het besluit in:
“Om te bewerkstelligen dat daadwerkelijk niet verder wordt gebouwd of gesloopt, leggen wij u in dit geval een last onder dwangsom op. Dit mogen wij op grond van artikel 5:32 van Pro de Awb. De last houdt in dat u geen verdere bouw- en loopwerkzaamheden laat verrichten met betrekking tot het voornoemde pand. Als u toch doorgaat met de werkzaamheden zonder dat een omgevingsvergunning is verleend, dan verbeurt u een dwangsom van € 25.000,- per geconstateerde overtreding van de last met een maximum van € 50.000,-.”De rechtbank is van oordeel dat hiermee duidelijk is omschreven welke gedragingen tot invordering van de dwangsom leiden, namelijk verdere bouw- en sloopwerkzaamheden met betrekking tot het pand. Van een evidente onjuistheid van de last is daarom geen sprake. Deze beroepsgrond slaagt niet.
“Om te bewerkstelligen dat daadwerkelijk niet verder wordt gebouwd of gesloopt, leggen wij u in dit geval een last onder dwangsom op. Dit mogen wij op grond van artikel 5:32 van Pro de Awb. De last houdt in dat u geen verdere bouw- en loopwerkzaamheden laat verrichten met betrekking tot het voornoemde pand. Als u toch doorgaat met de werkzaamheden zonder dat een omgevingsvergunning is verleend, dan verbeurt u een dwangsom van € 25.000,- per geconstateerde overtreding van de last met een maximum van € 50.000,-.”De rechtbank is van oordeel dat hiermee duidelijk is omschreven welke gedragingen tot invordering van de dwangsom leiden, namelijk verdere bouw- en sloopwerkzaamheden met betrekking tot het pand. Van een evidente onjuistheid van de last is daarom geen sprake. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Kan het controlerapport van 18 november 2024 dienen tot vaststelling van de feiten?
9. Eiseres voert aan (in het beroepschrift genummerd 3.5 en 3.11; kennelijk abusievelijk genummerd als 3.10) dat de invorderingsbeschikking niet deugdelijk is gemotiveerd en feitelijke grondslag ontbeert. Eiseres voert aan dat het controlerapport niet ondertekend is en daarom niet kan dienen tot vaststelling van de feiten.
9.1.
Aan een invorderingsbesluit dient een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. [9] Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden. [10]
9.2.
De rechtbank is van oordeel dat het controlerapport kan dienen tot vaststelling van de feiten. Weliswaar is het rapport door de toezichthouder niet ondertekend, maar de rechtbank ziet aanleiding om aan het ontbreken van een ondertekening voorbij te gaan. [11] De rechtbank kan namelijk op andere wijze vaststellen dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelden feiten en omstandigheden heeft waargenomen en wanneer die waarneming heeft plaatsgevonden. Uit het rapport blijkt dat de controle is uitgevoerd door de toezichthouder van de Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU), de heer [A] , op 18 november 2024, om 14:00 uur. Bovendien zijn foto’s bij het rapport gevoegd die de in het rapport opgenomen bevindingen bevestigen. Daarbij komt dat de toezichthouder [A] aanwezig was op de zitting en dat hij heeft bevestigd dat hij deze controle heeft uitgevoerd. Tenslotte is van belang dat eiseres de in het controlerapport opgenomen bevindingen niet betwist en zelf ook aangeeft dat de kozijnen en de regenpijp zijn geplaatst. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Zijn de werkzaamheden verricht na de last onder dwangsom van 5 februari 2024?
Roldeur en regenpijp
10. Eiseres heeft voor het eerst op de zitting het standpunt ingenomen dat de roldeur en de regenpijp zijn geplaatst vóór het opleggen van de last onder dwangsom op 5 februari 2024, namelijk tussen de mondelinge bouwstop van 31 januari 2024 en de last onder dwangsom van 5 februari 2024. Als gevolg daarvan zouden deze verrichte werkzaamheden niet tot invordering van de dwangsom kunnen leiden.
10.1.
De rechtbank merkt in dit verband op dat eiseres in oktober 2025 informatie heeft ontvangen naar aanleiding van een Woo-verzoek. Eiseres heeft één van de ontvangen stukken ingebracht in deze procedure. Het gaat om een e-mail van 5 december 2024 van de juridisch adviseur omgevingsvergunningen van de gemeente waarin aan de orde wordt gesteld dat tussen de bouwstop van 31 januari 2024 en 5 februari 2024 geen controle meer heeft plaatsgevonden. De rechtbank maakt hieruit op dat het niet ondenkbaar is dat in die paar dagen nog werkzaamheden hebben plaatsgevonden. Dat zou dan weliswaar in strijd zijn geweest met de bouwstop, maar niet in strijd met de last onder dwangsom van 5 februari 2024.
10.2.
De rechtbank volgt eiseres echter niet in haar standpunt dat het plaatsen van de roldeur en regenpijp voor oplegging van de last onder dwangsom hebben plaatsgevonden, omdat de rechtbank de verklaring van eiseres hierover niet geloofwaardig acht. Eiseres heeft dit standpunt in de bezwaar- en beroepsprocedure niet eerder ingenomen. Haar verklaring op zitting vindt ook geen steun in de stukken in het dossier. De rechtbank wijst erop dat eiseres vanwege het risico op schade heeft verzocht de bouwstop te beëindigen op 19 februari 2024 en op 23 augustus 2024. Zij heeft daarna ook een verzoek om voorlopige voorziening ingediend om de bouwstop te beëindigen, eveneens om het pand wind- en waterdicht te mogen maken. Voor zover uit de processtukken kan worden opgemaakt, is bij géén van deze verzoeken of procedures aan de orde gesteld dat de roldeur en de regenpijp reeds geplaatst zouden zijn. Weliswaar heeft eiseres daarover op de zitting gezegd dat het gebouw met de roldeur en regenpijp nog niet wind- en waterdicht zou zijn geweest, maar de rechtbank is van oordeel dat het op de weg van eiseres had gelegen om in dat geval duidelijk te maken welke werkzaamheden na de bouwstop nog hadden plaatsgevonden. Eiseres heeft voor het eerst op de zitting verklaard dat zij op 1 februari 2024 al een afspraak had staan met installateurs om de roldeur en regenpijp te plaatsen. Eiseres heeft geen stukken ingebracht, zoals een afspraakbevestiging of andere communicatie, die haar standpunt nader kunnen onderbouwen. Er is geen aanknopingspunt in het dossier te vinden dat de roldeur en de regenpijp reeds voor oplegging van de last onder dwangsom zijn geplaatst. Dit betekent dat de rechtbank het niet aannemelijk vindt dat de roldeur en regenpijp zijn geplaatst vóór de last onder dwangsom.
Kozijnen (ramen)
10.3.
Eiseres heeft op de zitting verklaard dat zij niet precies meer weet wanneer de kozijnen zijn geplaatst, maar dat dit na ontvangst van de e-mail van de heer Buyse van 29 augustus 2024 is geweest. Zij weet niet meer of de raamkozijnen al waren geplaatst tijdens de behandeling van de voorlopige voorziening bij de rechtbank op 16 oktober 2024.
Tussenconclusie
10.4.
Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot de tussenconclusie dat de kozijnen (inclusief roldeur) en regenpijp zijn aangebracht tussen 5 februari 2024 en 18 november 2024.
Is bij eiseres het vertrouwen gewekt dat zij deze werkzaamheden mocht verrichten?
11. Eiseres voert aan (in het beroepschrift genummerd 3.2) dat zij vertrouwen heeft ontleend aan de e-mail van 29 augustus 2024 van de heer Buyse , juridisch adviseur bij de ODRU, aan haar gemachtigde. Zij stelt dat zij op basis van deze e-mail geloofde dat zij het bouwwerk met constructief beperkte werkzaamheden wind- en waterdicht mocht maken.
11.1.
Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen. [12] De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
11.2.
De rechtbank is van oordeel dat de betreffende e-mail van 29 augustus 2024 geen toezegging bevat en dat eiseres dus reeds om die reden geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen. Deze e-mail luidt, voor zover hier relevant:
“De toezichthouder heeft aangegeven dat bij het uitspreken van de mondelinge bouwstop niet is verzocht om het bouwwerk wind- en waterdicht te maken. Deze maatregelen zijn bedoeld om schade op korte termijn te voorkomen. U kunt alsnog contact opnemen met de toezichthouder, de heer [A] , via het algemene nummer van de ODRU. Dit betreft alleen tijdelijke en constructief zeer beperkte werkzaamheden. Hiervoor wordt de bouwstop niet opgeheven. Dit betekent niet dat u het bouwwerk af mag maken, het gaat zoals gezegd om tijdelijke maatregelen. (…)”.Uit dit bericht kan niet worden afgeleid dat de werkzaamheden waren toegestaan. De rechtbank is van oordeel dat het eiseres op basis van deze e-mail duidelijk had moeten zijn dat contact kon worden opgenomen met de toezichthouder om over het toestaan van beperkte maatregelen te spreken. Eiseres heeft ter zitting aangegeven dat zij naar aanleiding van deze e-mail géén contact heeft opgenomen met de heer [A] , omdat zij hem niet vertrouwt en vindt dat hij liegt. Wat daar ook van zij, de rechtbank merkt op dat het ook dan op de weg van eiseres had gelegen om contact op te nemen met de ODRU naar aanleiding van deze e-mail. Dat eiseres bewust heeft besloten om dat niet te doen, zoals zij op de zitting heeft verklaard, komt voor haar risico. Eiseres heeft geen contact gezocht en zelf de (onjuiste) conclusie getrokken dat zij deze werkzaamheden kon verrichten. Deze beroepsgrond slaagt niet.
“De toezichthouder heeft aangegeven dat bij het uitspreken van de mondelinge bouwstop niet is verzocht om het bouwwerk wind- en waterdicht te maken. Deze maatregelen zijn bedoeld om schade op korte termijn te voorkomen. U kunt alsnog contact opnemen met de toezichthouder, de heer [A] , via het algemene nummer van de ODRU. Dit betreft alleen tijdelijke en constructief zeer beperkte werkzaamheden. Hiervoor wordt de bouwstop niet opgeheven. Dit betekent niet dat u het bouwwerk af mag maken, het gaat zoals gezegd om tijdelijke maatregelen. (…)”.Uit dit bericht kan niet worden afgeleid dat de werkzaamheden waren toegestaan. De rechtbank is van oordeel dat het eiseres op basis van deze e-mail duidelijk had moeten zijn dat contact kon worden opgenomen met de toezichthouder om over het toestaan van beperkte maatregelen te spreken. Eiseres heeft ter zitting aangegeven dat zij naar aanleiding van deze e-mail géén contact heeft opgenomen met de heer [A] , omdat zij hem niet vertrouwt en vindt dat hij liegt. Wat daar ook van zij, de rechtbank merkt op dat het ook dan op de weg van eiseres had gelegen om contact op te nemen met de ODRU naar aanleiding van deze e-mail. Dat eiseres bewust heeft besloten om dat niet te doen, zoals zij op de zitting heeft verklaard, komt voor haar risico. Eiseres heeft geen contact gezocht en zelf de (onjuiste) conclusie getrokken dat zij deze werkzaamheden kon verrichten. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Vallen niet-constructieve werkzaamheden onder de last?
12. Eiseres voert aan (in het beroepschrift onder 3.3 en 3.6) dat de kozijnen en de regenpijp niet-constructieve werkzaamheden zijn. Volgens eiseres gaat het om beperkte, tijdelijke voorzieningen en kan het plaatsen van kozijnen en een regenpijp niet worden gezien als het voortzetten van de bouw, maar als noodzakelijke bescherming van het pand.
12.1.
De rechtbank heeft in overweging 8.1 geconcludeerd dat in de last onder dwangsom duidelijk is omschreven welke gedragingen tot invordering van de dwangsom leiden, namelijk verdere bouw- en sloopwerkzaamheden met betrekking tot het pand. Uit de last onder dwangsom valt niet op te maken dat niet-constructieve werkzaamheden hier niet onder zouden vallen. Uit het besluit blijkt voldoende duidelijk dat daarmee werd beoogd dat eiseres alle werkzaamheden aan het pand moest staken en ook gestaakt moest houden. Ook in de rechtspraak van de Afdeling is geen steun te vinden voor het standpunt van eiseres dat niet-constructieve werkzaamheden buiten het bereik van de last zouden vallen. [13] Dat bepaalde werkzaamheden op zichzelf wellicht van ondergeschikt belang kunnen worden geacht, betekent niet dat deze niet als onderdeel van de last moeten worden geacht. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Vallen vergunde werkzaamheden onder de last?
13. Eiseres voert aan dat de verrichte werkzaamheden deels vergund zijn, namelijk voor zover deze binnen de vergunde 16 meter van het pand zijn aangebracht. De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond in de eerste plaats zo, dat eiseres hiermee betoogt dat de kozijnen die zijn geplaatst in de vergunde 16 meter van het pand niet tot verbeurte van de last kunnen leiden.
13.1.
De rechtbank overweegt ook ten aanzien van deze beroepsgrond dat in de last onder dwangsom duidelijk is omschreven welke gedragingen tot invordering van de dwangsom leiden, namelijk verdere bouw- en sloopwerkzaamheden met betrekking tot het pand. De last houdt in dat eiseres alle werkzaamheden aan het pand moest staken en gestaakt moest houden, zonder dat een uitzondering wordt gemaakt voor werkzaamheden binnen de vergunde 16 meter van het pand. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is sprake van bijzondere omstandigheden waardoor van invordering moet worden afgezien?
14. Eiseres voert aan (in het beroepschrift genummerd 3.3) dat bij de invordering van een dwangsom een belangenafweging en evenredigheidstoets noodzakelijk zijn. Eiseres beroept zich op het zogeheten Harderwijk-arrest. [14] Zij stelt dat de invordering van de volledige dwangsom van € 25.000 evident buitenproportioneel is, met name vanwege de beperkte aard van de werkzaamheden en omdat sprake is van deels vergunde werkzaamheden. Eiseres voert aan (in het beroepschrift genummerd 3.6) dat de bouwstop al meer dan een jaar duurde en dat bij de beslissing tot invordering een hernieuwde belangenafweging moest worden gemaakt. Eiseres voert aan (in het beroepschrift genummerd 3.8) dat geen afweging van de bijzondere omstandigheden van eiseres heeft plaatsgevonden.
14.1.
De rechtbank stelt voorop dat als een dwangsom is verbeurd en betaald moet worden, dat een bestuursorgaan volgens vaste rechtspraak van de Afdeling dan gehouden is om in beginsel te besluiten om de verbeurde dwangsom in te vorderen. [15] De dwangsom is van rechtswege verbeurd als de last is overtreden. [16] De invorderingsbeschikking is een gemotiveerde beslissing over de invordering van de verbeurde dwangsom, waarbij een oordeel wordt gegeven over de vraag of een dwangsom is verbeurd en, zo ja, in hoeverre de dwangsom zal worden ingevorderd. [17] De wetgever merkt op dat de invorderingsbeschikking een declaratoir karakter heeft, gelet op het door de overtreder van rechtswege verbeuren van de dwangsom. [18] Volgens de Afdeling moet bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. [19] Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling kan het bestuursorgaan slechts in bijzondere omstandigheden geheel of gedeeltelijk van invordering afzien. Dit betekent dat het bestuursorgaan moet beoordelen of sprake is van bijzondere omstandigheden.
14.2.
Het voorgaande betekent dat het college moet uitgaan van de zogeheten ‘beginselplicht tot invordering’. Er dient te worden ingevorderd, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn waardoor er toch moet worden afgezien van invordering. De rechtbank wijst erop dat in het door eiseres aangehaalde Harderwijk-arrest sprake was van een andere situatie, namelijk van een woningsluiting waarbij het bestuursorgaan een discretionaire bevoegdheid heeft. Daarvan is hier geen sprake. Bij een invorderingsbeslissing kan het bestuursorgaan slechts in bijzondere omstandigheden afzien van invordering.
14.3.
De rechtbank stelt vast dat het college heeft beoordeeld of sprake was van bijzondere omstandigheden. Het college heeft de door eiseres aangevoerde omstandigheden dat al meer dan een jaar was verstreken en er geen concreet zicht was op legalisatie beoordeeld en geconcludeerd dat deze omstandigheden niet zodanig uitzonderlijk zijn dat van invordering kan worden afgezien. [20] De rechtbank is van oordeel dat het college terecht tot het oordeel is gekomen dat eiseres geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd die maken dat van invordering moet worden afgezien. Deze beroepsgrond slaagt niet.
14.4.
De rechtbank merkt op dat eiseres in het beroepschrift nog heeft gesteld dat de invordering van € 25.000 een financieel ontwrichtende maatregel is en dat zij door de invorderingsbeschikking financieel dreigt te worden geruïneerd. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres hiertoe aanvoert ook geen omstandigheden die dusdanig uitzonderlijk zijn dat van invordering moet worden afgezien. Zoals uit rechtspraak van de Afdeling volgt [21] , hoeft het bestuursorgaan bij een besluit omtrent invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last om dit aannemelijk te maken. In dat geval dient eiseres daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in haar financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsom zou hebben. De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het gezien haar financiële draagkracht evident is dat zij de door haar verbeurde dwangsom niet kan betalen. De niet nader onderbouwde stelling van eiseres dat invordering van de dwangsom van € 25.000 een financieel ontwrichtende maatregel voor haar is, levert geen bijzondere omstandigheid op. [22] Er is dan ook geen reden om een uitzondering te maken op het uitgangspunt dat het bestuursorgaan bij de invordering geen rekening hoeft te houden met de financiële draagkracht van de overtreder.
14.5.
Voor zover eiseres met deze beroepsgrond bedoelt een beroep op exceptieve toetsing te doen, slaagt dit evenmin. Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is in het geval van een wet in formele zin in beginsel niet mogelijk, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en die de wettelijke bepaling zozeer in strijd doet zijn met het evenredigheidsbeginsel dat de toepassing van die bepaling achterwege zou moeten blijven. Eiseres heeft ten aanzien van dergelijke bijzondere omstandigheden echter niets aangevoerd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Verzoek om matiging
15. Eiseres verzoekt (in het beroepschrift onder 3.9) om matiging van de dwangsom tot nihil omdat volledige invordering onevenredig is.
15.1.
De rechtbank heeft hiervoor geconcludeerd dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor geheel of gedeeltelijk van invordering moet worden afgezien. De rechtbank ziet op grond van die overwegingen dan ook geen aanleiding om alsnog te beslissen tot matiging.
Conclusie en gevolgen
16. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en het college de dwangsom terecht invordert. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Coenen, rechter, in aanwezigheid van P. Molenaar, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2025.
De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.