Uitspraak
Rechtbank noord-holland
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/5579
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 september 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , wonende te [woonplaats 1] (voorheen [woonplaats 2] ), eiseres,
en
de Belastingdienst/Toeslagen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 maart 2021 heeft verweerder de definitieve berekening herzien van de toeslagen waarop eiseres voor het jaar 2018 recht heeft. Het kindgebonden budget heeft verweerder daarbij aangepast van € 1.152 tot € 94 en de huurtoeslag van € 4.045 tot € 0. Dit resulteert in een terugvordering van € 1.058 kindgebonden budget, vermeerderd met € 57 rente, en € 4.045 huurtoeslag, vermeerderd met € 218 rente, oftewel € 5.378 in totaal.
Verweerder heeft het hiertegen gemaakte bezwaar bij beslissing op bezwaar van 11 oktober 2021 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 augustus 2022 te Haarlem. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [gemachtigde 1] en mr. [gemachtigde 2] .
Overwegingen
Feiten
1. Eiseres stond in 2018 samen met de heer [naam] en hun in 2012 geboren dochter in de Basisregistratie personen (BRP) ingeschreven op het adres [adres] te [plaats 1] .
2. Eiseres had in 2018 slechts looninkomsten (van de [werkgever] ). De heer [naam] had in 2018 een kledingzaak in [plaats 2] .
3. Uitgaande van een geschat toetsingsinkomen van eiseres van € 21.483 en van de heer [naam] van € 0, heeft verweerder op 22 januari 2018 voorschotten verleend aan eiseres voor kindgebonden budget van € 1.082 en voor huurtoeslag van € 3.850.
4. Eiseres en de heer [naam] hebben hun relatie eind november 2018 definitief beëindigd. De heer [naam] heeft vanaf dat moment het adres [adres] te [plaats 1] verlaten. Vanaf 23 februari 2019 staat hij ook niet meer op dat adres in de BRP ingeschreven.
5. In december 2018 is een hennepkwekerij aangetroffen onder de kledingzaak van de heer [naam] in [plaats 2] . Daarover heeft [omroep] op 13 december 2018 bericht naar aanleiding van een twitterbericht van het account ‘ [account] ’ van dezelfde dag.
6. Op 1 mei 2020 heeft verweerder het kindgebonden budget en de huurtoeslag van eiseres definitief berekend en vastgesteld op € 1.152 en € 4.045. Daarbij is verweerder uitgegaan van een in de basisregistratie inkomen (BRI) geregistreerd inkomen van eiseres van € 23.892 en van de heer [naam] van € 8.087 negatief. Dat leidt tot een gezamenlijk toetsingsinkomen van € 15.805. Het inkomensgegeven van de heer [naam] heeft de belastinginspecteur op basis van een voorlopige aanslag inkomstenbelasting vastgesteld.
7. Op 3 februari 2021 heeft verweerder een nieuw inkomensgegeven voor de heer [naam] voor het jaar 2018 ontvangen uit de BRI van € 12.228. Deze melding gaat uit van de definitieve aanslag inkomstenbelasting van de heer [naam] .
8. Met het nieuwe inkomensgegeven van de heer [naam] komt het gezamenlijke toetsingsinkomen van eiseres en hem in 2018 uit op € 36.120 (€ 23.892 + € 12.228). Met dat toetsingsinkomen heeft verweerder op 6 maart 2021 de definitieve berekening van het kindgebonden budget en de huurtoeslag van eiseres herzien. Daarbij is het gehele bedrag dat volgens de herziene berekening te veel aan eiseres is uitbetaald (€ 5.103), vermeerderd met rente van haar teruggevorderd.
Geschil9. Eiseres bestrijdt de terugvordering van het kindgebonden budget en de huurtoeslag van haar. Zij heeft daartoe aangevoerd dat de terugvordering verband houdt met het achteraf positief gebleken inkomen van de heer [naam] door de hennepkwekerij die in december 2018, oftewel na het eindigen van hun relatie, onder zijn kledingzaak in [plaats 2] is gevonden. Totdat eiseres een bericht uit de media over die vondst onder ogen kreeg, wist zij niet beter dan dat de heer [naam] een verlieslatende kledingzaak had. De belastinginspecteur heeft het inkomen van de heer [naam] bij zijn definitieve aanslag geschat vanwege de vondst van de hennepkwekerij, zo heeft eiseres achteraf van de heer [naam] vernomen.
10. Verder heeft eiseres aangevoerd dat de relatie tussen haar en de heer [naam] al langer slecht was. In 2016 zijn zij eerder uit elkaar gegaan. Later dat jaar hebben zij hun relatie toch nog een kans gegeven omwille van het welzijn van hun dochter. Vanaf dat moment heeft de heer [naam] weer bij eiseres en haar dochter gewoond. De kosten van de huishouding, de huur en de kosten voor het onderhouden van hun dochter heeft eiseres steeds volledig betaald uit haar salaris van de [werkgever] , omdat de heer [naam] geen (positief) inkomen zou hebben. De heer [naam] is veel van huis geweest, zeven dagen per week naar zijn verlieslatende kledingzaak en naar vrienden, en is vooral thuisgekomen om te slapen.
11. Verweerder heeft verklaard het verhaal van eiseres te geloven. Toch acht hij de terugvordering van eiseres terecht. De heer [naam] was namelijk het gehele jaar 2018 de toeslagpartner van eiseres. Niet gebleken is dat een adresonderzoek naar de heer [naam] voor 1 december 2018 is aangevraagd. Verder moet van de inkomensgegevens in de BRI worden uitgegaan en dient in eerste instantie van eiseres te worden teruggevorderd, en niet van de heer [naam] . Tot slot heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht die reden zijn de terugvordering te matigen of daarvan af te zien. Ter zitting is toegelicht dat een bijzondere omstandigheid om van volledige terugvordering af te zien, naar de opvatting van verweerder vergelijkbaar moet zijn met de bijzondere omstandigheden die zijn genoemd in het Verzamelbesluit Toeslagen (
Stcrt.2022, 17645).
Stcrt.2022, 17645).
Beoordeling van het geschil
Samenvatting van de uitspraak
12. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de herziene berekening van 6 maart 2021 van het kindgebonden budget en de huurtoeslag juist is. Verweerder mag alleen niet het gehele bedrag van eiseres terugvorderen dat te veel is toegekend. Dat is in dit bijzondere geval namelijk onevenredig. In zoverre krijgt eiseres gelijk. De rechtbank vermindert het bedrag dat van eiseres kan worden teruggevorderd tot € 997 en de rente over dat bedrag. Hierna is een en ander nader uitgewerkt en gemotiveerd.
Herziene berekening
13. Vastgesteld kan worden dat de heer [naam] het gehele jaar 2018 de toeslagpartner van eiseres was. Zij en de heer [naam] waren toen namelijk op hetzelfde adres in de BRP ingeschreven en hebben samen een kind. Zelfs als eiseres op 5 december 2018 een adresonderzoek naar de heer [naam] heeft aangevraagd (dat is in bezwaar onderwerp van discussie geweest), dan kan met zijn verhuizing pas per 1 januari 2019 rekening worden gehouden (artikel 5 van Pro de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir)). Voor het kindgebonden budget en de huurtoeslag in het jaar 2018 maakt het daarom verder niet uit.
14. Verder is niet bestreden dat verweerder voor de herziene berekening van het kindgebonden budget en de huurtoeslag van 6 maart 2021 is uitgegaan van het laatste in de BRI vermelde verzamelinkomen van de heer [naam] . Ook overigens is niet aangevoerd dat die herziene berekening onjuist is. Daarom moet zij voor juist worden gehouden.
Evenredigheidstoetsing bij terugvordering
15. Een andere vraag is of het verschil in uitkomst tussen de definitieve berekening en de herziene berekening volledig van eiseres kan worden teruggevorderd. In artikel 26 van Pro de Awir is op zich bepaald dat het bedrag van de terugvordering in zijn geheel is verschuldigd. Dit neemt niet weg dat verweerder een beoordelingsruimte heeft bij het bepalen van het bedrag dat wordt teruggevorderd. Bijzondere omstandigheden kunnen rechtvaardigen dat van terugvordering wordt afgezien of dat het terug te vorderen bedrag wordt verminderd. De nadelige gevolgen van het besluit tot terugvordering mogen voor de belanghebbende namelijk niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3536, en artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). De uit te voeren beoordeling gaat verder dan bezien of het besluit niet willekeurig is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, punten 7.6 en verder).
Beroep van eiseres op het evenredigheidsbeginsel
16. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd, zowel in bezwaar als beroep, ligt een beroep op het evenredigheidsbeginsel besloten. Eerst en vooral komt uit het verhaal van eiseres naar voren dat zij ten tijde van het ontvangen van de voorschotten niet heeft voorzien en niet heeft kunnen voorzien dat de heer [naam] inkomsten zou genieten uit een hennepkwekerij. Van het bestaan van die hennepkwekerij is zij pas na het verbreken van haar relatie met de heer [naam] op de hoogte geraakt door een bericht in de media van medio december 2018. De hennepkwekerij is bovendien niet in of nabij het toenmalige woonhuis van eiseres en de heer [naam] in [plaats 1] aangetroffen, maar onder de kledingzaak van laatstgenoemde in [plaats 2] . In deze kledingzaak is eiseres – naar zij onweersproken heeft gesteld – slechts één of twee keer geweest. Tot het lezen van het bericht in de media wist eiseres niet beter dan dat de heer [naam] een verlieslatende kledingzaak in [plaats 2] had. Verder zijn de uit de hennepkwekerij opgekomen inkomsten, waarvan de heer [naam] het daadwerkelijke bestaan volgens eiseres ontkent, niet aan eiseres ten goede gekomen. Vanwege zijn verlieslatende kledingzaak heeft de heer [naam] meer in het algemeen niet of nauwelijks bijgedragen in de kosten waarvoor de huurtoeslag en het kindgebonden budget als een tegemoetkoming zijn bedoeld. Ten slotte is de terugvordering zowel in absoluut als relatief opzicht (ten opzichte van haar inkomen) voor eiseres een fors bedrag.
Beoordeling evenredigheidsbeginsel in beslissing op bezwaar en verduidelijking standpunt verweerder in beroep
17. In bezwaar heeft verweerder het beroep van eiseres op het evenredigheidsbeginsel afgewezen. Dit is slechts gemotiveerd met de stelling dat de door eiseres uiteengezette omstandigheden niet (voldoende) bijzonder zijn. Die motivering schiet tekort voor een deugdelijke motivering van de beslissing op bezwaar. Het kan niet worden volgehouden dat de door eiseres gestelde omstandigheden evident niet bijzonder zijn. Daarom bestaat alleen al grond de verplichting om een beslissing op bezwaar van een deugdelijke motivering te voorzien (artikel 7:12 van Pro de Awb), geschonden te achten.
18. In beroep heeft verweerder verduidelijkt dat volgens hem het algemene belang van een rechtmatige besteding van publieke middelen het slechts aflegt tegen belangen van een belanghebbende in omstandigheden die strikt te vergelijken zijn met de omstandigheden die in het Verzamelbesluit Toeslagen expliciet als bijzonder zijn aangemerkt. In het kort zijn de in het besluit uitdrukkelijk benoemde bijzondere omstandigheden: (i) fraude door een derde zonder (directe) betrokkenheid of medeweten van de belanghebbende, (ii) identiteitsfraude bij een aanvraag van toeslagen en (iii) een onherstelbare kleine formele tekortkoming die de uitsluitende oorzaak van terugvordering is.
Beoordeling evenredigheidsbeginsel door de rechtbank
19. De rechtbank verwerpt de onder 18 vermelde opvatting van verweerder. Zij doet onvoldoende recht aan de belangenafweging die van verweerder wordt verlangd. Ook lijkt verweerder – ten onrechte – eraan voorbij te gaan dat in het Verzamelbesluit Toeslagen is vermeld dat daarin geen uitputtende opsomming van bijzondere omstandigheden is opgenomen. Het besluit laat juist veel open over wat bijzondere omstandigheden kunnen zijn. Dat moet, zo leest de rechtbank in het besluit, op basis van ervaringen in de praktijk worden aangevuld, waarbij verweerder individuele belangenafwegingen moet maken om tot maatwerk te komen. De restrictieve uitleg van het besluit die verweerder verdedigt, ligt daarom bepaald niet in de rede. Nader bezien moet juist worden welke belangen in dit geval op het spel staan.
20. Gelet op hetgeen onder 16 is vermeld, is het eerste relevante belang dat van eiseres om niet met een terugvordering te worden geconfronteerd die zij niet heeft kunnen voorzien. Daarbij wordt niet een voorschot teruggevorderd, maar een definitief toegekend bedrag. Wel past de nuancering dat eiseres wel al wist van de hennepkwekerij onder de winkel van de heer [naam] toen zij de definitieve berekening van 1 mei 2020 ontving. Maar daar staat weer tegenover dat eiseres in december 2018, toen zij achter het bestaan van de hennepkwekerij kwam, het bij die definitieve berekening vastgestelde recht op kindgebonden budget en huurtoeslag al had ontvangen op € 265 na.
21. Ten tweede kan eiseres de betrokken tegemoetkomingen worden geacht nodig te hebben gehad, gelet op haar inkomen. Inkomsten van de heer [naam] uit de hennepkwekerij zijn immers – naar niet in geschil is – niet mede aan eiseres en/of haar dochter ten goede gekomen. Omdat eiseres niet wist dat de heer [naam] positieve inkomsten had, is het verder begrijpelijk dat zij de kosten van de huishouding, waaronder de huur en de kosten voor het onderhouden van hun dochter, volledig voor haar rekening heeft genomen.
22. Het derde te onderkennen belang is dat terugvordering van het gehele bedrag, naar het zich laat aanzien, eiseres gedurende zekere tijd in een moeilijke financiële positie zal brengen. Het mag worden aangenomen dat ook de dochter van eiseres daarvan gevolgen zal ondervinden. Gelet op de verklaringen van eiseres zal het verhalen van (een deel van) de terugvordering op de heer [naam] in het beste geval problematisch zijn (als daarvoor al een juridische grondslag bestaat).
23. De hiervoor onder 20 tot en met 22 vermelde omstandigheden pleiten tegen het terugvorderen van het gehele bedrag. Daartegenover staat dat met de terugvordering wordt beoogd een rechtmatige besteding van publieke middelen te waarborgen. De rechtmatige besteding van publieke middelen is een belang dat pleit voor terugvordering van het gehele bedrag. Het is bovendien een zwaarwegend belang waartegen veel andere belangen het in een afweging afleggen, zoals verweerder in zijn algemeenheid terecht heeft betoogd.
24. In dit geval ligt het naar het oordeel van de rechtbank echter anders. Het geval van eiseres is bepaald bijzonder en ook haar belangen, in onderlinge samenhang bezien, zijn zwaarwegend. Daarbij kan in redelijkheid niet worden volgehouden dat het belang van een rechtmatige besteding van publieke middelen, hoe zwaar dat over het algemeen ook weegt, ernstig in het geding komt als terugvordering van het gehele bedrag achterwege blijft in een specifiek geval als dit. Het belang van een rechtmatige besteding van publieke middelen legt het daarom af tegen de belangen van eiseres. Terugvordering van het gehele bedrag van haar is naar het oordeel van de rechtbank onevenwichtig en daarom onevenredig.
25. Bij haar afwegingen heeft de rechtbank zich mede laten leiden door de sociale doelstelling van de toeslagenwetgeving. Die is kennelijk burgers voor bepaalde kosten een financiële ondersteuning te bieden die zij gelet op hun inkomen en/of hun vermogen kunnen worden geacht nodig te hebben. Terugvordering van het gehele bedrag van eiseres zou in strijd met die doelstelling tot het resultaat leiden dat zij niet wordt geholpen, maar juist in de problemen wordt gebracht. En dat door een omstandigheid die eiseres niet heeft voorzien en in redelijkheid ook niet kon voorzien tot eind 2018, toen alle voorschotten al waren betaald. In dit geval zou het veeleer aangewezen zijn, als dat wettelijk bezien mogelijk is, terug te vorderen van degene aan wie het is te wijten dat tot een te hoog bedrag tegemoetkomingen zijn toegekend.
26. De omstandigheid dat eiseres en de heer [naam] één gezamenlijke aanspraak op het kindgebonden budget hebben (zie artikel 2, negende lid, van de Wet op het kindgebonden budget), en in zekere zin ook op huurtoeslag, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Gemeend zou kunnen worden dat die omstandigheid meebrengt dat partners moeten worden beschouwd als een eenheid en de ene partner zich daarom niet met succes kan beroepen op onbekendheid met de activiteiten en/of de financiële situatie van de ander. In die zin bestaat vaste rechtspraak over het terugvorderen van gezinsbijstand (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2577, en 3 mei 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1030). De vergelijking met deze rechtspraak gaat echter niet op, omdat bij het terugvorderen van gezinsbijstand geen beoordelingsruimte voor het bestuursorgaan bestaat en daarom ook geen ruimte voor een evenredigheidsbeoordeling (vergelijk onder meer de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 17 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1804, punt 4.5, en van 19 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:922). Een beoordeling van de evenredigheid is bij het terugvorderen van toeslagen daarentegen juist geboden (zie onder 15 hiervoor).
27. De beroepsgrond dat terugvordering van eiseres van het gehele bedrag dat eerder te veel is toegekend aan kindgebonden budget en huurtoeslag onevenredig is, slaagt gelet op hetgeen hiervoor is overwogen.
Definitieve geschilbeslechting
28. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door de terugvordering te matigen tot € 997 en de over dat bedrag berekende rente. Het bedrag van € 997 is gelijk aan het verschil tussen (a) het bedrag aan tegemoetkomingen dat aan eiseres is toegekend bij de definitieve berekening (€ 1.152 kindgebonden budget en € 4.045 huurtoeslag) en (b) het bedrag waarop zij recht zou hebben gehad als het inkomen van de heer [naam] overeenkomstig de aanvankelijke schatting nihil zou zijn gebleven (€ 920 kindgebonden budget [1] en € 3.280 huurtoeslag [2] ).
29. In de gegeven omstandigheden gaat het te ver terugvordering van elk bedrag van eiseres onevenredig te achten. Bij de definitieve berekening van de toeslagen op 1 mei 2020 heeft eiseres namelijk nog een aanvullend bedrag ontvangen (€ 265), hoewel haar eigen inkomen hoger bleek dan geschat. De extra tegemoetkoming hield dan ook ermee verband dat bij de definitieve berekening is uitgegaan van een negatief inkomen van de heer [naam] van € 8.087, terwijl het voorschot nog was vastgesteld uitgaande van een inkomen van hem van nihil (zie hiervoor onder 3 en 6). Ten tijde van de definitieve berekening wist eiseres al van de hennepkwekerij van de heer [naam] (zie ook onder 20 hiervoor). Op dat moment had zij, anders dan toen de voorschotten werden uitgekeerd, wel kunnen en moeten vermoeden dat een negatief inkomen van hem weleens onjuist zou kunnen zijn.
Slotsom
30. Het beroep is gegrond.
Proceskosten
31. Eiseres heeft verklaard geen proceskosten te hebben gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen. Omdat het beroep gegrond is, zal de rechtbank verweerder wel opdragen aan eiseres het door haar betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar;
- herroept het primaire besluit voor zover daarin een terugvordering exclusief rente van meer dan € 997 van eiseres ligt besloten en voor zover daarin over een hoger bedrag dan € 997 rente in rekening is gebracht;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde beslissing op bezwaar, en
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 49 aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J. Blokland, rechter, in aanwezigheid van mr. M.L. Berkhof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 september 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019,
2500 EA Den Haag. (Nadere informatie www.raadvanstate.nl)
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.