Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/378
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 februari 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J. Sprakel),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zandvoort, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Liefting).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de beëindiging en terugvordering van zijn bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet (Pw).
1.1.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 22 juni 2023 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. D. Mohan.
1.3.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
1.4.
Bij beslissing van 29 juni 2023 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en is het beroep doorverwezen ter behandeling door een meervoudige kamer.
1.5.
Het beroep is opnieuw behandeld ter zitting van de rechtbank op 7 december 2023. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser ontving sinds 2 januari 2018 een bijstandsuitkering van verweerder.
3. Op 23 oktober 2021 is de tante van eiser overleden. Eiser is één van haar erfgenamen.
4. Op 27 mei 2022 heeft eiser via het Mutatieformulier Participatiewet aan verweerder doorgegeven dat zijn vermogen is toegenomen, omdat hij een erfenis heeft ontvangen. Het bedrag aan ontvangen vermogen is € 37.500,00 en uit eisers bankafschrift blijkt dat hij dit op 25 juni 2022 heeft ontvangen.
5. Verweerder heeft vervolgens een vermogensbeoordeling gedaan en geconcludeerd dat het vermogen van eiser hoger is dan het voor hem geldende maximaal vrij te laten vermogen.
6. Met het besluit van 29 augustus 2022 heeft verweerder de bijstandsuitkering van eiser ingetrokken vanaf 23 oktober 2021 en beëindigd vanaf 30 augustus 2022. Verweerder heeft van eiser een bedrag van € 8.966,24 aan te veel betaalde bijstandsuitkering over de periode van 23 oktober 2021 tot en met 30 juni 2022 teruggevorderd.
7. Met het besluit van 30 november 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser, onder verbetering van het besluit van 29 augustus 2022, ongegrond verklaard. De bijstandsuitkering wordt over de periode van 23 oktober 2021 tot en met 30 juni 2022 enkel teruggevorderd, de intrekking van de bijstandsuitkering over deze periode komt te vervallen.
Standpunt eiser
8. Eiser komt niet op tegen de beëindiging van de bijstandsuitkering, maar wel tegen de terugvordering. Hij voert aan dat het voor hem onrechtvaardig voelt dat de erfenis wordt toegerekend naar het moment van overlijden. De menselijke maat maakt volgens eiser dat de huidige jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep moet worden herzien. Op het moment van overlijden van eisers tante stond niet vast dat er sprake was van een erfenis, laat staan hoe hoog deze was. Voor eiser was het onmogelijk om daarop te anticiperen. Pas in januari 2022 werd het duidelijk dat er mogelijk sprake was van een erfenis en pas eind mei 2022 was het daadwerkelijke bedrag bekend. Het zou daarmee eerlijker zijn om de uitkering te beëindigen, in te trekken en te herzien per juni 2022. Dat is de maand waarin eiser wist wat hem te wachten stond en kon hij anticiperen op de erfenis die hij zou krijgen.
Standpunt verweerder
9. Er wordt pas tot terugvordering overgegaan als wordt beschikt over het geld. Er is discussie over de peildatum. Uit artikel 58 van Pro de Pw is af te leiden dat naderhand ontvangen middelen betrekking hebben op periode dat bijstand is verleend. Dat is juist bedoeld voor de situatie dat er een aanspraak bestaat, maar nog niet wordt beschikt over het geld. De gedachte is dat bijstand niet was verleend als eiser op dat moment de middelen had gehad die later vrijkwamen. Dit hangt samen met het aanvullend karakter van de bijstand. Verwezen wordt naar de wetsgeschiedenis: de Memorie van Toelichting op artikel 88 van Pro de Algemene bijstandswet, TK 1991/1992, 22545, nr. 3, p.11 en verder ook op TK 2019/2020, 35374, nr. 3 p.11. De jurisprudentie bevestigt de zienswijze. Zie ook de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 2 februari 2023 (HAA 21/7223).
Een belangenafweging heeft niet plaatsgevonden, maar op basis van wat ter zitting daarover naar voren is gebracht is er geen reden voor het afzien van de vordering of het matigen van het te vorderen bedrag.
Beoordeling door de rechtbank
10. De rechtbank beoordeelt de terugvordering. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
11. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiser gegrond is, maar dat de rechtsgevolgen ervan in stand kunnen blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Inleiding
12. De rechtbank stelt ter inleiding het volgende voorop. Voor een goede beoordeling van het geschil en de rechtsvraag die de rechtbank wil beantwoorden is gekeken naar de bron van de terugvorderingsbepaling, die terug te voeren is op de oude Kroon-jurisprudentie. Daarvoor is het volgende van belang.
13. Art. 7, lid 1, aanhef en onder b van de Algemene bijstandswet (Abw) luidde:
'Bij de beoordeling van de mate waarin een persoon (…) beschikt over middelen, worden in allen gevallen buiten beschouwing gelaten: (…) b. een bescheiden vermogen (…).’
14. Artikel 59, lid 2, (oud) van de Abw luidde:
‘Kosten van bijstand, verleend over een periode gedurende welke aanspraken bestaan op middelen en waarover nog niet kan worden beschikt, kunnen op de betrokkene worden verhaald tot een bedrag dat krachtens deze aanspraken later wordt ontvangen, voor zover dit niet overeenkomstig art. 7 buiten Pro beschouwing zou zijn gelaten indien het reeds bij de aanvang van die periode ter beschikking van de betrokkene zou hebben gestaan.'
15. Deze bepalingen werden bij Wet van 10 september1970, Stb. 447, in de Abw opgenomen. Gesteld werd dat artikel 7 van Pro de Abw ruimte bood om vermogensbestanddelen die naar hun aard niet dan in de toekomst in liquide middelen kunnen worden omgezet, zoals een aandeel in een onverdeelde boedel, voorlopig buiten beschouwing te laten. De (tijdelijk) verleende bijstand zou dan op grond van artikel 59 van Pro de Abw, na de tegeldemaking van die vermogensbestanddelen op de betrokkene kunnen worden verhaald. [1] De gemeentelijke sociale dienst kon in een dergelijk geval een 'voorschot verlenende functie' vervullen. [2] Meer in het algemeen werd nog opgemerkt dat de mogelijkheid tot verhaal van bijstand na de invoering van de Abw in een aantal gevallen is blijven bestaan: [3]
‘'(…) bij voorbeeld als een correctie achteraf, wanneer blijkt, dat er toch een situatie is geweest, die achteraf is hersteld, waardoor er geen aanleiding was voor bijstand, wanneer die middelen eerder aanwezig waren geweest (…)..'
16. De Hoge Raad overwoog in 1977 onder verwijzing naar de hiervoor bedoelde passage uit de memorie van antwoord: [4]
'dat aan art. 59 lid Pro 2 (…) de gedachte ten grondslag ligt dat in (…) situaties — waarin aanspraken bestaan op middelen 'waarover nog niet kan worden beschikt' — bijstand kan worden verleend met vrijlating van de desbetreffende vermogensbestanddelen, met dien verstande dat, wanneer tegeldemaking van die vermogensbestanddelen mogelijk wordt, binnen de in art. 59 lid 2 genoemde Pro grenzen verhaal op betrokkene kan worden gezocht.'
17. Bij wet van 15 april 1992, Stb. 193, is de redactie van de regeling wat gewijzigd en is de bepaling vernummerd tot artikel 58, lid 2, van de Abw. In plaats van verhaal wordt nu gesproken van terugvordering. Een ontwerp van wet tot herinrichting van de Abw houdt onder andere in: [5]
'Art. 88. Kosten van bijstand worden van de betrokkene teruggevorderd voor zover: a. hij naderhand met betrekking tot de periode waarover bijstand is verleend over in aanmerking te nemen middelen (…) beschikt of kan beschikken.'
18. In de toelichting wordt gesteld: [6]
'(…) middelen die pas op een later tijdstip zullen worden ontvangen worden voorshands buiten beschouwing gelaten;
(…) zodra middelen worden ontvangen die betrekking hebben op een periode waarover bijstand is ontvangen, (wordt de) bijstand (…) teruggevorderd. Teruggevorderd wordt dan het deel van de bijstand dat, over de periode waarop de ontvangen middelen betrekking hebben, niet zou zijn verleend als die middelen beschikbaar waren geweest op het moment van bijstandsverlening.'
19. In 1993 heeft de Hoge Raad, in lijn met de wetsgeschiedenis, het volgende overwogen en geoordeeld: [7]
‘Het middel strekt ten betoge dat, nu aan uitkeringsgerechtigden die reeds ten tijde van de aanvraag van bijstand over eigen middelen beschikken, wordt toegestaan dat zij op deze middelen interen op de voet van anderhalf maal het bijstandsbedrag, uitkeringsgerechtigden als P. die ten tijde van de aanvraag nog slechts aanspraken hebben op in de toekomst beschikbaar komende middelen, niet minder gunstig mogen worden behandeld.
Dit betoog kan niet als juist worden aanvaard. Zoals de rechtbank terecht in aanmerking heeft genomen, bestaat tussen de situatie van uitkeringsgerechtigden die eerst hun beschikbare middelen tot de grens van het buiten beschouwing te laten 'bescheiden vermogen' moeten aanspreken alvorens voor bijstand in aanmerking te komen, en de situatie van uitkeringsgerechtigden die aanstonds voor hun levensonderhoud afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering, een relevant verschil. Dit verschil is hierin gelegen dat het bij eerstbedoelde categorie gaat om het vaststellen van de ingangsdatum van de bijstandsverlening, waarbij de bijstand ingevolge art. 1 lid 2 ABW Pro dient te worden afgestemd op het betoonde besef van verantwoordelijkheid; het is in dit kader dat de Kroon de vorenbedoelde interingsnorm heeft ontwikkeld. Een zodanige afstemming is niet aan de orde wanneer het gaat om het toekennen van een bijstandsuitkering aan uitkeringsgerechtigden die terstond voor hun levensonderhoud zijn aangewezen op bijstand en pas later over — het buiten beschouwing blijvende 'bescheiden vermogen' te boven gaande — middelen komen te beschikken.
Weliswaar kan van die laatsten worden gezegd dat zij in een minder gunstige situatie verkeren doordat zij op een eerder tijdstip dan de uitkeringsgerechtigden van eerstbedoelde categorie op bijstandsniveau moeten gaan leven, doch dit uit het verschil in de feitelijke toestand — het al dan niet aanstonds beschikken over eigen middelen — voortvloeiende onderscheid levert niet een voldoende rechtvaardiging op voor een afwijking van de duidelijke bewoordingen van art. 59 lid 2 in Pro dier voege dat na het beschikbaar komen van eigen middelen een groter gedeelte hiervan van verhaal zou worden vrijgesteld dan het bedrag dat krachtens art. 7 buiten Pro beschouwing moet worden gelaten.’
20. Met zijn uitspraak van 2 november 2004 heeft de Centrale Raad van Beroep (de Raad) de ingezette lijn bevestigd. [8] In de uitspraak van de Raad is het standpunt van de appellante, dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om betrokkenen die pas later over middelen kunnen beschikken op dezelfde wijze te behandelen als betrokkenen die direct over die middelen kunnen beschikken, niet gevolgd.
21. In artikel 58, tweede lid, aanhef en onder f, ten eerste, van de Pw staat het volgende:
‘Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend kan kosten van bijstand terugvorderen, voorzover de bijstand: anderszins onverschuldigd is betaald, waaronder begrepen dat: de belanghebbende naderhand met betrekking tot de periode waarover bijstand is verleend, over in aanmerking te nemen middelen als bedoeld in paragraaf 3.4 beschikt of kan beschikken.’
22. In de toelichting op het wetsartikel staat: [9]
‘Kan de tegeldemaking niet op korte termijn worden verlangd, dan wordt de bijstand om niet verstrekt. Zodra (onverwachts) toch over de middelen kan worden beschikt, kan tot terugvordering over worden gegaan op grond van artikel 58, tweede lid, aanhef en onder f, van de Participatiewet. Dit artikel regelt de terugvorderingsgrond voor onverschuldigd betaalde bijstand omdat de belanghebbende naderhand met betrekking tot de periode waarover bijstand is verleend over in aanmerking te nemen middelen beschikte.
Ondanks dat tegeldemaking ten tijde van de bijstandsaanvraag niet direct mogelijk is, bestaat gedurende het bijstandsrecht – dat daarna (tijdelijk) ontstaat – wel de inspanningsplicht voor de belanghebbende om het middel of de aanspraak daarop alsnog te gelde te maken. Er geldt vanuit het vangnetkarakter van de bijstand altijd de inspanningsplicht om zo snel mogelijk weer in het eigen bestaan te kunnen voorzien.’
Beoordeling
23. Beoordeeld naar de tekst van de wet en de wetsgeschiedenis wordt terugvordering (voorheen verhaal) toegestaan van alle bijstand die is verleend in de periode waarin weliswaar aanspraak op middelen bestond, maar daarover nog niet kon worden beschikt, verminderd met het buiten beschouwing te laten bedrag. Uit wat hiervoor is vermeld maakt de rechtbank op dat de wetgever de mogelijkheid heeft willen scheppen om de kosten van bijstand te verhalen, welke niet zou zijn verleend als de betrokkene al op een eerder moment over de naderhand beschikbaar gekomen middelen had kunnen beschikken. Ook de regeling voor terugvordering van bijstand berust op die visie.
24. Volgens vaste rechtspraak [10] ontstaat de aanspraak op een erfdeel voor de toepassing van artikel 58, tweede lid, aanhef en onder f, ten eerste, van de Pw op het tijdstip van overlijden van de erflater. De tante van eiser is op 23 oktober 2021 overleden. Vanaf die datum kon eiser daarom aanspraak maken op zijn erfdeel. Dat op dat moment nog niet duidelijk was hoe hoog die aanspraak van eiser was, of dat eiser daar zelf op dat moment nog niet van op de hoogte was, maakt dat niet anders. [11] Verweerder heeft de op 25 juni 2022 ontvangen erfenis terecht beschouwd als naderhand verkregen middelen als bedoeld in artikel 58, tweede lid, aanhef en onder f, ten eerste, van de Pw en was dus bevoegd om de aan eiser verleende bijstand terug te vorderen. Dat het voor eiser gunstiger zou zijn als de naderhand verkregen middelen zouden worden aangemerkt als actueel verkregen vermogen leidt niet tot een ander oordeel. [12]
Hardvochtige effecten
25. In hetgeen namens eiser is aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding daarover thans anders te oordelen. De rechtbank heeft begrip voor het betoog van eiser en zijn beroep op de ‘menselijke maat’. In dit verband wijst de rechtbank op het “Rapport Hardvochtige effecten op burgers door knelpunten in (uitvoering) wet- en regelgeving binnen de sociale zekerheid” 20 juni 2022. [13] Daarin is het volgende te lezen:
‘Veranderingen in vermogen tijdens de bijstandsverlening
Aanvankelijk wordt bij de vermogensvaststelling vastgesteld wat het vermogen
van de burger is en welke vermogensruimte dan nog resteert ten aanzien van de
vermogensgrens, het zogenoemde resterende vrij te laten vermogen.
Gedurende de bijstandsverlening kan het vermogen toenemen, bijvoorbeeld
door een erfenis. Als het vermogen toeneemt, moeten burgers dit conform de
inlichtingenplicht doorgeven aan de gemeente of SVB in het geval van een AIO-aanvulling. Hierna wordt gekeken of het nieuw verkregen vermogen binnen het resterend vrij te laten vermogen valt. Als de toename in vermogen groter is dan
het resterende vrij te laten vermogen en het vermogen dus alsnog boven de
actuele vermogensgrens uitkomt, vervalt het recht op een bijstandsuitkering of
een AIO-aanvulling. Specifiek voor burgers met schulden kan hier een
hardvochtig effect optreden. Hoewel schulden negatief vermogen zijn wordt bij
de vermogensvaststelling het vermogen op nihil vastgesteld in het geval van
schulden conform jurisprudentie die volgt uit rechtspraak door de Centrale Raad
van Beroep (ECLI:NL:CRVB:2008:BH0415). Het resterende vrij te laten
vermogen is daarmee gelijk aan de vermogensgrens die op dat moment geldt.
Dit kan betekenen dat de vermogensgrens bij een toename in vermogen is
overschreden en het recht op bijstandsverlening vervalt terwijl er in
werkelijkheid nog steeds sprake is van een negatief vermogen vanwege
schulden. Na 30 dagen kan een burger in een dergelijk geval opnieuw een
bijstandsuitkering of AIO-aanvulling aanvragen. Het feitelijke vermogen wordt
dan opnieuw vastgesteld, in het geval van schulden dus op nihil. Bij een
bijstandsonderbreking korter dan 30 dagen wordt het vermogen niet opnieuw
vastgesteld.
Hardvochtige effecten
Inkomsten- en vermogensvaststellingen zijn complex voor zowel burgers als
professionals. Er wordt een beroep gedaan op het doenvermogen en de
vaardigheden van burgers om de benodigde bewijslast te leveren enerzijds. Aan
de andere kant kan het uitvoerders ook voor dilemma’s stellen, het verkrijgen
van de benodigde bewijslast verlangt van professionals dat zij intensief
doorvragen bij de burger en afwegen waar grenzen met betrekking tot de
privacy van de burger liggen. Hierdoor kunnen in potentie zowel de invulling van
besluitvormingsprocedures als communicatie en bejegening bij uitvoerders een
rol spelen bij het ontstaan van hardvochtige effecten. Voor een burger is de
inkomsten- en vermogensvaststelling bepalend voor de toegang tot de bijstand
of een aanvulling vanuit de Toeslagenwet. Er kunnen zich onder bepaalde
omstandigheden dan ook hardvochtige effecten voordoen op het gebied van
bestaanszekerheid. De bijstand is het laatste vangnet voor burgers die niet in
aanmerking komen voor andere uitkeringen en juist burgers die financieel
kwetsbaar zijn doen een beroep op de bijstand. Specifiek de groep
bijstandontvangers met schulden kan daarnaast te maken krijgen met
hardvochtige effecten als er een toename is in vermogen en zij toegang tot de
bijstand verliezen omdat zij op papier boven de vermogensgrens uitkomen. De
hardvochtige effecten die op dit vlak ontstaan, hangen nauw samen met de
inlichtingenplicht.’
26. Gesteld, noch gebleken is dat hardvochtige effecten zich hebben voorgedaan op het gebied van bestaanszekerheid van eiser. Dat eiser geen mogelijkheid heeft gehad om zijn ‘schade’ te beperken valt hier, naar het oordeel van de rechtbank, op zichzelf beschouwd, niet onder. Het gegeven dat eiser zich niet kon voorbereiden op de terugvordering door, in de betreffende periode waarover wordt teruggevorderd, geen geld uit te geven, alsmede dat tussen de datum van overlijden (in 2021) en de ontvangst van de erfenis (in 2022) een lange periode zit, maakt niet dat de systematiek op zichzelf hardvochtig is.
27. Deze door eiser naar voren gebrachte aspecten, die zien op de ‘menselijke maat’, kunnen wel een rol spelen bij de terugvorderingsbevoegdheid en de daarbij door verweerder te hanteren belangenafweging. In dat verband overweegt de rechtbank het volgende.
Belangenafweging
28. Uit de tekst van artikel 58, tweede lid, onder f, van de Pw (‘kan’) volgt dat verweerder niet verplicht is tot terugvordering, hetgeen meebrengt dat verweerder bij de uitoefening van de bevoegdheid tot terugvordering een belangenafweging moet maken. [14] Onder meer de persoonlijke omstandigheden van een betrokkene, maar ook de gevolgen van de terugvordering en het nut en de effectiviteit daarvan in relatie tot het doel van de terugvordering dienen daarbij te worden betrokken.
29. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregel Terug- en Invordering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Wet inburgering gemeente Zandvoort (2022/24666) maakt verweerder gebruik van de bevoegdheid tot het terugvorderen van verleende uitkeringen en gelden zoals vermeld in de wetten. Dat verweerder in alle gevallen, zonder bovenstaande omstandigheden in acht te nemen, tot terugvordering overgaat betekent dat verweerder op dit punt dus eigenlijk geen beleid voert. Daardoor heeft verweerder de verplichting om per individueel geval alle bij het bestreden besluit betrokken belangen af te wegen.
30. Verweerder heeft ter zitting erkend dat er voor het nemen van het bestreden besluit geen belangenafweging heeft plaatsgevonden. Aan het besluit kleeft aldus een belangrijk gebrek, dat dient te leiden tot vernietiging daarvan. De rechtbank is wel van oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Verweerder heeft immers ter zitting, naar aanleiding van wat is aangevoerd door eiser, gemotiveerd betoogd dat de toe te passen belangenafweging niet tot een ander resultaat leidt. De rechtbank acht deze motivering toereikend.
Conclusie en gevolgen
31. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, maar laat de rechtsgevolgen ervan in stand.
32. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten in beroep. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De rechtbank stelt deze vergoeding vast op € 2.625,00. De bijstand van de gemachtigde in de beroepsprocedure geeft drie punten (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting en 1 punt voor de nadere zitting). Die punten hebben een waarde per punt van € 875,00, bij een wegingsfactor 1.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 30 november 2022, maar bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.625,00 aan proceskosten van eiser; en
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 50,00 aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Jurgens, voorzitter, en mr. L.M. Kos en mr. H.E.L. Grooten, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Boomsma, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.