Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 17/3229
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 januari 2018 in de zaak tussen
[eiseres], te Eemshaven, eiseres
(gemachtigden: mr. R.G.J. Laan en L.C.A. Hoogerwerf),
en
Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen, verweerder
(gemachtigde: mr. W.R. van der Velde).
Procesverloop
Bij besluit van 18 juli 2017 heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen en in werking hebben van een bestaande inrichting en het bouwen van een KGA-depot aan [adres] en bepaald dat de vergunning op grond van artikel 3 van Pro de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) juncto artikel 2.20 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) wordt verleend voor een termijn van vijf jaar.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 november 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [gemachtigden] , bijgestaan door haar gemachtigden. Namens verweerder is W.J.W. Snippe verschenen bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank stelt allereerst vast dat de inrichting van eiseres is gelegen in de Eemshaven. Dit haven- en industriegebied is in Bijlage II van de Crisis en herstelwet (Chw) opgenomen als project waarop afdeling 2 van de Chw van toepassing is. Dit volgt uit artikel 1.1, eerste lid, onder a, van de Chw.
2. Eiseres heeft sinds 21 juni 2005 een omgevingsvergunning voor het oprichten en in
werking hebben van een inrichting ten behoeve van de op- en overslag en het be- en verwerken van primaire en secundaire bouwstoffen en afvalstoffen voor de locatie aan [adres] .
3. Eiseres heeft op 17 juni 2015 een aanvraag ingediend voor het veranderen en in werking hebben van een bestaande inrichting en het bouwen van een KGA-depot aan [adres] (revisievergunning).
4. Bij brief van 22 juli 2016 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat is besloten om inzake de vergunningsaanvraag advies te vragen bij het Landelijk Bureau Bibob (LBB).
5. Op 28 oktober 2016 heeft het LBB advies uitgebracht over de mate van gevaar, als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet Bibob, en over de vraag of ter verkrijging van de beschikking een strafbaar feit is gepleegd. Het LBB is van oordeel dat er ernstig gevaar bestaat dat de vigerende vergunningen en de aangevraagde vergunning mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Het LBB is van oordeel dat geen gevaar is gebleken dat de vigerende vergunningen en de aangevraagde vergunning mede zullen worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen voordelen te benutten. Naar het oordeel van het LBB zijn er in het onderhavige geval feiten en omstandigheden die redelijkerwijs kunnen doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde vergunning valsheid in geschrifte is gepleegd.
6. Bij brief van 28 februari 2017 heeft verweerder eiseres medegedeeld voornemens te zijn om de door eiseres gevraagde omgevingsvergunning voor de inrichting gelegen [adres] op grond van artikel 3, eerste lid, onder b, van de Wet Bibob te verlenen voor een periode van vijf jaar. Eiseres is in de gelegenheid gesteld om op dit voornemen te reageren.
7. Eiseres heeft op 26 april en 1 mei 2017 zienswijzen ingediend en deze op 11 mei 2017 mondeling toegelicht.
8. Verweerder heeft op 24 april 2017 het LBB verzocht om een aanvullend advies. Het LBB heeft op 2 mei 2017 aanvullend advies uitgebracht naar aanleiding van de zienswijze van eiseres.
9. Naar aanleiding van de verstrekte Bibob-adviezen door het LBB heeft er overleg plaatsgevonden tussen partijen. Eiseres geeft in de e-mail van 29 mei 2017 aan dat aan eiseres de gelegenheid zou zijn geboden om te onderbouwen dat er geen sprake is geweest van calculerend, bewust structureel gedrag van [eiseres] teneinde een omgevingsvergunning voor een langere tijd te ontvangen. Eiseres heeft in dat kader nadere stukken ingediend.
10. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen en in werking hebben van een bestaande inrichting en het bouwen van een KGA-depot [adres] waarbij de vergunning op grond van artikel 3 van Pro de Wet Bibob juncto artikel 2.20 van de Wabo wordt verleend voor een termijn van vijf jaar. Verweerder heeft het advies van het LBB aan het besluit tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor bepaalde tijd ten grondslag gelegd. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat bedoeld ernstig gevaar in de zin van artikel 3 van Pro de Wet Bibob met name bestaat, omdat is vastgesteld dat eiseres in een zakelijk samenwerkingsverband staat tot natuurlijke personen en rechtspersonen die (vermoedelijk) strafbare feiten hebben gepleegd, alsmede dat het vermoeden bestaat dat eiseres (vermoedelijk) strafbare feiten heeft gepleegd.
11. Op grond van artikel 2.20, eerste lid, van de Wabo kan het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, of in artikel 2.1, eerste lid, onder e, met betrekking tot een inrichting de omgevingsvergunning in andere gevallen dan bedoeld in artikel 2.10, onderscheidenlijk artikel 2.14 slechts weigeren in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet Bibob, met dien verstande dat voor de toepassing van artikel 3 van Pro die wet, voor zover het deze wet betreft, onder betrokkene mede wordt verstaan degene die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met de aanvrager van de omgevingsvergunning gelijk kan worden gesteld.
Artikel 3 van Pro de Wet Bibob, voor zover van belang, luidt:
“1 Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
(…)
b. strafbare feiten te plegen.
(…)
3 Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
4 De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:
a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,
b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van Pro het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of
c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan.
5 De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
a. de mate van het gevaar en
b. voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
(…)
7 Voorzover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, kan het bestuursorgaan bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar.
8 In dit artikel wordt mede verstaan onder strafbaar feit een overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd.
Artikel 8 van Pro de Wet Bibob luidt:
“Er is een Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.”
Artikel 9 van Pro de Wet Bibob luidt:
“1. Het Bureau heeft tot taak aan bestuursorganen, voorzover deze bij of krachtens de wet de bevoegdheid hebben gekregen het Bureau daartoe te verzoeken, desgevraagd advies uit te brengen over de mate van gevaar, bedoeld in artikel 3, eerste lid, of over de ernst van de feiten en omstandigheden, bedoeld in artikel 3, zesde lid. Op grond van artikel 2.20, eerste lid, van de Wabo kan het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, of in artikel 2.1, eerste lid, onder e, met betrekking tot een inrichting de omgevingsvergunning in andere gevallen dan bedoeld in artikel 2.10, onderscheidenlijk artikel 2.14 slechts weigeren in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet Bibob, met dien verstande dat voor de toepassing van artikel 3 van Pro die wet, voor zover het deze wet betreft, onder betrokkene mede wordt verstaan degene die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met de aanvrager van de omgevingsvergunning gelijk kan worden gesteld.
12. Eiseres stelt allereerst dat de door verweerder verrichte toetsing in strijd is met het provinciale Bibob beleid. Het Bibob Beleid is neergelegd in de Beleidsregel voor de toepassing van de Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur 2017, zoals vastgesteld op 14 februari 2017. Ingevolge artikel 2.1 van deze Beleidsregel is bepaald dat de Wet Bibob wordt toegepast bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het oprichten, veranderen, reviseren, veranderen van de werking of het in werking hebben van een afvalstoffeninrichting als bedoeld in categorie 28.4 tot en met 28.6 van Bijlage I, onderdeel C van het Besluit omgevingsrecht. Bij andere aanvragen dan voornoemd kan het College de Wet Bibob toepassen indien er duidelijke aanwijzingen zijn die het vermoeden rechtvaardigen dat bij een aanvraag sprake is van gevaar als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet Bibob. Eiseres stelt ten eerste dat het geen aanvraag om een omgevingsvergunning betreft die ziet op de in de beleidsregel genoemde categorieën. Er is namelijk feitelijk sprake van een verleende en vigerende omgevingsvergunning voor onbepaalde tijd. Weliswaar is de thans verleende omgevingsvergunning benoemd als revisievergunning, echter er is slechts sprake van een actualisatie van de reeds vergunde situatie. Verder zouden concrete aanwijzingen voor een nader onderzoek door het LBB ontbreken.
12.1.
De bevoegdheid van verweerder tot het vragen van advies aan het Bureau BIBOB naar aanleiding van een vergunningsaanvraag draagt een discretionair karakter. De rechter kan het gebruik van die bevoegdheid slechts terughoudend toetsen. Voor de toepassing van deze bevoegdheid heeft verweerder beleid vastgesteld. De rechtbank is in dat kader van oordeel dat ten tijde van de vergunningsaanvraag de “Beleidsregels Bibob bij omgevingsvergunningen 2013” van toepassing was. Hierin is opgenomen dat de Wet Bibob wordt toegepast op een aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu. Naar het oordeel van de rechtbank is hier van sprake. Daarbij overweegt de rechtbank dat de aanvraag moet worden aangemerkt als een aanvraag om een revisievergunning. Hoewel er reeds sprake was van een omgevingsvergunning voor onbepaalde tijd, heeft eiseres echter een nieuwe aanvraag gedaan in verband met het veranderen en in werking hebben van een inrichting. De verleende omgevingsvergunning ziet bovendien op het veranderen en het na die verandering in werking hebben van de inrichting of onderdelen daarvan waarmee die verandering samenhangt.
Het toepasselijke beleid houdt vervolgens in dat in dergelijke gevallen altijd een informatieformulier in het kader van de Wet Bibob moet worden ingevuld door de aanvrager. Naar aanleiding van een dergelijk ingevuld Bibob-formulier vindt er een eigen onderzoek plaats door verweerder. In dit geval bleek volgens verweerder uit het interne onderzoek dat eiseres en het concern waar eiseres deel van uitmaakt, voorkomt in politieregisters voor 20 overtredingen die samenhangen met afvaltransport en controle milieuwetgeving, hetgeen overigens niet is betwist door eiseres. Ook [gemachtigde] kwam voor in de politieregisters wegens overtredingen in relatie tot afvaltransport. Verder werd de financiële situatie van [bedrijf] op basis van jaarrekeningen 2012/2014 als redelijk tot slecht ingeschat. Deze combinatie van factoren was aanleiding voor verweerder om het LBB in te schakelen conform beleid, nu het vermoeden bestond dat de vergunning zou worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in overeenstemming met zijn beleid op grond van de verkregen informatie uit het eigen onderzoek in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot het vragen van een advies bij het LBB.
Voor zover nu door eiseres is betoogd dat ten tijde van de bestreden beslissing de Beleidsregel voor de toepassing van de Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur 2017, zoals vastgesteld op 14 februari 2017, (Beleidsregel Wet Bibob 2017) van toepassing was, is de rechtbank van oordeel dat dit juist is. Echter de beoordeling of er een advies dient te worden gevraagd bij het LBB zal plaatsvinden in de fase van de vergunningsaanvraag en op basis van het ten tijde van die aanvraag geldende beleid. De rechtbank is overigens van oordeel dat ook toepassing van de door eiseres genoemde Beleidsregel Wet Bibob 2017 niet tot een ander resultaat zou hebben geleid.
12.2.
Eiseres meent tevens dat verweerder een aanvraag heeft uitgelokt om zo een dergelijk besluit te kunnen nemen. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet anders dan vastgesteld worden dat de aanvraag is gedaan door eiseres, ongeacht of hierover vooroverleg heeft plaatsgevonden dan wel dat dit op verzoek van verweerder was. Voor de conclusie van eiseres dat verweerder bewust hierop zou hebben aangestuurd heeft eiseres geen bewijs aangevoerd. Daarnaast heeft eiseres zelf ook aangegeven dat de aanvraag zag op actualisatie van de inrichting nu de situatie niet langer conform de eerder verleende vergunningen was.
12.3.
Eiseres heeft aangevoerd dat de advies aanvraag ook ziet op de in het verleden verleende vergunningen en dat daarvoor geen aanleiding bestond. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het LBB op verzoek van verweerder in het advies betrokken hetgeen is voorgevallen in het verleden dus ook in het kader van eerder verleende vergunningen, maar heeft verweerder het advies alleen betrokken op de onderhavige aanvraag. Zoals de rechtbank in rechtsoverweging 12.1 reeds heeft overwogen is de rechtbank van oordeel dat verweerder op basis van het interne onderzoek in redelijkheid het LBB om advies heeft mogen vragen. Dat verweerder hierbij ook de eerder verleende vergunningen heeft betrokken acht de rechtbank terecht en voortvloeiend uit de aard van de vergunningsaanvraag en de reeds in het verleden verleende vergunningen.
13. Eiseres stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van “ernstig gevaar” in de zin van de Wet Bibob. Ten aanzien van valsheid in geschrifte begaan door [gemachtigde] , meent eiseres dat [gemachtigde] niet doelbewust het Bibobformulier onjuist heeft ingevuld. [gemachtigde] heeft niet geprobeerd om de aanwezigheid van een strafrechtelijk verleden te ontkennen. Gelet op de eerdere werkwijze is er geen beleving geweest dat het formulier verkeerd werd ingevuld. Overigens is in latere procedures met betrekking tot andere rechtspersonen het bewuste formulier wel anders ingevuld.
13.1.
Naar het oordeel van de rechtbank staat vast dat [gemachtigde] vraag 4 van het Bibobformulier met betrekking tot strafrechtelijk en bestuursrechtelijk optreden niet naar waarheid heeft ingevuld, voor zover de feiten waarop LBB heeft gewezen correct zijn. Nu deze feiten niet inhoudelijk worden betwist door eiseres mag hier echter van worden uitgegaan en was het aan eiseres om naar waarheid het Bibobformulier in te vullen en melding te doen van deze zaken. Eiseres was op de hoogte van deze feiten en de vraag is ook voldoende gespecificeerd. De ter zitting gegeven beschrijving van hoe het Bibobformulier uiteindelijk is ingevuld, ontslaat eiseres niet van haar verplichting om de juiste informatie te verschaffen. Dat eiseres niet eerder met de gevolgen hiervan is geconfronteerd maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet anders.
14. De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob de vergunning slechts kan worden geweigerd ingeval een ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
Verweerder heeft als grondslag voor de beperking van de duur voor de vergunning genomen het advies van het LBB. Hieruit komt onder meer het volgende naar voren:
[eiseres].:
*Ernstige vermoeden dat deze zich op 22 juni 2010, 1 juli 2010, 14 juli 2010, 17 juli 2010, 18 juli 2010 en op 20 juli 2010 schuldig heeft gemaakt aan handelen in strijd met de Wabo, Wet Milieubeheer en de Wed. Bevestigt bij uitspraak van 4 december 2012.
*drie transacties voor in totaal vier strafbare feiten gepleegd op 10 augustus 2007, 11 januari 2010 en in de periode van 29 september 2010 tot en met 11 november 2010.
*Eén strafbeschikking voor een strafbaar feit gepleegd op onder meer 2 april 2014.
[gemachtigde] :
* Ernstig vermoeden tot handelen in strijd met milieuwetgeving. Transactieaanbod van
€ 1.500,- gedaan en geaccepteerd op 19 januari 2001.
[bedrijf]:
*In totaal 8 transacties voor in totaal negen strafbare feiten gepleegd op enig moment in 1993, 1994, in de periode van 1 januari 1997 tot en met 19 mei 1998 en op 5 april 2002, 6 oktober 2003 en 19 oktober 2005 en 30 mei 2008.
[bedrijf]
* 3 veroordelingen voor 6 strafbare feiten gepleegd op 26 januari 2010, 25 februari 2010, 11 maart 2010, 24 maart 2010, 12 mei 2010, en 1 april 2014
*5 bestuurlijke boetes voor in totaal 5 strafbare feiten gepleegd op 31 augustus 2012, 15 oktober 2013, 20 april 2015 en 1 september 2015.
*17 strafbeschikkingen voor in totaal 17 strafbare feiten gepleegd op 31 mei 2011, 17 november 2011, 24 januari 2012, 25 mei 2012, 4 juli 2012, 11 september 2012, 3 oktober 2012, 17 maart 2014, 2 april 2014, 25 april 2014, 8 mei 2014 twee maal, 21 mei 2015, 5 maart 2015, 2 november 2015, 27 november 2015 en 5 april 2016.
*14 transacties voor in totaal 14 strafbare feiten gepleegd in 1995, 17 september 2000, 31 december 2001, 12 februari 2002, 29 oktober 2002, 18 mei 2005, 23 juni 2005, 24 oktober 2006 en op 8 december 2010.
*Een vermoeden van betrokkenheid bij een strafbaar feit gepleegd op 25 september 2014.
De rechtbank stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel van het advies van het LBB mag uitgaan, gelet op de expertise van dit bureau. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2009, in zaaknr. 200807654/1/H3, overweegt de rechtbank dat dit niet wegneemt dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand moeten zijn gekomen en dat de feiten de conclusie kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusie te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is. Van belang is in dit verband dat het bestuursorgaan in beginsel geen inzage heeft in de onderliggende broninformatie van het advies van het Bureau, zodat eigen verificatie veelal niet mogelijk is. Dit betekent dat het bestuursorgaan in de regel op de weergave van de broninformatie door het Bureau en de daaraan gegeven kwalificatie mag afgaan.
14.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres de inhoud van het advies en de daarin opgenomen strafbare feiten, niet betwist met uitzondering van hetgeen is aangevoerd omtrent valsheid in geschrifte bij het doen van de aanvraag. De strafbare feiten volgen ook uit de onderliggende rapportages. Evenmin wordt betwist het zakelijk samenwerkingsverband zoals dat door het LBB is vastgesteld, zodat is voldaan aan artikel 3, vierde lid onder c.
15. Eiseres stelt echter dat de feiten en vermoedens die aan de conclusies ten grondslag liggen, met name gedragingen uit het verre verleden zijn. Tussen de tegengeworpen overtredingen en de thans aangevraagde vergunning is derhalve sprake van een aanzienlijk tijdsverloop. Verweerder heeft volgens haar dan ook onvoldoende gemotiveerd dat deze bevindingen ten grondslag kunnen worden gelegd aan het aannemen van een ernstig gevaar voor het plegen van strafbare feiten. Eiseres verwijst naar de uitspraak van de Raad van State van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2226 en de uitspraak van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2024.
15.1.
De rechtbank is van oordeel dat sprake is van een aanzienlijk tijdsverloop sinds een aantal van de overtredingen tot aan de verlening van de onderhavige vergunning. Gelet op het overzicht van strafbare feiten zijn er echter ook meerdere overtredingen gepleegd binnen het concern in een periode van 2010 tot en met 2016. De rechtbank is daarom van oordeel dat het advies niet enkel is gebaseerd op gedateerde strafbare feiten. Dat er gezien het verleden een herhaling van strafbare feiten is te zien binnen het concern en derhalve tevens een waarde hieraan is toegekend rechtvaardigt volgens de rechtbank de conclusie dat er sprake is van een patroon of structureel gedragscomponent. Een reeks van overtredingen draagt niet bij tot het vertrouwen dat de betrokkene zich in de toekomst wel binnen het kader van de wet zal bewegen. Naarmate het aantal in het verleden gepleegde of vermoedelijk gepleegde strafbare feiten groter is, is het naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk dat verweerder heeft aangenomen dat het gevaar dat ook in de toekomst strafbare feiten zullen worden gepleegd ook groter is.
16. Eiseres meent dat het gegeven dat nu ook strafbare feiten die zijn begaan door andere vestigingen van [eiseres] in het verre verleden eiseres niet nagedragen kunnen worden. Dit staat te ver af van hetgeen de wetgever heeft bedoeld met de Wet Bibob. Eiseres meent dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de op zichzelf staande positie van eiseres en haar goede staat van dienst. Binnen de inrichting van eiseres is geen sprake van structurele of stelselmatige overtredingen. Het handelen binnen de inrichting biedt onvoldoende grondslag om dit aan het oordeel van een ernstig gevaar ten grondslag te leggen.
16.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres de constateringen in het advies van het LBB inzake het zakelijk samenwerkingsverband en de zeggenschapsverhoudingen niet heeft betwist. De rechtbank is van oordeel dat dit maakt dat eiseres in die zin in relatie staat tot alle strafbare feiten verricht binnen het concern. Het feit dat een aantal overtredingen zich niet voorgedaan hebben binnen de inrichting van eiseres is voor het aannemen van ernstig gevaar in de zin van artikel 3, eerste lid, onder b, van de Wet Bibob dan niet bepalend. Dit volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1218. Uit het Bibob-advies blijkt dat binnen de in kaart gebrachte zakelijke samenwerkingsverbanden gedurende een lange periode een groot aantal delicten is gepleegd. Eiseres staat in relatie tot bedoelde strafbare feiten, reeds omdat zij in een zakelijk samenwerkingsverband staat tot degenen die die strafbare feiten (vermoedelijk) hebben gepleegd. Uiteraard is de relatie het meest hecht indien de betrokkene de strafbare feiten zelf heeft begaan. Er is een duidelijk zwakker verband indien de betrokkene slechts aandeelhouder is van een rechtspersoon die strafbare feiten heeft gepleegd. Er is al weer een wat duidelijker relatie indien de betrokkene leiding geeft aan een rechtspersoon die strafbare feiten heeft gepleegd. In dit geval gaat het dan om de situatie dat tussen de natuurlijke persoon en genoemde rechtspersonen met eiseres een zakelijk samenwerkingsverband bestaat, waarbij ook door eiseres is het verleden strafbare feiten zijn gepleegd of een vermoeden hiervan bestaat, zodat naar het oordeel van de rechtbank die relatie wel is aangetoond en ook de aard van de relatie dusdanig is dat deze bijdraagt aan de vaststelling van de mate van gevaar als ernstig in de zin van het derde lid, onder c, van artikel 3.
17. Eiseres stelt dat ten aanzien van de transacties geconcludeerd moet worden dat deze in met name het verre verleden hebben plaatsgevonden en bovendien dit geen vermoeden van het plegen van zware delicten oplevert aangezien het slechts bedragen van enkele honderden euro’s betreft.
17.1.
Eiseres lijkt hiermee te betogen dat het aannemen van een ernstig vermoeden, in de zin van het derde lid, onder b, van artikel 3 van Pro de Wet Bibob in zoverre niet is onderbouwd. Daarbij neemt de rechtbank in acht dat transacties zwaarder dienen te worden gewogen dan bijvoorbeeld het gegeven dat een opsporingsactie in gang is gezet. Het enkel opstarten van een opsporingsonderzoek is over het algemeen onvoldoende om aan te nemen dat een ernstige vermoeden bestaat tot het in relatie staan van een strafbaar feit. Wanneer de betrokkene een transactievoorstel aangeboden heeft gekregen, liggen de omstandigheden anders. Van belang is daarbij dat de betrokkene in een zodanige ernstige mate is betrokken bij strafbare activiteiten dat ‘deze betrokkenheid’ opgevat kan worden als een ernstige fout die de ondernemer in de uitoefening van zijn beroep heeft begaan. Belangrijk is dat de verdenking voldoende ernstig en concreet is. Verweerder heeft in dat kader verwezen naar het advies van LBB. Naar het oordeel van de rechtbank vermeldt het advies concreet welke situaties zich hebben voorgedaan en de mate van ernst die aan het vermoeden wordt gekoppeld. In het advies van het LBB worden deze vermoedens aangemerkt als ernstig. Eiseres heeft deze bevindingen ook niet inhoudelijk betwist. Wel heeft eiseres aangevoerd dat de boete die eiseres zelf heeft ontvangen voor het gebruiken van een onjuiste euralcode slechts een administratieve beschikking betrof. De rechtbank is van oordeel dat, los van de vraag of het gebruik van een onjuiste euralcode niet ernstig zou zijn, de ernst van het strafbare feit geen rol speelt bij de gevaarsbeoordeling. Strafbare feiten kunnen ongeacht hun ernst tot de conclusie leiden dat er een ernstig gevaar is. De rechtbank stelt daarnaast vast dat het geen transactie betrof, maar een strafbeschikking. Met betrekking tot hetgeen door eiseres is aangevoerd omtrent het feit dat de transacties met name in het verleden hebben plaatsgevonden verwijst de rechtbank naar hetgeen hierover is geoordeeld in rechtsoverweging 15.1. De beroepsgrond faalt.
17.2
Eiseres meent dat er in deze afvalbranche nu eenmaal vaak transacties worden voorgesteld en betaald. Dit zit met name in het verschil in interpretatie van bepaalde regelgeving. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit niet dat dergelijke transacties buiten beschouwing moeten worden gelaten in het kader van de Wet Bibob.
18. Eiseres meent tevens dat er in beginsel niet kan worden uitgegaan van de schuld en strafbaarheid van degene die een transactie accepteert.
18.1.
Het Bibob-advies en de mede daarop te gronden beslissing van het betrokken overheidsorgaan strekt er niet toe de schuld van iemand aan een strafbaar feit vast te stellen. De toepassing van de in artikel 3 van Pro de Wet Bibob neergelegde weigeringsgrond heeft tot doel te voorkomen dat overheidsorganen onbewust en ongewild door vergunningen te verlenen, subsidie te geven of een overheidsopdracht te gunnen, criminele activiteiten faciliteren. De weigering heeft niet als strekking leed toe te voegen om langs die weg normconform gedrag te bewerkstelligen. Derhalve is geen sprake van een punitieve sanctie. Van een criminal charge als vorenbedoeld is geen sprake, zodat de onschuldpresumptie in dit geschil geen rol speelt. De rechtbank verwijst naar vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer ECLI:NL:RVS:2006:AZ2786.
19. Eiseres voert aan dat er verschillende aanpassingen in de organisatie hebben plaatsgevonden. Doorgaans was sprake van onbedoelde overtredingen, maar er is nu sprake van proactief gedrag om herhaling te voorkomen. Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat het niet relevant is of er sprake is van opzettelijk of calculerend gedrag. De rechtbank is echter van oordeel dat bij de beoordeling of er sprake is van een ernstig gevaar ook meegewogen moet worden in hoeverre herhaling op basis van de gevraagde vergunning te verwachten is. Voor zover blijkt dat betrokkene er alles aan doet om herhaling van in het verleden gemaakte fouten te voorkomen, zal een ernstig gevaar toch moeilijker aan te nemen zijn, dit volgt naar het oordeel van de rechtbank onder meer uit ECLI:NL:RVS:2011:BT7419. Naar het oordeel van de rechtbank zal dit echter ook moeten blijken uit een afname van strafbare feiten. In dit geval zien de meest recente overtredingen, op overtredingen van de Wet wegvervoer goederen en Arbeidstijdenwet, alsmede valsheid in geschrifte. De rechtbank leidt hieruit af dat ten aanzien van bepaalde milieudelicten verbetering is te zien, maar niet op alle fronten. Gelet hierop ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen, dat niet voldoende is gebleken dat een herhaling van de gemaakte fouten niet aan de orde zal zijn.
20. Volgens eiseres ontbreekt de samenhang tussen een twintigtal overtredingen en de aard van de verleende vergunning. Uit de Memorie van toelichting is gebleken dat er een duidelijk verband dient te bestaan tussen enerzijds de te verlenen of reeds verleende subsidie dan wel vergunning en anderzijds de strafbare feiten. Er is geen enkel verband volgens eiseres tussen de verleende vergunning en de feiten die zien op verkeers- en arbozaken.
20.1.
Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0168, kan worden afgeleid dat voldoende samenhang kan worden aangenomen tussen de activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning is gevraagd dan wel is gegeven en de strafbare feiten waarmee betrokkene in verband wordt gebracht, als de omgevingsvergunning het plegen van deze strafbare feiten kan faciliteren. De omgevingsvergunning ziet op over- en opslag, be- en verwerking van primaire en (verontreinigde) secundaire bouwstoffen en afvalstoffen. In dat kader vindt aan en afvoer door vrachtwagens plaats. Voor zover de overtredingen zien op overtredingen van veilig transport van afvalstoffen liggen naar het oordeel van de rechtbank deze activiteiten zeker in het verlengde van de vergunde activiteiten. Zie ook de overwegingen uit de memorie van toelichting, Kamerstukken II 1999-2000, 26883, nr3, 61.: “Indien bijvoorbeeld het gevaar bestaat dat degene die een milieuvergunning voor zijn afvalverwerkingsbedrijf aanvraagt, milieudelicten gaat plegen, is er duidelijk sprake van een dergelijk verband. Dat verband is ook aanwezig indien dezelfde persoon tevens een afvaltransportbedrijf heeft en op grond van diens in het verleden gepleegde strafbare feiten het gevaar bestaat dat hij bij het vervoer van het afval dat hij met de gevraagde vergunning wil verwerken, opnieuw transportdelicten gaat plegen.” Ook de overtredingen in het kader van de arbeidsomstandigheden vloeien naar het oordeel van de rechtbank voort uit de bedrijfsactiviteiten.
21. Eiseres verwijst in haar beroepschrift naar de Verklaringen Omtrent het Gedrag (VOG) die zijn verstrekt. De rechtbank overweegt in dat kader dat deze verklaringen worden gebaseerd op politiële en justitiële informatie van de persoon van de aanvrager. Het Bibob-instrumentarium is ook bedoeld om versluieringsconstructies bloot te leggen die criminaliteit verhullen. Hierbij is onder meer sprake van ingewikkelde zeggenschapsconstructies. Om te kunnen vaststellen of er versluieringsconstructies zijn toegepast, is gespecialiseerd onderzoek nodig, waarbij van meer informatiebronnen gebruik dient te worden gemaakt dan uitsluitend de politiële en justitiële gegevens en waarbij in de omgeving van de aanvrager moet kunnen worden gezocht.
22. Eiseres meent dat verweerder een handhavingsinstrumentarium tot zijn beschikking heeft om overtredingen te voorkomen. Eiseres meent dat dat handhaving van de vergunning in deze meer aangewezen is en daarom had moeten afzien van de inzet van het Wet Bibob instrumentarium.
22.1.
Naar het oordeel van de rechtbank kan ook het handhavingsinstrumentarium worden ingezet naast het Wet Bibob instrumentarium. In de onderhavige procedure ligt nu enkel voor de toepassing van de Wet Bibob en of verweerder in redelijkheid hiertoe heeft kunnen besluiten.
23. Door eiseres wordt een beroep gedaan op artikel 3, het vijfde en het zevende lid van de Wet Bibob. Eiseres meent dat verweerder ook had kunnen volstaan met het verbinden van voorschriften aan de vergunning. Naar het oordeel van de rechtbank zien deze bepalingen enkel op de situaties waarin geen “ernstig gevaar” is aangenomen. Het bestuursorgaan kan bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar. In dit geval stelt verweerder dat er sprake is van een ernstig gevaar.
24. Aan de termijn die door verweerder aan de vergunning is verbonden, is ten grondslag gelegd dat uit het advies van het LBB naar voren komt dat een ernstige mate van gevaar bestaat dat de vergunning mede gebruikt zal worden om strafbare feiten te plegen. Dit oordeel is volgens verweerder gebaseerd op feiten en omstandigheden die erop wijzen dat eiseres in relatie staat tot gepleegde strafbare feiten en dat de aard van deze relatie en het aantal en de ernst van de gepleegde feiten aantoonbaar zijn. Onder deze omstandigheden is verweerder op grond van artikel 2.20 van de Wabo bevoegd de vergunning te weigeren. Ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de Wet Bibob is daarbij vereist dat de weigering evenredig is met de mate van het gevaar en de ernst van de strafbare feiten. Gelet hierop is het, op basis van het rechtsadagium 'wie het meerdere mag, mag in beginsel ook het mindere' en in het belang van vergunninghouder, mogelijk de vergunning gedeeltelijk te weigeren, dan wel de geldingsduur daarvan te beperken door deze voor bepaalde tijd te verlenen. Dit volgt onder meer uit de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH3237. De rechter toetst, met inachtneming van de verweerder toekomende beslisruimte, of hij in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen, waarbij in dit geval ook de vraag aan de orde is of de vastgestelde mate van gevaar in het concrete geval, gelet op de betrokken belangen, evenredig is met een verlening voor bepaalde tijd van de gevraagde vergunning.
24.1.
Eiser stelt in dit kader dat verweerder heeft nagelaten te motiveren waarom nu een dergelijke beperking gerechtvaardigd is in het kader van de te nemen belangenafweging en in het kader van de proportionaliteit.
24.2.
Nu vaststaat dat aan de criteria van artikel 3 van Pro de Wet Bibob is voldaan en er sprake is dat een ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, is verweerder bevoegd om de vergunning te weigeren. Verweerder heeft gemeend dat een weigering niet aan de orde is. De rechtbank stelt vast dat in de omgevingsvergunning geen nadere motivering is gegeven. Uit het voornemen tot het verlenen van de omgevingsvergunning blijkt dat gekozen is om niet de vergunning te weigeren maar deze voor bepaalde tijd te verlenen, gelet op het financiële belang, het belang van het bedrijf voor de regionale en circulaire economie, het milieubelang van de werkzaamheden die worden verricht, het feit dat een aantal (vermoedelijk) gepleegde feiten sterk gedateerd zijn en het feit dat een relatief groot aantal (vermoedelijke) gepleegde strafbare feiten gepleegd zijn buiten de inrichting waarvoor thans de vergunning wordt verleend. Een weigering zou volgens verweerder leiden tot een sluiten van het bedrijf. Ter zitting is door verweerder bevestigd dat gekozen is voor een beperking in duur gelet op de betrokken belangen en het een minder ingrijpend instrument betreft. De doelstelling is in deze niet om te verzekeren dat er geen strafbare feiten voordoen, maar het gaat hier om het voorkomen van. Gelet echter op de het aantal gepleegde overtredingen binnen het concern in het verleden, alsmede recentelijk en de ernst van de overtredingen kan echter een vergunning voor onbepaalde tijd niet aan de orde zijn volgens verweerder. Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder gelet op deze motivering in redelijkheid besluiten om de omgevingsvergunning voor bepaalde tijd te verlenen in plaats van te weigeren. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de door verweerder genoemde belangen een voldoende rechtvaardiging vormen voor een minder vergaande maatregel dan de weigering van de vergunning.
25. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
26. De rechtbank ziet geen aanleiding tot een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, voorzitter, en mr. R.L. Vucsán en
mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. H.E. Melissen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 januari 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen gronden meer worden aangevoerd.