ECLI:NL:RBOBR:2022:415

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 21/1906

uitspraak van de meervoudige kamer van 11 februari 2022 in de zaak tussen

[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. M.C.S. Lalesse),

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, het UWV (gemachtigde: mr. C.J.G. Oom-Roumen),

Als derde-partij neemt aan het geding deel:
[naam], te [woonplaats] , de werknemer.

Procesverloop

Met het besluit van 14 december 2020 heeft het UWV bepaald dat eiseres het loon van de werknemer moet doorbetalen tot 12 januari 2022 (loonsanctie).

Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

Met het besluit van 5 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft het UWV dit bezwaar ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het UWV heeft een verweerschrift ingediend en daarbij een rapport van een verzekeringsarts Bezwaar en Beroep (B&B) overgelegd en een rapport van een arbeidsdeskundige B&B.

Eiseres heeft een reactie van de bedrijfsarts overgelegd.

De zaak is behandeld op de zitting van 25 januari 2022. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens was namens eiseres aanwezig [naam] (HR-consultant van eiseres) en [naam] (leidinggevende van de werknemer). Het UWV heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De werknemer is niet verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. Het UWV heeft aan eiseres een loonsanctie opgelegd omdat het UWV van mening is dat eiseres onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht. Eiseres zou daarbij van een onjuist advies van de bedrijfsarts zijn uitgegaan, wat volgens het UWV voor rekening en risico van eiseres komt. De rechtbank moet beoordelen of dat terecht is. De rechtbank zal na een schets van de feiten en omstandigheden en de standpunten van partijen deze vraag beantwoorden.

Feiten en omstandigheden

2.1

De werknemer was bij eiseres werkzaam als supervisor voor 38 uur per week. Op 16 januari 2019 heeft hij zich ziekgemeld vanwege pijn onder meer aan zijn linkerbeen.

2.2

Na zijn ziekmelding is de werknemer regelmatig gezien door bedrijfsarts [naam] , die zijn bevindingen heeft teruggekoppeld aan eiseres. De werknemer heeft behandeling gezocht bij meerdere specialisten. De behandelingen betroffen onder andere 12 tot 13 wortelblokkades en pijnmedicatie met morfine-achtige middelen. Er is een second en een third opinion over de klachten aangevraagd bij specialisten. De re-integratie-inspanningen van eiseres waren in eerste instantie gericht op opbouw van uren in de eigen werkzaamheden van de werknemer. Daarbij is eiseres er op advies van de bedrijfsarts van uitgegaan dat de werknemer gedurende maximaal vier uur per dag werkzaamheden kan verrichten (urenbeperking). Deze urenbeperking heeft de bedrijfsarts op 14 januari 2020 neergelegd in een zogenoemde Functionele Mogelijkhedenlijst (FML).

2.3.

Op verzoek van eiseres heeft Advize, een bureau voor arbeidskundige dienstverlening, in januari 2020 in opdracht van eiseres een re-integratieonderzoek verricht. De uitkomst daarvan is neergelegd in een arbeidsdeskundig re-integratieadvies van 3 maart 2020. Naar aanleiding van dit advies is in maart 2020 gestart met een spoor 2-traject, waarbij is uitgegaan van de door de bedrijfsarts vastgestelde belastbaarheid van 20 uur per week.

2.4

Volgens de Eindevaluatie van 21 oktober 2020 verricht de werknemer op dat moment zijn eigen werk, met aanpassingen, voor 15 tot 20 uur per week.

2.5

De werknemer heeft op 22 oktober 2020 een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) aangevraagd. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft een verzekeringsgeneeskundig en arbeidskundig onderzoek plaatsgevonden om na te gaan of eiseres aan haar re-integratieverplichtingen heeft voldaan. Dit onderzoek heeft geleid tot de besluitvorming zoals genoemd onder het procesverloop. Op de zitting is gebleken dat aan de werknemer onlangs is bericht dat hij recht heeft op een WIA-uitkering.

Standpunten partijen

3.1

Het UWV stelt zich op het standpunt dat eiseres onvoldoende inspanningen heeft verricht om de werknemer te re-integreren en dat eiseres voor dit verzuim geen deugdelijke grond had. Eiseres is er volgens het UWV namelijk ten onrechte van uitgegaan dat de werknemer maximaal vier uur per dag en 20 uur per week kon werken, waardoor re-integratiekansen zijn gemist.

3.2.1

Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit. Eiseres is van mening voldoende inspanningen te hebben verricht om de werknemer te re-integreren. Eiseres heeft tijdig een bedrijfsarts ingeschakeld die de werknemer regelmatig heeft gesproken. Conform het advies van de bedrijfsarts heeft eiseres de werknemer aangepast werk laten verrichten. Ook heeft eiseres na het eerste ziektejaar een arbeidsdeskundige van Advize ingeschakeld en is eiseres conform het advies van de arbeidsdeskundige gestart met re-integratiebegeleiding in het tweede spoor.

3.2.2

Daarnaast heeft de bedrijfsarts volgens eiseres deugdelijk gemotiveerd waarom een urenbeperking van vier uur per dag voor de werknemer is aangenomen. De bedrijfsarts heeft daarbij rekening gehouden met de pijnklachten van de werknemer en de invloed van deze klachten op zijn functioneren, alsmede met het feit dat verschillende keren tevergeefs is geprobeerd de uren van de werknemer uit te breiden. Ook heeft de bedrijfsarts de uitgebreide informatie van de behandelaars betrokken bij zijn oordeelsvorming. De bedrijfsarts heeft de werknemer gedurende twee jaar gezien. De verzekeringsarts die op
23 november 2020 onderzoek heeft gedaan, heeft de werknemer niet gezien en de verzekeringsarts B&B heeft de werknemer slechts een enkele keer gezien en kortdurend onderzocht. Eiseres vraagt zich in gemoede af wat zij nog meer had kunnen doen aan de re-integratie van de werknemer.

Het oordeel van de rechtbank

4.1

Vooropgesteld wordt dat het besluit tot oplegging van een loonsanctie een door het UWV ambtshalve genomen besluit is, met een voor een werkgever belastend karakter. Gelet hierop is het aan het UWV om aannemelijk te maken dat de werkgever onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht. Uit artikel 65 van Pro de Wet WIA volgt dat het bij de beoordeling van deze re-integratie-inspanningen gaat om de vraag of de werkgever daartoe in redelijkheid heeft kunnen komen. Het UWV dient zijn besluit deugdelijk te motiveren.

4.2.1

De motivering van het UWV houdt in de kern in dat de verzekeringsarts (B&B) van mening is dat ten onrechte een urenbeperking is opgelegd, omdat er geen medisch substraat (bewijs) is voor de klachten van de werknemer. De bedrijfsarts heeft volgens het UWV met de urenbeperking een onjuist advies gegeven aan eiseres. Het UWV heeft naar voren gebracht dat volgens vaste rechtspraak van het hoogste rechtscollege in dit soort zaken (de Centrale Raad van Beroep, CRvB) een onjuist advies van een bedrijfsarts voor rekening en risico komt van de werkgever.^[1]

4.2.2

Die rechtspraak is gebaseerd op het door de wetgever in de wetsgeschiedenis verwoorde uitgangspunt^[2]dat de werkgever verantwoordelijk is en blijft voor de re-integratie met inbegrip van de werkzaamheden van degene die hij daarbij inschakelt. Met de vervolgens in de rechtspraak ontwikkelde “voor rekening en risico” benadering wordt in loonsanctiezaken onvoldoende recht gedaan aan de in de wet zelf neergelegde norm dat het bij de beoordeling van re-integratie-inspanningen gaat om de vraag of de werkgever in redelijkheid tot de re-integratie-inspanningen heeft kunnen komen. Met die benadering wordt ook geen onderscheid gemaakt tussen werkgevers die geen of evident onvoldoende re-integratie-inspanningen leveren en werkgevers die daar wel betekenisvol invulling aan geven. Het UWV heeft die “voor rekening en risico” benadering wel gevolgd en als gevolg daarvan buiten beschouwing gelaten de vraag of eiseres als werkgeefster redenen had moeten hebben om te twijfelen aan het advies van haar bedrijfsarts. De rechtbank vindt in de feiten en omstandigheden van dit geval geen aanknopingspunten voor het oordeel dat eiseres redenen had behoren te hebben om het advies van de bedrijfsarts in twijfel te trekken. Daartoe wordt het volgende overwogen.

4.2.3

De werknemer is na zijn ziekmelding regelmatig gezien door bedrijfsarts [naam] . Hij heeft in de 104 weken na de eerste ziektedag zijn bevindingen die mede zijn gebaseerd op zijn eigen waarnemingen als bedrijfsarts en informatie van artsen/specialisten van de werknemer, steeds teruggekoppeld aan eiseres. In de terugkoppelingen aan eiseres wordt niet alleen de stand van zaken weergegeven, ook wordt daarin keer op keer melding gemaakt van elkaar opvolgende behandelingen, verwijzingen en onderzoeken door specialisten. Volgens vele terugkoppelingen door de bedrijfsarts aan eiseres, is sprake van nieuwe behandelingen. De bedrijfsarts heeft in veel van de terugkoppelingen vermeld dat het resultaat van deze behandelingen wordt afgewacht en dat kan worden doorgegaan met opbouw van de uren. Ook blijkt uit deze terugkoppelingen dat het de werknemer vervolgens in de praktijk niet lukte om verder op te bouwen dan vier uren in zijn eigen werk. Ondanks de pogingen daartoe op basis van een door de bedrijfsarts voorgeschreven opbouwschema en contacten met de leidinggevende van de werknemer en de HR-manager, is verdere opbouw niet gelukt. De rode draad die uit het overzicht van regelmatige spreekuurcontacten naar voren komt, is dat keer op keer pogingen tot uitbreiding van uren niet zijn gelukt. Na een jaar heeft vervolgens zoals voorgeschreven tijdig een eerstejaarsevaluatie (het zogenoemde opschudmoment) plaatsgevonden, en is een arbeidskundig bureau ingeschakeld voor re-integratie in spoor 2. De bedrijfsarts is blijkens het rapport van Advize ook voor spoor 2 gemotiveerd bij zijn standpunt gebleven dat de werknemer niet meer dan vier uur per dag inzetbaar is.

4.2.4

Gelet op deze omstandigheden ziet de rechtbank geen redenen op basis waarvan eiseres de adviezen redelijkerwijs in twijfel behoorde te trekken. Van belang daarbij is ten eerste dat de werknemer steeds behandelingen heeft gevolgd bij specialisten. Zo wordt in de regelmatige terugkoppelingen van de bedrijfsarts telkens gewag gemaakt van het zoeken van behandeling bij specialisten. De werknemer kreeg deze behandeling vervolgens ook keer op keer aangeboden en de werknemer heeft de behandeling ook steeds geaccepteerd en er actief naar gezocht. Ten tweede is belangrijk dat er geen aanwijzingen zijn voor twijfel dat de bedrijfsarts niet alle relevante feiten en omstandigheden in aanmerking heeft genomen. De bedrijfsarts had immers regelmatig contact met de werknemer en heeft zijn oordeel gebaseerd op zijn waarnemingen in 2019 en 2020 en op ruimschoots beschikbare informatie van de behandelende sector. Een derde belangrijk gegeven is dat de adviezen aan eiseres dat meer dan vier uur per dag werken voor de werknemer niet haalbaar is, begrijpelijk zijn. Deze adviezen sluiten logisch en navolgbaar aan op de feiten en omstandigheden, zoals ook weergegeven in de terugkoppelingen. Evenmin is gebleken van tegenstrijdigheden. Eiseres mocht er daarom van uitgaan dat het advies van de bedrijfsarts op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Onder deze omstandigheden kan van eiseres in redelijkheid, met inachtneming van artikel 65 van Pro de Wet WIA, niet gevergd worden te twijfelen aan de adviezen van de bedrijfsarts. Dit betekent dat het UWV zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat eiseres zich niet mocht baseren op het standpunt van de bedrijfsarts.

4.2.5

Hiermee nuanceert de rechtbank de rechtspraak van de CRvB dat afgaan op een advies van een bedrijfsarts voor rekening en risico komt van de werkgever, mocht dit onjuist blijken te zijn. In die rechtspraak lijkt er geen ruimte te zijn voor de situatie dat van de werkgever in redelijkheid niet kan worden gevergd te twijfelen aan het advies van de bedrijfsarts. De rechtbank is op basis van artikel 65 van Pro de Wet WIA van oordeel dat die ruimte er bij het opleggen van loonsancties die een (zeer) belastend karakter hebben, wel behoort te zijn. De norm dat van de werkgever in redelijkheid niet kan worden gevergd het advies van de bedrijfsarts in twijfel te trekken, is enigszins vergelijkbaar met de norm die de overheid voor zichzelf heeft neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Daarin is bepaald dat als een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, het bestuursorgaan zich ervan dient te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Met een dergelijke benadering in loonsanctiezaken wordt meer recht gedaan aan het bepaalde in artikel 65 van Pro de Wet WIA.

4.3.

Verder is de motivering van het UWV dat de bedrijfsarts ten onrechte van een urenbeperking is uitgegaan, op een aantal punten niet sluitend en daarom niet deugdelijk. De onjuistheid van het advies van de bedrijfsarts komt daarom niet vast te staan. Daartoe wordt het volgende overwogen.

4.3.1

In de Werkwijze poortwachter is het volgende vermeld:

Het is evident dat de verzekeringsarts zich achteraf een oordeel vormt. Hierbij is het van belang dat de destijds aanwezige context in ogenschouw genomen wordt (pagina 30).

Het sociaal medisch handelen van de bedrijfsarts dient gericht te zijn geweest op re-integratie van de werknemer in loonvormende arbeid. Daarbij hoort ook het stimuleren van behandeling en andere activiteiten gericht op een optimaal herstel van het functioneren en het bevorderen van de arbeidsmogelijkheden van de werknemer. Hierbij wordt onder

andere aansluiting gezocht bij wat in de bedrijfs- en verzekeringsgeneeskundige protocollen beschreven staat.

Een toets is geen claimbeoordeling en de bedrijfsarts heeft een zekere professionele marge. Het gaat erom of de bedrijfsarts op basis van op dat moment bekende feiten en omstandigheden redelijk heeft geoordeeld en gehandeld. Onderstaande aandachtspuntenlijst, die is terug te vinden in alle verzekeringsgeneeskundige protocollen, wordt door de verzekeringsarts gehanteerd om zich te oriënteren op de gegevens in het re-integratieverslag (pagina 32).

4.3.2

Het UWV heeft niet op inzichtelijke wijze toegelicht of en waarom de bedrijfsarts op basis van de destijds, in de periode van 104 weken na de eerste ziektedag aanwezige context, niet redelijk heeft geoordeeld en gehandeld. Niet gebleken is dat het UWV bij zijn beoordeling achteraf rekening heeft gehouden met het perspectief van de bedrijfsarts gedurende de relevante periode, waarin de werknemer bij voortduring onder behandeling was en er werd gezocht naar de oorzaak van zijn klachten. Achteraf kan weliswaar geoordeeld worden dat er geen organische oorzaak is voor de klachten, maar dat was ten tijde van belang nog niet duidelijk. Ook is niet gebleken dat de verzekeringsartsen de in de Werkwijze poortwachter genoemde aandachtspuntenlijst in ogenschouw hebben genomen. Volgens die lijst is onder meer van belang of de werknemer werd behandeld en is verwezen. De verzekeringsartsen zijn op de vanaf pagina 107 van het dossier (betreffende de bijlagen bij het rapport van Best Doctors) vermelde behandelingen en hun betekenis, onvoldoende ingegaan. Dit roept twijfel op aan het standpunt van de verzekeringsartsen van het UWV.

4.3.3

Verder is het standpunt van het UWV dat er wegens het ontbreken van een medisch substraat voor de klachten van de werknemer geen grond is voor een urenbeperking, niet overtuigend omdat niet wordt ingegaan op wat in de Standaard Duurbelastbaarheid in Arbeid (Standaard) wordt gezegd over pijnsyndromen.

4.3.4

Zo is het UWV van mening dat op grond van deze Standaard die het UWV hanteert, een urenbeperking slechts van toepassing zou zijn in strikt omschreven gevallen, namelijk bij (1) een energetische beperking als gevolg van ziekte en gebrek, (2) een beperkte beschikbaarheid in verband met een noodzakelijke medische behandeling of (3) vanuit preventief oogpunt ter voorkoming van een verslechtering van de medische toestand van de betrokkene. Dit standpunt is echter te kort door de bocht. In de Standaard is onder “Bepaling duurbelastbaarheid bij een storing in de energiehuishouding”, namelijk onder meer het volgende opgenomen:

Ad b Te groot energieverbruik

We spreken van een te groot energieverbruik als het organisme (veel) meer energie gebruikt dan wat nog als normaal in het dagelijks leven kan worden beschouwd. Er kan dan uitputting ontstaan en in feite dus een (relatief) tekort. Voorbeelden:

(…)

• een langdurig verhoogd, niet fysiologisch niveau van activatie (zie definitie)19, 20, 21, 22, 23, 24, 25). Dit kan ontstaan door een cumulatie van lichamelijke en/of psychische belasting, maar kan ook onderdeel zijn van bepaalde ziektebeelden. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan: pijnsyndromen, langdurige overspanning, burn-out, angststoornissen en (hypo)manische ontregeling

4.3.5

Het UWV heeft in zijn motivering voorbij gezien aan de mogelijke betekenis van een pijnsyndroom voor een urenbeperking, terwijl artsen van de werknemer hebben geconcludeerd dat bij hem sprake is van een chronisch pijnsyndroom. Dit volgt uit het rapport van 8 juni 2021 van een GZ-psycholoog en een anesthesioloog, beiden verbonden aan het Pijnbehandelcentrum van het Radboudumc. De conclusie die is neergelegd in dit rapport is: “Disbalans in belasting en belastbaarheid, verminderde lichaamsbewustwording en antalgisch looppatroon bij chronisch pijnsyndroom aan de lies en bovenbeen.”.

4.3.6

Een motivering van het UWV waarbij wordt ingegaan op de betekenis van het chronisch pijnsyndroom in relatie tot de Standaard voor een eventuele urenbeperking had niet mogen ontbreken, temeer niet omdat de bedrijfsarts van mening is dat pijn energieverlies kan veroorzaken en een urenbeperking nodig was wegens de medische situatie van de werknemer (zie pagina 6 van het medisch onderzoeksverslag van
23 november 2020, opgesteld door een verzekeringsarts van het UWV). Volgens de medische informatie gevoegd bij het Actueel oordeel, heeft de werknemer ook zelf gezegd dat de pijn hem uitput. Het vermelde in de Standaard sluit daarbij aan. Dat de verzekeringsartsen hierop niet zijn ingegaan roept twijfels op aan de juistheid van het oordeel van de verzekeringsartsen dat een urenbeperking niet aangewezen is. Bovendien is een loonsanctie een voor de werkgever belastend besluit, dat deugdelijk en inzichtelijk gemotiveerd dient te worden. Ook kan worden gewezen op de rechtspraak van de CRvB over eisen aan een zorgvuldige motivering van besluiten in arbeidsongeschiktheidskwesties, waarbij werkgevers betrokken zijn.^[3]

4.3.7

De verwijzing naar het dagverhaal en de nachtrust door de verzekeringsarts B&B, maakt het voorgaande niet anders. Weliswaar ontplooide de werknemer enige activiteit, maar hij deed dit in etappes, zo heeft de verzekeringsarts B&B mede onder verwijzing naar het onderzoeksverslag van 23 november 2020 vermeld. Uit dit onderzoeksverslag, pagina 6, zou kunnen worden afgeleid dat de werknemer recuperatietijd nodig heeft van enkele perioden per dag, van elk één à twee uren. Over de betekenis van het dagverhaal bij de vraag of een urenbeperking nodig is, wordt in de Standaard onder meer het volgende vermeld:

Uiteindelijk staat centraal de vraag of het dagelijks functioneren wordt gekenmerkt door één of meer langere perioden van niet gebruikelijke rust. Deze rustperiodes moeten kunnen worden beschouwd als noodzakelijke recuperatie. Noodzakelijk in die zin dat afzien van rust naar verwachting tot gevolg heeft dat het organisme niet voldoende herstelt van geleverde inspanning. Kennis van het onderliggende ziektebeeld bij de cliënt is belangrijk om de (mate van) de noodzaak van de recuperatie te bepalen.

De noodzaak voor recuperatie kan (ook) manifest worden of is in het recente verleden manifest geworden door een verminderde intensiteit van handelen, zich bijvoorbeeld uitend in een lager tempo of het minder frequent uitvoeren van een handeling, een daling van het intellectueel presteren of cognitief functioneren, prikkelbaarheid of, na langdurige cumulatie, door totale uitputting.

4.3.8

Een inzichtelijke motivering van de verzekeringsartsen van het UWV over de rustperioden van de werknemer in samenhang met wat is vermeld over recuperatie in de Standaard, ontbreekt. Dit roept eveneens twijfels op aan de juistheid van het standpunt van de verzekeringsartsen.

5. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat ten onrechte een loonsanctie aan eiseres is opgelegd. De rechtbank zal daarom het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit van
14 december 2020, waarbij de loonsanctie werd opgelegd, te herroepen.

6. De rechtbank ziet aanleiding het UWV te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage vastgesteld op € 2.059 voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 541 en een wegingsfactor 1. Verder 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 759 en een wegingsfactor 1). Ook de reiskosten van € 32,80 komen voor vergoeding in aanmerking. In totaal komen kosten van € 2.091,80 voor vergoeding in aanmerking. Van andere kosten is niet gebleken.

Omdat het beroep gegrond wordt verklaard bepaalt de rechtbank ook dat het UWV het door eiseres betaalde griffierecht dient te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit van 14 december 2020 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
bepaalt dat het UWV aan eiseres het in beroep betaalde griffierecht vergoedt van € 360;
veroordeelt het UWV in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.091,80.

Deze uitspraak is gedaan door mr. F.M.S. Requisizione, voorzitter, en mr. C.F.E. van Olden-Smit en mr. A.F. Vink, leden, in aanwezigheid van drs. J.G.J. van Geesink, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 11 februari 2022.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

Vernietiging loonsanctie wegens onvoldoende motivering en redelijke re-integratie-inspanningen werkgever