ECLI:NL:RBROT:2015:6304 - Rechtbank Rotterdam - Vernietiging boetebesluit bijstandsuitkering wegens schen...

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Team Bestuursrecht 1

Zaaknummer: ROT 14/7514

uitspraak van de meervoudige kamer van 3 september 2015 in de zaak tussen

[eiser] , te Rotterdam, eiser,gemachtigde: mr. H. Jonker,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,

gemachtigde: mr. I. Yaman.

Procesverloop

Bij besluit van 7 mei 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een boete van
€ 4.639,- opgelegd.

Bij besluit van 8 oktober 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard in die zin dat de boete wordt verlaagd naar € 4.078,02.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juli 2015. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B. de Haan namens eisers gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. Aan eiser werd tot en met 18 november 2013 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb) verstrekt. De uitkering is beëindigd in verband met werkaanvaarding. Bij het beëindigingsonderzoek is gebleken dat eiser tijdens de periode van bijstandverlening een aantal auto’s op zijn naam heeft gehad. Deze zijn geëxporteerd. Eiser heeft de aankoop, registratie en export niet aan verweerder gemeld. Bij brief van 28 januari 2014 heeft verweerder eiser om nadere informatie verzocht. Eiser heeft daar niet op gereageerd. In de rapportage ‘IB signaal’ van 27 maart 2014 concludeert verweerder dat het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Het recht over de maanden augustus 2012, april 2013, mei 2013, juli 2013 en oktober 2013 is herzien en de ten onrechte verstrekte bijstand ter hoogte van € 4.639,51 is teruggevorderd.

2. Bij het primaire besluit heeft verweerder een boete van € 4.639,- opgelegd op de grond dat eiser zijn inlichtingenplicht heeft geschonden, omdat hij de inkomsten die hij gedurende de periode van augustus 2012 tot en met oktober 2013 genoot in verband met de export van auto’s niet heeft opgegeven.

3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder ter zake van het overgangsrecht overwogen dat hij, voor wat betreft de benadeling in de maand augustus 2012, onder het vóór 1 januari 2013 geldende recht bevoegd was om grond van artikel 18, tweede lid, van de Wwb in samenhang met de artikelen 10 en 12a van de Verordening afstemming en handhaving WWB Rotterdam 2009 (de Afstemmingsverordening) een maatregel op te leggen, in die zin dat de bijstand wordt verlaagd met 40% gedurende een maand. In augustus 2012 is een bedrag van € 935,81 aan bijstand betaald, zodat een maatregel kan worden opgelegd ter hoogte van (40% x € 935,81 =) € 374,32. Over de periode van
1 januari 2013 tot 1 november 2013 heeft eiser € 3.703,70 teveel aan netto bijstand ontvangen. De boete dient op een bedrag van (€ 374,32 + € 3.703,70 =) € 4.078,02 te worden vastgesteld. Verweerder stelt zich op het standpunt dat niet iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, zodat terecht een boete is opgelegd. Er is ook geen aanleiding om de boete te matigen vanwege verminderde verwijtbaarheid. Evenmin is gebleken van dringende redenen om af te zien van het opleggen van een boete noch van bijzondere omstandigheden, die aanleiding zouden kunnen zijn voor matiging van de boete, aldus verweerder.

4. Eiser voert aan dat hem ten onrechte geen vergoeding van de proceskosten is toegekend, nu het primaire besluit in bezwaar is herroepen. Eiser betwist niet dat hij in 2012 en 2013 auto’s op zijn naam had staan, maar dit was slechts vanwege een vriendendienst. Verwezen wordt naar een verklaring van de heer [[X]] , inhoudend dat eiser behulpzaam is geweest bij de registratie en export van de auto’s. Eiser stelt dat er geen sprake kan zijn van schending van de inlichtingenverplichting, omdat hij voor zijn activiteiten geen inkomsten heeft ontvangen. Hij was dus niet gehouden die activiteiten aan verweerder te melden. Ter zitting is namens eiser betoogd dat er geen sprake is van opzet of grove schuld, en dat het boetebedrag daarom te hoog is vastgesteld. De boete zou daarom maximaal 50% van het benadelingsbedrag mogen zijn.

5. Ter zitting heeft verweerder betoogd dat ten aanzien van de periode tot 1 januari 2013 op grond van artikel 10, tweede lid, onder a, van de Afstemmingsverordening bij een benadelingsbedrag tot € 4.000,- een maatregel van 30% van de bijstandsnorm gedurende een maand dient te worden opgelegd. Aan eiser is in augustus 2012 een bedrag van € 935,81 aan bijstand betaald, zodat de boete voor deze periode moet worden vastgesteld op (30% van
€ 935,81 =) € 280,74. Voor de periode april, mei, juli en oktober 2013 is de boete, vanwege opzettelijk handelen in strijd met inlichtingenverplichting, gelijk aan 100% van de netto te veel verstrekte bijstand ad € 3.703,70. Afgerond op een veelvoud van € 10,- naar beneden komt dat neer op een bedrag van € 3.700,-. De totale boete komt hiermee op een bedrag van (€ 280,74 + € 3.700,- =) € 3.980,74.

6. Met betrekking tot de proceskostenvergoeding in de bezwaarprocedure, overweegt de rechtbank dat ingevolge artikel 7:15, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het verzoek daartoe moet worden gedaan voordat op het bezwaar is beslist. Gesteld noch gebleken is dat eiser in bezwaar om vergoeding heeft gevraagd. Het betoog faalt.

7.1.

Op grond van artikel 17, eerste lid, van de Wwb, voor zover hier van belang, doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.

Op grond van artikel 18, tweede lid, van de Wwb, voor zover hier van belang en zoals die bepaling tot 1 januari 2013 luidde, verlaagt het college, overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onder b, de bijstand indien de belanghebbende naar het oordeel van het college de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.

De verordening bedoeld in 18, tweede lid, van de Wwb is de Afstemmingsverordening.

7.2.

Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Afstemmingsverordening, zoals deze luidde ten tijde in geding, leidt het niet nakomen van de verplichting op grond van artikel 17 van Pro de Wwb, als gevolg waarvan ten onrechte of tot een te hoog bedrag bijstand is verleend, tot een maatregel.

Het tweede lid bepaalt dat een maatregel op grond van het eerste lid wordt afgestemd op de hoogte van het bruto-benadelingsbedrag, gerelateerd aan de bijstand en bedraagt:

a. bij een benadelingsbedrag tot € 4.000,-: 30% van de bijstandsnorm gedurende een maand.

7.3.

Artikel 18a van de Wwb, onderdeel van de Wet aanscherping en handhaving sanctiebeleid SZW-wetgeving, Stb. 2012, 462 (Wet aanscherping) en in werking getreden per 1 januari 2013, luidde, voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt:

“1. Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, (…). De bestuurlijke boete is niet lager dan de boete die op grond van het derde lid zou worden opgelegd indien er geen sprake was van een benadelingsbedrag.

2. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.

(…)

7. Het college kan:

a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid;

b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.

(…)

9. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. (…)”

7.4.

Het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit), met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij het Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, Stb. 2012, 484 (Besluit aanscherping) luidde ten tijde van het opleggen van de boete aan eiser als volgt:

“Artikel 2. Berekening van de bestuurlijke boete

1. De bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, en bij recidive van overtreding van de inlichtingenverplichting op 150 procent van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.

2. De bestuurlijke boete wordt naar boven afgerond op een veelvoud van € 10.

Artikel 2a. Criteria verminderde verwijtbaarheid

1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.

2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:

a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;

b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen, of

c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.”

8. Op 23 juni 2015 heeft de Centrale Raad van Beroep (de Raad) een viertal uitspraken gedaan over de gevolgen van de Wet aanscherping in bijstandszaken (ECLI:NL:CRVB:2015:1801, ECLI:NL:CRVB:2015:1807, ECLI:NL:CRVB:2015:1879 en ECLI:NL:CRVB:2015:1880). De Raad heeft in deze uitspraken onder andere overwogen dat het Boetebesluit, zoals gewijzigd per 1 januari 2013, ten tijde in geding voor bijstandszaken van kracht was.

9. Tevens heeft de Raad in de uitspraken van 23 juni 2015, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 24 november 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:3754), geoordeeld dat ook onder de Wet aanscherping op te leggen boetes op het terrein van de sociale zekerheid volledig dienen te worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Op grond van deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Het vanaf 1 januari 2013 in het sociale zekerheidsrecht gecreëerde boeterecht vraagt om een indringender toets aan het evenredigheidsbeginsel, omdat de (standaard)boete fors verhoogd is. Dit geldt eveneens voor het boeterecht dat per 1 januari 2013 in de Wwb is geïntroduceerd, dat in de regel leidt tot een fors hogere (standaard)sanctie dan op basis van het voorheen geldende regime werd opgelegd.

10. De Raad heeft in de uitspraken van 23 juni 2015, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 24 november 2014, verder geoordeeld dat het alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, in de rede ligt 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van Pro het Boetebesluit als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is er sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Onder opzet in dit verband wordt verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Bij grove schuld is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Is er geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is sprake van “gewone” verwijtbaarheid en is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of, en zo ja, op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.

Uit deze uitgangspunten, die in acht moeten worden genomen bij de toetsing van bestuurlijke boetes, en de daaraan gekoppelde differentiatie in percentages van het benadelingsbedrag, volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Van deze uitgangspunten moet worden afgeweken, indien de omstandigheden van het geval dit nodig maken. Als in plaats van strafvervolging een bestuurlijke boete wordt opgelegd, kan geen hogere boete worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht zou hebben kunnen opleggen. Voor de vraag of een boete in verband met de draagkracht van de overtreder moet worden gematigd, heeft de Raad onder meer verwezen naar de rechtsoverwegingen 3.4.1 tot en met 3.4.3 van het arrest van de Hoge Raad van
28 mei (lees: maart) 2014, ECLI:NL:HR:2014:685.

11. De rechtbank verwerpt het standpunt van eiser dat hij de ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Wwb op hem rustende inlichtingenverplichting niet heeft geschonden.
Daartoe overweegt de rechtbank dat niet wordt betwist dat op naam van eiser geregistreerd staande auto’s naar [werelddeel] zijn geëxporteerd. Aannemelijk is dat sprake is geweest van op geld waardeerbare transacties. Anders dan eiser heeft betoogd, had het voor hem redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat zijn activiteiten en de in dat verband verrichte transacties van invloed konden zijn op het recht op bijstand. Daarbij is niet alleen van belang of eiser daadwerkelijk inkomsten heeft ontvangen, maar ook welke inkomsten hij, gelet op de omvang van de activiteiten, redelijkerwijs had kunnen bedingen of ontvangen. Door verweerder niet op de hoogte te stellen, heeft eiser zijn inlichtingenverplichting geschonden. Aan de door eiser overgelegde verklaring van [[X]] kan niet de betekenis worden toegekend die eiser daaraan hecht, nu die verklaring niet met objectieve en verifieerbare gegevens is onderbouwd.

12. Ten aanzien van de periode tot 1 januari 2013 heeft verweerder terecht overwogen dat hij vanwege de schending van de inlichtingenverplichting bevoegd was om eiser een maatregel op te leggen. De schending heeft een benadelingsbedrag van minder dan € 4.000,- met zich gebracht. Op grond van artikel 10 van Pro de Afstemmingsverordening leidt deze gedraging in beginsel tot een verlaging van de bijstandsnorm van 30% gedurende een maand, omgerekend een bedrag van € 280,74. Eiser heeft tegen de hoogte van dit deel van de boete, dat is gebaseerd op een gedraging van voor 1 januari 2013, geen gronden aangevoerd.

13. Ten aanzien van de periode na 1 januari 2013 (de maanden april, mei, juli en oktober 2013) heeft verweerder zich ter zitting op het standpunt gesteld dat eiser zijn inlichtingenverplichting met opzet niet is nagekomen. De boete over die periode is daarom vastgesteld op 100% van het benadelingsbedrag van € 3.703,70 en afgerond op € 3.700,-.

14. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet aangetoond dat in dit geval sprake is van opzet. Daartoe wordt het volgende overwogen.

14.1

De Wwb fungeert als een vangnet binnen het stelsel van de sociale zekerheid en bijstand wordt betaald van gemeenschapsgeld. Omdat eiser de inlichtingenverplichting heeft geschonden, is daarmee in het licht van het voorgaande sprake van een ernstige overtreding. De schending van de inlichtingenplicht kan ook aan eiser worden verweten, nu het hem duidelijk had moeten zijn dat zijn activiteiten en de verrichte transacties van invloed waren op (de hoogte) van zijn bijstandsuitkering.

14.2

Uit het enkele feit dat eiser heeft verzuimd de noodzakelijke informatie aan verweerder te verstrekken, kan echter nog niet worden afgeleid dat er sprake is geweest van een willens en wetens nalaten met het doel verweerder te benadelen, laat staan dat verweerder dit heeft aangetoond. Eiser heeft erkend dat diverse auto’s gedurende kortere tijd op zijn naam hebben gestaan. In de maanden augustus 2012, april 2013, mei 2013, juli 2013 en oktober 2013 zijn deze auto’s geëxporteerd en dus van zijn naam gehaald. Hij heeft verklaard daarmee geen inkomsten te hebben verworven. Gelet op de aard, omvang en het incidentele karakter van de gedragingen – het gaat om een beperkt aantal auto’s in vijf maanden in een periode van ruim een jaar -, is naar het oordeel van de rechtbank evenmin sprake van grove schuld. Dit betekent dat de rechtbank in beginsel een boete van 50% van het benadelingsbedrag op zijn plaats acht. De boete moet dan worden vastgesteld op 50% van € 3.703,70 dus € 1.851,85. Naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,- resulteert dit in een bedrag van € 1.860,-. Dit leidt tot een boete van in totaal (€ 280,74 + € 1.860,- =) € 2.140,74.
Van dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van deze boeteoplegging af te zien is niet gebleken.

15. Uit het voorgaande volgt dat het beroep slaagt voor zover het ziet op de hoogte van de opgelegde boete. Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Op grond van artikel 8:72a van de Awb treedt deze uitspraak in de plaats van het vernietigde besluit. De rechtbank stelt zelf de hoogte van de boete vast.

16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat aan eiser een boete wordt opgelegd van in totaal € 2.140,74;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 45,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 980,-, te betalen aan eiser.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A. Schreuder, voorzitter, en mr. A. van Gijzen en
mr. I.S. Vreken-Westra, leden, in aanwezigheid van mr. S.M. Joseph, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 september 2015.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.