ECLI:NL:RBROT:2024:4735 - Rechtbank Rotterdam - Matiging bestuurlijke boete wegens technische fout in tra...

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 22/111

uitspraak van de meervoudige kamer van 10 april 2024 in de zaak tussen

[Eiseres] , uit [plaats] ( [land] ), eiseres

(gemachtigden: mr. G.P. Roth en mr. L.B.G. Hillen),

Stichting Autoriteit Financiële Markten, verweerster (AFM)

(gemachtigden: mr. C. de Rond en mr. I.C.E. Spierings),

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).

Inleiding

1. De AFM heeft met het besluit van 7 juli 2021 eiseres een bestuurlijke boete van € 700.000,- opgelegd wegens overtreding van artikel 1 van Pro de Gedelegeerde Verordening (EU) 2017/590 van de Commissie van 28 juli 2016 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 600/2014 van het Europees Parlement en de Raad met betrekking tot technische reguleringsnormen voor de melding van transacties aan de bevoegde autoriteit (Gedelegeerde Verordening 2017/590) (boetebesluit).

1.1.

Bij besluit van 8 december 2021 heeft de AFM het bezwaar tegen het boetebesluit, onder aanpassing van de motivering, ongegrond verklaard (bestreden besluit).

1.2.

Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.

1.3.

De AFM heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.4.

De rechtbank heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.

1.5.

De rechtbank heeft het beroep op 8 februari 2024 met gesloten deuren op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, vergezeld door [naam 1] en [naam 2] en de gemachtigden van de AFM, vergezeld door [naam 3] en [naam 4] .

Feiten en totstandkoming besluit

2. [inleiding]

3. In het verleden heeft de AFM maatregelen genomen tegen [de instelling] in verband met overtredingen van de transactierapportageverplichting. Op 3 november 2011 en 7 september 2015 is aan [de instelling] hiervoor een waarschuwing gegeven en op 26 oktober 2017 is aan haar een bestuurlijke boete opgelegd van € 240.000,- wegens overtreding van artikel 4:90e, derde lid, van de Wet op het financieel toezicht (Wft).

4. Artikel 26, eerste lid, van Verordening (EU) Nr. 600/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende markten in financiële instrumenten en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 (MiFiR) bepaalt dat beleggingsondernemingen die transacties in financiële instrumenten verrichten, zo spoedig mogelijk en uiterlijk aan het einde van de volgende werkdag de volledige en nauwkeurige details van deze transacties aan de bevoegde autoriteit melden. Het negende lid van dit artikel bepaalt dat ESMA (de European Securities and Markets Authority) ontwerpen van technische reguleringsnormen opstelt tot nadere regeling van de normen en formats voor de gegevens die moeten worden gemeld overeenkomstig de leden 1 en 3, waaronder de methoden en regelingen voor het melden van financiële transacties en de vorm en inhoud van dergelijke meldingen. Op grond van artikel 1 van Pro de Gedelegeerde Verordening 2017/590 bevat een transactiemelding alle details waarvan sprake is in tabel 2 van bijlage I die verband houden met de betrokken financiële instrumenten en worden alle in transactiemeldingen op te nemen details ingediend overeenkomstig de normen en formats die in tabel 2 van bijlage I worden gespecificeerd, in een elektronische en machineleesbare vorm en in een gemeenschappelijke XML-template overeenkomstig de ISO 20022-methodologie. ESMA heeft een draft (concept) XML-template ontworpen voor het indienen van transactierapportages en die ter goedkeuring aan de Internationale Organisatie voor Standaardisatie (ISO) voorgelegd. ISO heeft deze draft goedgekeurd en op 18 mei 2017 gepubliceerd. Naast de ontwikkeling van een nieuwe template, is ook een nieuw systeem voor het melden van transacties ontworpen, te weten het Nordic Transaction Reporting System (NTRS). NTRS is een applicatie die door meldingsplichtige beleggingsondernemingen moet worden gebruikt om transacties te melden. Vanaf 7 augustus 2017 kreeg [de instelling] toegang tot een testaccount van dit systeem. Vanaf 3 januari 2018 moest zij, net als alle andere meldingsplichtige beleggingsondernemingen, haar transacties daadwerkelijk via het NTRS indienen. Zij moest daarbij nog gebruik maken van de draft XML-template, omdat een definitieve template nog niet beschikbaar was. De definitieve template is op 8 juni 2018 door ISO goedgekeurd en op 12 juni 2018 gepubliceerd. Op 8 augustus 2019 heeft de AFM [de instelling] geïnformeerd dat de implementatiedatum voor de XML-template is vastgesteld op 23 september 2019 en dat de transactierapportages vanaf die datum met de definitieve XML-template via het NTRS moeten worden ingediend.

5. Op 31 oktober 2019 heeft de AFM geconstateerd dat zij in het NTRS vanaf 23 september 2019 geen transactiemeldingen meer van [de instelling] heeft ontvangen en is zij een onderzoek gestart. De AFM heeft diezelfde dag een informatieverzoek aan [de instelling] verstuurd. Op 1 november 2019 heeft [de instelling] telefonisch contact opgenomen met de AFM naar aanleiding van het informatieverzoek. Diezelfde dag heeft [de instelling] de ontbrekende transacties met de juiste template in het NTRS gemeld en toegelicht dat zij zal onderzoeken op welke wijze zij haar controlesysteem moet aanpassen om fouten bij het melden van transacties in de toekomst te voorkomen. De AFM heeft de resultaten van haar onderzoek naar de naleving van de transactierapportageverplichting neergelegd in het onderzoeksrapport van 9 februari 2021.

Na bij brief van 23 februari 2021 een voornemen tot boeteoplegging kenbaar te hebben gemaakt en kennis te hebben genomen van de zienswijze van eiseres daarop, heeft de AFM het boetebesluit genomen.

6. In het boetebesluit heeft de AFM [de instelling] tegengeworpen dat zij in de periode van 23 september 2019 tot 1 november 2019 (in ieder geval 2.099.443) bestanden bij de AFM heeft ingediend via het NTRS, maar dat niet conform de door artikel 1 van Pro de Gedelegeerde Verordening 2017/590 voorgeschreven gemeenschappelijke XML-template overeenkomstig de ISO 20022-methodologie heeft gedaan. Hierdoor kon het NTRS de bestanden niet verwerken en zijn zij automatisch geweigerd op grond van een file error. Dit had tot gevolg dat de AFM deze bestanden met transactiemeldingen niet kon inzien en niet inhoudelijk kon beoordelen. Aan [de instelling] zijn in verband hiermee ruim 2.400 automatisch gegenereerde foutmeldingen verstuurd. De AFM meent door het niet op de juiste wijze melden van de transacties door [de instelling] in de periode van 23 september 2019 tot 1 november 2019 te zijn belemmerd in het effectief uitvoeren van toezicht op integer markthandelen, zodat een bestuurlijke boete volgens de AFM gerechtvaardigd is. Zij acht een bestuurlijke boete van € 700.000,- passend en geboden. De AFM heeft deze boete aan eiseres opgelegd als rechtsopvolger van [de instelling] .

Beoordeling door de rechtbank

7. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Opportuniteit

8. Eiseres betwist niet dat sprake is van een overtreding, maar vindt dat het niet opportuun is om haar als rechtsopvolger van [de instelling] hiervoor te beboeten. De reden dat het NTRS de transactiemeldingen van [de instelling] niet kon verwerken, is gelegen in een zeer geringe afwijking in de door [de instelling] gehanteerde XML-template. Het enige wat [de instelling] verkeerd heeft gedaan, is dat zij in veld 489 per ongeluk het woord ‘draft’ heeft laten staan bij de inwerkingtreding van het nieuwe transactiemeldingsregime. [de instelling] was op de hoogte van de nieuwe wetgeving, zij had de definitieve XML-template geïmplementeerd in haar systemen en zij heeft alle transacties aan de AFM op de nieuw voorgeschreven werkwijze gemeld. Door de kleine afwijking ten opzichte van de voorgeschreven XML-template konden de meldingen echter niet door het NTRS worden verwerkt. Eiseres benadrukt dat het ging om de uitvoering van zeer technische, gedetailleerde en bovendien nieuwe rapportagevoorschriften. Dat de AFM belemmerd is geweest in de uitoefening van haar toezichttaken volgt eiseres niet, gelet op de eigen passiviteit van de AFM in deze zaak. De duur van de overtreding is beperkt gebleven tot vijf weken, maar als de AFM eerder in contact met [de instelling] was getreden was de overtreding ook eerder beëindigd. [de instelling] heeft onmiddellijk adequate maatregelen genomen nadat zij op de hoogte was geraakt van de afwijking. Zij heeft binnen een dag na het bericht van de AFM de oorzaak van de fout opgespoord en zij heeft direct alle transacties opnieuw aan de AFM gemeld. De schadelijke gevolgen voor de toezichthoudende functie waren dus zeer beperkt en de AFM heeft die ook niet geconcretiseerd. [de instelling] heeft naar aanleiding van dit incident haar interne processen verder aangescherpt, een onafhankelijk onderzoek naar haar transactierapportagesystemen laten uitvoeren door EY Financial Services Advisory en de AFM op de hoogte gesteld van de voorgestelde en te implementeren verbeteringen. Ook meent eiseres dat de AFM ten onrechte wijst op het niet naleven van transactierapportageverplichtingen in het verleden.

9. De transactierapportageverplichting heeft als doel om de bevoegde autoriteiten in staat te stellen potentiële gevallen van marktmisbruik op te sporen en te onderzoeken en toezicht te houden op het eerlijk en ordelijk functioneren van de markten en op de activiteiten van beleggingsondernemingen. Hiervoor is het noodzakelijk dat de transacties op de juiste wijze worden gemeld, dat wil (gelet op de geautomatiseerde verwerking van deze meldingen ook) zeggen volgens de juiste normen en formats. De AFM heeft [de instelling] vanaf 2011 bij herhaling gewezen op specifieke risico’s en tekortkomingen bij de naleving van de transactierapportageverplichting. De AFM heeft over de nieuwe wijze van rapporteren per 23 september 2019 veelvuldig gecommuniceerd en er is voorafgaand aan de daadwerkelijke invoering van het nieuwe systeem een testperiode geweest. Ook is er gewezen op de vindplaats van de te gebruiken XML-template. Zoals ter zitting is toegelicht kon de definitieve XML-template worden gedownload en in gebruik worden genomen en kon ook de draft XML-template worden aangepast naar de nieuwe versie. Eiseres heeft toegelicht dat [de instelling] op 20 september 2019 aanpassingen aan de draft XML-template heeft doorgevoerd, maar kennelijk vergeten is het woordje ‘draft’ te verwijderen. [de instelling] wist dus dat zij per 23 september 2019 een aangepaste of nieuwe XML-template moest gebruiken om aan de verplichting van artikel 1 van Pro de Gedelegeerde Verordening 2017/590 te voldoen. Het is de verantwoordelijkheid van een beleggingsonderneming om de transactiemeldingsverplichtingen en de bij of krachtens de MiFiR gestelde regels correct na te leven. Het was dan ook aan [de instelling] om haar interne organisatie en haar systemen zo in te richten dat zij haar transactiemeldingen in de XML-template overeenkomstig de ISO 20022-methodologie bij de AFM kan indienen en dat foutmeldingen gedetecteerd worden.

10. De AFM heeft terecht vastgesteld dat [de instelling] niet aan de verplichting van artikel 1 van Pro de Gedelegeerde Verordening 2017/590 heeft voldaan. De AFM heeft [de instelling] in de overtredingsperiode doorlopend, door middel van in totaal 2.422 feedbackbestanden, gewezen op het feit dat de ingediende bestanden niet correct waren ingediend, maar deze feedback werd niet door het systeem van [de instelling] opgemerkt. Pas na een informatieverzoek van de AFM heeft [de instelling] de transacties alsnog op de juiste wijze ingediend. Door het verzuim van [de instelling] zijn gedurende meer dan vijf weken meldingen van ruim twee miljoen door [de instelling] verrichte transacties in het NTRS geweigerd. Als gevolg daarvan heeft de AFM niet adequaat kunnen nagaan of bij de gedane transacties eerlijk, billijk, professioneel en integer is gehandeld door de betrokken marktpartijen. Het kan zo zijn dat sprake was van een kleine vergissing van [de instelling] en dat de AFM niet heeft onderbouwd dat het door haar gestelde risico zich heeft gemanifesteerd, maar dat betekent nog niet dat deze vergissing niet aan [de instelling] kan worden toegerekend of dat het niet opportuun is een boete op te leggen. Bovendien was dit niet de eerste keer dat [de instelling] er niet in is geslaagd om haar geautomatiseerde systemen zo in te richten dat werd gewaarborgd dat zij aan haar transactieverplichtingen voldeed. De AFM heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook gebruik kunnen maken van haar bevoegdheid om de boete op te leggen.

Boetehoogte

11. Subsidiair betoogt eiseres dat de bestuurlijke boete te hoog is vastgesteld. Zij acht de boete disproportioneel, in strijd met het evenredigheidsbeginsel en met het boetebeleid van de AFM. Er is volgens eiseres sprake van een sterk verminderde ernst en verwijtbaarheid. Na de melding door de AFM per brief zijn de transacties direct dezelfde dag op de juiste wijze ingediend. Zij heeft met deze overtreding geen voordeel behaald en er is geen schade toegebracht. Ook heeft zij meegewerkt en maatregelen getroffen. Van recidive is geen sprake, zodat het boetebedrag niet verdubbeld had mogen worden. De hoogte van de boete staat niet in verhouding tot die van eerder door de AFM, DNB en ESMA opgelegde boetes. Volgens eiseres is er ook sprake van willekeur ten opzichte van de aan [instelling 2] en [instelling 3] opgelegde boetes.

12. Op grond van artikel 1:81, eerste en tweede lid, van de Wft juncto artikel 5 van Pro het Besluit uitvoering EU-verordeningen financiële markten (BuEU) en Bijlage 2 van het BuEU geldt voor deze overtreding een basisbedrag van € 500.000,-. De AFM heeft geen aanleiding gezien om de boete te verhogen of te verlagen wegens de ernst en duur van de overtreding. Wel zag zij aanleiding voor verhoogde verwijtbaarheid, maar omdat ook sprake is van recidive en het boetebedrag om die reden is verdubbeld tot € 1.000.000,-, heeft zij het basisbedrag niet vanwege verwijtbaarheid verhoogd. In het boetebesluit zag de AFM in de door [de instelling] getroffen maatregelen en haar houding en in het kader van de evenredigheid in het algemeen reden voor een verlaging van het boetebedrag tot € 700.000,-. In de beslissing op bezwaar heeft de AFM de motivering van deze verlaging van het boetebedrag aangepast. De verlaging is volgens de AFM enkel gerechtvaardigd door de constructieve houding van [de instelling] (stap 5 van het boetetoemetingsbeleid, de passendheidstoets), de maatregelen die zij binnen een dag na ontvangst van het informatieverzoek van de AFM heeft getroffen om de overtreding te beëindigen en de maatregelen die zij vervolgens heeft getroffen om herhaling van de overtreding te voorkomen. Voor een verdere verlaging ziet de AFM geen aanleiding.

Aard, ernst, verwijtbaarheid en evenredigheid

13. De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of de boete in een redelijke verhouding staat tot de aard en de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en dus of de boete een evenredige sanctie vormt. Daarbij houdt zij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd en de draagkracht van de overtreder. De rechtbank gebruikt daarbij het criterium ‘passend en geboden’. Een afzonderlijke evenredigheidstoets op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht voegt daar niets aan toe.

Recidive

14. Eiseres betoogt dat het boetebedrag niet mag worden verdubbeld vanwege recidive, omdat aan het criterium ‘eenzelfde overtreding’, zoals bedoeld in artikel 1:81, vierde lid, van de Wft en artikel 3 van Pro het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector (Bbbfs), niet is voldaan. In de onderhavige procedure gaat het zowel om een andere norm als om een andere gedraging dan in de boetezaak uit 2017. Het gaat in deze zaak om de wijze waarop een transactiemelding aan de toezichthouder moet worden gedaan. Zowel artikel 4:90e, derde lid, van de Wft als artikel 26, eerste lid, van de MiFiR stelt daaraan geen eisen. In de boetezaak uit 2017 waren de transacties in het geheel niet gemeld. Nu is dat wel gebeurd maar konden de meldingen door een kleine afwijking in de template niet worden verwerkt. Eiseres wijst in dit verband op de uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 11 september 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:345) en 2 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:136). Eiseres betwist dat het doel van de bepaling voor overtreding waarvan zij in 2017 is beboet en artikel 1 van Pro de Gedelegeerde Verordening 2017/590 hetzelfde is.

15. Op grond van artikel 3 van Pro het Bbbfs moet de AFM de boetehoogte verdubbelen als in een periode van minder dan vijf jaar voorafgaand aan de overtreding aan de overtreder een boete is opgelegd voor eenzelfde overtreding. De AFM heeft op 26 oktober 2017 aan [de instelling] een boete opgelegd wegens overtreding van de transactierapportageverplichting van artikel 4:90e, derde lid, Wft (oud). De AFM stelt zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt dat het in deze zaak om eenzelfde overtreding gaat. Beide boetes zien materieel gezien op overtreding van de transactiemeldingsverplichting en beide boetes zijn opgelegd omdat [de instelling] er niet in is geslaagd om haar computersystemen zo in te richten dat gewaarborgd werd dat transacties correct werden gemeld (en dat het werd onderkend als dit niet gebeurde). Ook het gevolg van de overtreding die in 2017 is opgelegd is gelijk aan het gevolg van de onderhavige overtreding, namelijk dat de AFM niet tijdig de beschikking heeft gekregen over de door [de instelling] verrichte transacties. Dat sprake is van een overtreding van een ander voorschrift en een verschillend feitencomplex, neemt gelet op het voorgaande niet weg dat sprake is van eenzelfde overtreding in de zin van artikel 3 van Pro het Bbbfs.

16. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de AFM het boetebedrag terecht heeft verdubbeld.

Evenredigheid

17. De rechtbank is van oordeel dat de AFM in het bestreden besluit noch ter zitting voldoende heeft gemotiveerd dat de hoogte van de uiteindelijk opgelegde boete in een redelijke verhouding staat tot de aard en de ernst van de overtreding. Dat [de instelling] een fout heeft gemaakt staat vast, maar deze fout is naar het oordeel van de rechtbank niet zodanig ernstig dat deze de door de AFM opgelegde boete rechtvaardigt. Volgens de AFM mocht zowel gebruik worden gemaakt van een aangepaste versie van de draft XML-template als van de definitieve versie die van de website kon worden gedownload. [de instelling] heeft voorafgaand aan de invoering op 23 september 2019 aanpassingen doorgevoerd aan de draft versie, maar niet opgemerkt dat zij het woord ‘draft’ in veld 489 heeft laten staan. De rechtbank acht van belang dat uit het dossier duidelijk naar voren komt dat de wil om transacties (op de juiste wijze) te melden aanwezig was bij [de instelling] . Gedurende de overtredingsperiode heeft zij de transacties dagelijks gemeld, maar door een kleine fout in de template is dit niet goed gegaan. Er zijn geen aanwijzingen voor opzet aanwezig. Dit blijkt ook uit het gegeven dat [de instelling] na de invoering van het NTRS in de periode dat in de testomgeving met een draft XML-template moest worden gewerkt, voor zover bekend steeds alle transacties op de voorgeschreven wijze heeft gemeld en daarbij geen problemen zijn geconstateerd door de AFM. De AFM heeft [de instelling] kunnen verwijten dat zij de fout niet eerder heeft hersteld (mede omdat zij haar detectiesysteem (nog) niet op orde had), maar de hoogte van de opgelegde boete acht de rechtbank gelet op alle feiten en omstandigheden niet proportioneel. Er lijkt eerder sprake te zijn van een kinderziekte die verholpen moest worden bij invoering van een nieuw systeem. Van belang is dat [de instelling] zodra zij op de fout gewezen was het probleem zeer snel heeft opgelost en de transacties alsnog dezelfde dag heeft gemeld. Gelet op de hiervoor genoemde bijzondere omstandigheden ziet de rechtbank aanleiding de boete vanwege verminderde ernst en gelet op de algemene evenredigheid te matigen tot € 100.000,-. Voor een verdergaande matiging ziet de rechtbank geen reden. In de loop der jaren is [de instelling] twee keer gewaarschuwd en ook een keer beboet voor vergelijkbare tekortkomingen. Desondanks heeft zij opnieuw een fout gemaakt. Daar komt nog bij dat [de instelling] haar systemen blijkbaar niet zodanig heeft ingericht dat foutmeldingen van de AFM werden gesignaleerd en daarnaar werd gehandeld. [de instelling] heeft voor dit laatste ook geen verklaring gegeven.

Overige omstandigheden

18. De rechtbank ziet in de overige door eiseres aangevoerde omstandigheden, met uitzondering van de hierna te bespreken overschrijding van de redelijke termijn, geen aanleiding voor een verdere matiging van het boetebedrag. Daargelaten dat de relevante feiten en omstandigheden in de onderhavige zaak anders zijn dan die in de zaken van [instelling 2] en [instelling 3] ziet de rechtbank, zoals hiervoor is overwogen, in deze zaak aanleiding om het boetebedrag op andere gronden aanzienlijk te matigen, waarmee de verhouding tussen de verschillende door eiseres bedoelde boetes anders komt te liggen. Voorts kan verwijzing naar eerder opgelegde boetes aan eiseres en de maximaal op te leggen boetes door andere bestuursorganen eiseres niet baten. Het gaat om andere bestuursorganen met andere toezichtfuncties, de boetes hebben andere wettelijke grondslagen en zijn alleen al daarom niet één op één vergelijkbaar met de hier toepasselijke wettelijke boetemaxima. Ten aanzien van de eerder aan eiseres zelf opgelegde boete is van belang dat de rechtbank de nu opgelegde boete aanzienlijk matigt, zodat ook hier geldt dat de verhouding tussen de verschillende boetes anders komt te liggen.

Redelijke termijn

19. Eiseres heeft ter zitting betoogd dat de redelijke termijn is overschreden en vraagt de rechtbank daaraan gevolgen te verbinden. Eiseres heeft erop gewezen dat de rechtbank in een aantal uitspraken de eerder door haar gehanteerde maximale matiging met € 2.500,- heeft losgelaten. Ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft dat volgens eiseres gedaan, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 8 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:913).

20. De AFM heeft erop gewezen dat het CBb als hoogste bestuursrechter in dit soort zaken gevolgd moet worden. Het CBb hanteert volgens de AFM bij overschrijding van de redelijke termijn een maximale matiging van € 10.000,- bij hoge boetes.

21. Volgens vaste rechtspraak geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. Overschrijding van de redelijke termijn behoort in beginsel te leiden tot verlaging van de boete, mede afhankelijk van de mate waarin de redelijke termijn is overschreden.

22. Hoofdregel is dat de redelijke termijn gaat lopen op het moment dat het bestuursorgaan jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd. In de regel is dit moment de datum van het voornemen tot boeteoplegging, in dit geval 23 februari 2021 (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 4 april 2023, ECLI:NL:CBB:2023:172). Gesteld noch gebleken is dat er reden is om in dit geval van die hoofdregel af te wijken. Evenmin is sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat de rechtbank niet binnen twee jaar nadat de redelijke termijn is aangevangen uitspraak had moeten doen. Dit betekent dat de redelijke termijn in deze zaak is overschreden.

23. De rechtbank heeft vastgesteld dat in de bestuursrechtspraak (en ook door deze rechtbank zelf) niet eenduidig wordt omgegaan met het matigen van bestuurlijke boetes bij overschrijding van de redelijke termijn. Soms wordt bijvoorbeeld een maximale matiging gehanteerd, maar soms ook niet. In het financieel en economisch bestuursrecht, waar in het algemeen hogere boetes aan de orde zijn, hanteert deze rechtbank voortaan onderstaande uitgangspunten bij overschrijding van de redelijke termijn, met dien verstande dat nieuwe rechtspraak van de hogerberoepsrechters en andere ontwikkelingen aanleiding kunnen zijn om deze uitgangspunten bij te stellen.

termijnoverschrijding

matiging boete

maximale matiging

tot 6 maanden

€ 25.000,-

6 tot 12 maanden

10%

€ 50.000,-

12 tot 18 maanden

15%

€ 75.000,-

18 tot 24 maanden

20%

€ 100.000,-

meer dan 24 maanden

naar bevind van zaken

24. In dit geval acht de rechtbank, zoals hiervoor is overwogen, een boete van € 100.000,- passend en geboden. Gelet op de overschrijding van de redelijke termijn met meer dan 12 maanden (maar minder dan 18 maanden) wordt deze boete met 15% gematigd, tot € 85.000,-. De rechtbank ziet geen bijzondere omstandigheden die tot een andere matiging moeten leiden.

24. Voor de toerekening van de termijnoverschrijding aan de bestuurlijke of de rechterlijke fase geldt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd als deze de duur van een jaar overschrijdt. Hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. Het bestreden besluit is genomen op 8 december 2021. Daarmee is in de bestuurlijke fase geen sprake van een overschrijding van de redelijke termijn. De overschrijding is volledig aan de rechtbank toe te rekenen. Daarom moeten de proceskosten wat betreft het beroep op overschrijding van de redelijke termijn worden vergoed door de Staat der Nederlanden, de minister van Justitie en Veiligheid.

Conclusie en gevolgen

26. Het beroep van eiseres is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit in zoverre te herroepen en de hoogte van de boete vast te stellen op € 85.000,-.

27. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, zal de AFM het door eiseres betaalde griffierecht dienen te vergoeden.

28. De rechtbank veroordeelt de AFM in de door eiseres gemaakte proceskosten voor het bezwaar en beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 3.561,-. Deze kosten bestaan uit 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt in bezwaar van € 624,- en in beroep van € 875,- en een wegingsfactor 1,5 voor het gewicht van de zaak. Tevens wordt 1 punt toegekend voor het geslaagde beroep op overschrijding van de redelijke termijn, met eveneens een waarde van € 875,-. Anders dan voorheen hanteert de rechtbank daarbij voortaan, in navolging van de Hoge Raad (arrest van 10 november 2023, ECLI:NL:HR:2023:1526), niet meer wegingsfactor 0,5 maar wegingsfactor 0,25. Omdat de termijnoverschrijding volledig aan de rechtbank is toe te rekenen, zal, zoals onder 25 is overwogen, de Staat worden veroordeeld tot betaling van het bedrag van € 218,75 aan eiseres.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- verklaart het bezwaar gegrond voor zover het de hoogte van de boete betreft, herroept het primaire besluit in zoverre, stelt de hoogte van de boete vast op € 85.000,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- draagt de AFM op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt de AFM in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 3.561,-;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot betaling van € 218,75 aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzitter, mr. B. van Velzen en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. E. Naaijen-van Kleunen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 april 2024.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Verordening (EU) Nr. 600/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende markten in financiële instrumenten en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 (MiFiR)

Artikel 26, voor zover hier relevant,

1. Beleggingsondernemingen die transacties in financiële instrumenten verrichten, melden zo spoedig mogelijk en uiterlijk aan het einde van de volgende werkdag de volledige en nauwkeurige details van deze transacties aan de bevoegde autoriteit.

(…)

2. De in lid 1 vastgelegde verplichting geldt voor:

a. a) financiële instrumenten die tot de handel zijn toegelaten of worden verhandeld op een handelsplatform of waarvoor een verzoek om toelating tot de handel is gedaan;

b) financiële instrumenten waarvan de onderliggende waarde een financieel instrument is dat op een handelsplatform wordt verhandeld; en

c) financiële instrumenten waarvan de onderliggende waarde een index of mand is die is samengesteld uit financiële instrumenten die op een handelsplatform worden verhandeld.

Voor transacties in de onder a) tot en met c) bedoelde financiële instrumenten is de verplichting van toepassing ongeacht of zij op het handelsplatform worden verricht.

(…)

7. De meldingen worden aan de bevoegde autoriteit gedaan door de beleggingsonderneming zelf, een namens haar optredende ARM of het handelsplatform waarvan het systeem werd gebruikt om de transactie uit te voeren, overeenkomstig de leden 1, 3 en 9.
De beleggingsondernemingen zijn verantwoordelijk voor de volledigheid, de nauwkeurigheid en de tijdige indiening van de meldingen bij de bevoegde autoriteit.
(…)
Indien een transactiemelding fouten of omissies bevat, corrigeert het ARM, de beleggingsonderneming of het handelsplatform dat/die de transactie meldt, de informatie en dient een gecorrigeerde melding in bij de bevoegde autoriteit.

(…)

9. De ESMA stelt ontwerpen van technische reguleringsnormen op tot nadere regeling van:

a. a) de normen en formats voor de gegevens die moeten worden gemeld overeenkomstig de leden 1 en 3, waaronder de methoden en regelingen voor het melden van financiële transacties en de vorm en inhoud van dergelijke meldingen.

(…).

Gedelegeerde Verordening (EU) 2017/590 van de Commissie van 28 juli 2016 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 600/2014 van het Europees Parlement en de Raad met betrekking tot technische reguleringsnormen voor de melding van transacties aan de bevoegde autoriteit (Gedelegeerde Verordening 2017/590)

Gegevensnormen en -formats voor transactiemelding

Artikel 1

Een transactiemelding bevat alle details waarvan sprake in tabel 2 van bijlage I die verband houden met de betrokken financiële instrumenten. Alle in transactiemeldingen op te nemen details worden ingediend overeenkomstig de normen en formats die in tabel 2 van bijlage I worden gespecificeerd, in een elektronische en machineleesbare vorm en in een gemeenschappelijk XML-template overeenkomstig de ISO 20022-methodologie.

Wet op het financieel toezicht (Wft)

Artikel 1:80

1. De toezichthouder kan een bestuurlijke boete opleggen terzake van overtreding van:

(…)

b. voorschriften met betrekking tot het toezicht op financiële markten of op die markten werkzame personen, gesteld ingevolge een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verordening als bedoeld in artikel 288 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie;
(…)

Artikel 1:81

4. Indien ten tijde van het plegen van de overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds het opleggen van een bestuurlijke boete aan de overtreder ter zake van eenzelfde overtreding, bedraagt de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding ten hoogste tweemaal het ingevolge het tweede of derde lid toepasselijke maximumbedrag.

Besluit bestuurlijke boetes financiële sector (Bbbfs)

Artikel 3

De door de toezichthouder met toepassing van artikel 2 vast Pro te stellen bestuurlijke boete wordt verdubbeld indien tijdens het plegen van de overtreding nog geen vijf jaren zijn verlopen sedert het opleggen van een bestuurlijke boete aan de overtreder ter zake van eenzelfde overtreding.