Uitspraak
vonnis
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 317570 / HA ZA 08-2707
Vonnis van 24 juni 2009
in de zaak van
[eiser]
wonende te [woonplaats],
eiser,
advocaat mr. J. Singh,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (MINISTERIE VAN JUSTITIE),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
advocaat mr. A. van Blankenstein.
Partijen zullen hierna [eiser] en de Staat genoemd worden.
De procedure
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 25 juli 2008, met producties;
- de conclusie van antwoord;
- het tussenvonnis van 12 november 2008;
- het proces-verbaal van comparitie van 27 maart 2009, en de daarin vermelde stukken.
Ten slotte is vonnis bepaald.
De feiten
[eiser], van Pakistaanse afkomst, is op 12 februari 1996 met een geldige machtiging tot voorlopig verblijf Nederland binnengekomen.
Op 14 februari 1996 heeft [eiser] een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning met als doel "gezinshereniging bij vader M. [...]"
Bij beschikking van 27 februari 2002 heeft de Staatssecretaris van Justitie de aanvraag afgewezen. Hierbij is kort en zakelijk weergegeven overwogen dat ernstige twijfel bestond omtrent de identiteit van [eiser] alsmede omtrent de door hem gestelde familierechtelijke relatie met [M. ], die niet is weggenomen nu [eiser] deelname aan elk nader onderzoek heeft geweigerd.
Tegen deze beschikking heeft [eiser] op 26 maart 2002 een bezwaarschrift ingediend. Dit bezwaar is bij besluit van 1 mei 2002 ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [eiser] beroep ingesteld. Dit beroep is bij mondelinge uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, zittingsplaats Alkmaar, van 2 oktober 2003 gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat verweerder (de Minister voor Vreemdelingenzaken, voorheen de Staatssecretaris van Justitie) een nieuw besluit diende te nemen met inachtneming van het bepaalde in de uitspraak. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat vaststaat dat [M.] onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie, zodat gemeenschapsrecht van toepassing is. Verweerder heeft ten onrechte het gemeenschapsrecht buiten beschouwing gelaten bij de toetsing van de aanvraag. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat gelet op de door [eiser] overgelegde documenten in het bestreden besluit ten onrechte is beslist dat hij zijn identiteit en familierechtelijke relatie met [M.] diende aan te tonen.
Bij besluit van 22 december 2003 heeft de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (hierna: de Minister) het bezwaar gegrond verklaard en het primaire besluit ingetrokken. De Minister heeft geconcludeerd dat [eiser] vanaf de datum van de aanvraag tot het bereiken van zijn eenentwintigste jaar op 10 december 2002 rechten heeft kunnen ontlenen aan het EG-verdrag en als gemeenschapsonderdaan aangemerkt heeft kunnen worden. De aanvraag van [eiser] is ambtshalve aangemerkt als een aanvraag om afgifte van een document ten bewijze van het rechtmatig verblijf als familielid van een gemeenschapsonderdaan. Deze aanvraag is afgewezen, omdat niet is gebleken dat [eiser] na 10 december 2002 rechten kon ontlenen aan het EG-verdrag. De Minister heeft daarbij aangetekend dat [eiser] omtrent het familie- of gezinsleven geen relevante gegevens heeft verstrekt en dat niet is gebleken dat de heer [M.] een bijdrage levert in de kosten van verzorging en opvoeding van [eiser].
Op 16 januari 2004 heeft [eiser] tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend, welk bezwaar op 20 juli 2005 gegrond is verklaard. Daarbij heeft de Minister overwogen dat gebleken is dat [eiser] nog steeds verblijft bij en ten laste komt van zijn vader [M.]. De verblijfsvergunning, geldig tot 14 december 2005, is verleend met ingang van 10 december 2002.
[eiser] heeft op 30 mei 2005 een verzoek om schadevergoeding ingediend bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst. [eiser] heeft daartoe aangevoerd dat ten onrechte is nagelaten hem in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning gedurende de periode van 14 februari 1996 tot het bereiken van zijn eenentwintigste jaar op 10 december 2002.
Op 21 oktober 2005 heeft [eiser] bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een beslissing op deze aanvraag. Vervolgens heeft [eiser] op 12 september 2006 beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar. Bij uitspraak van 15 december 2006 heeft de rechtbank 's-Gravenhage, zittingsplaats Haarlem, het beroep gegrond verklaard en de Minister opgedragen binnen zes weken een besluit te nemen.
Bij beschikking van 25 januari 2007 heeft de Minister van Justitie het bezwaar ongegrond verklaard. Tegen deze beslissing heeft [eiser] beroep ingesteld. Op 4 januari 2008 is het bestreden besluit van 25 januari 2007 ingetrokken, waarna [eiser] op 9 januari 2008 beroep heeft ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar. Dit beroep heeft de rechtbank 's-Gravenhage, zittingsplaats Amsterdam, bij uitspraak van 10 april 2008 gegrond verklaard. Bij beschikking van 15 april 2008 heeft de Staatssecretaris van Justitie vervolgens het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
Het geschil
[eiser] vordert vordert een verklaring voor recht dat de Staat wegens onrechtmatig handelen jegens hem schadeplichtig is, met veroordeling van de Staat in de kosten van de procedure. [eiser] verzoekt dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad te verklaren.
[eiser] legt aan zijn vordering ten grondslag dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door niet binnen een redelijke termijn op zijn aanvraag van een verblijfsvergunning en vervolgens op zijn bezwaar te beslissen, waardoor hij immateriële schade heeft geleden. Voorts heeft de Staat niet tijdig beslist op het bezwaarschrift van [eiser] inzake het uitblijven van een beslissing op zijn verzoek om schadevergoeding, hetgeen volgens [eiser] eveneens onrechtmatig was en op grond waarvan de Staat jegens hem schadeplichtig is.
De Staat voert verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
De beoordeling
Ontvankelijkheid
Het meest verstrekkende verweer van de Staat is dat [eiser] niet-ontvankelijk moet worden verklaard in zijn vordering, aangezien hij zich ter zake van de vordering tot schadevergoeding wegens de vernietigde besluiten reeds tot de bestuursrechter heeft gewend. De Staat wijst hierbij op de uitspraak van 10 april 2008, waarbij de rechtbank 's-Gravenhage (zittingsplaats Amsterdam) het beroep van [eiser] tegen het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar gegrond heeft verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank strookt dit standpunt niet met de jurisprudentie van de Hoge Raad met betrekking tot de afbakening van de bevoegdheid van de bestuursrechter en de burgerlijke rechter. De rechtbank verwijst hierbij naar het arrest van de Hoge Raad van 17 december 1999, NJ 2000, 87. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank slechts dat indien sprake is van een inhoudelijk oordeel van de bestuursrechter naar aanleiding van het beroep tegen een schadebesluit de burgerlijke rechter de belanghebbende niet-ontvankelijk dient te verklaren in een vordering tot schadevergoeding die betrekking heeft op hetzelfde onrechtmatige besluit. Tegen het niet-tijdig beslissen van een bestuursorgaan staat bovendien geen andere weg open dan beroep bij de bestuursrechter. De rechtbank is met [eiser] van oordeel dat het instellen van dit rechtsmiddel niet tot gevolg kan hebben dat er vervolgens geen keuze meer kan worden gemaakt tussen de bestuurs- of de civielrechtelijke weg met betrekking tot de vordering van schadevergoeding. [eiser] is derhalve ontvankelijk in zijn vordering.
Redelijke termijn; algemeen
De Staat heeft op zichzelf terecht aangevoerd dat procedures inzake de beoordeling van het verblijfsrecht van een vreemdeling buiten het bereik van artikel 6 van Pro het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) vallen. De rechtbank zal echter in navolging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRvS) in haar uitspraak van 3 december 2008, AB 2009, 70, tot uitgangspunt zal nemen dat de rechtszekerheid als algemeen aanvaard beginsel dat aan artikel 6 EVRM Pro mede ten grondslag ligt ook geldt binnen de nationale rechtsorde. Dit brengt met zich mee dat ook de aanvraag van een verblijfsvergunning en het daaruit voorvloeiende geschil binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dient te worden behandeld en tot finale vaststelling dient te leiden.
Gezien het aan artikel 6 EVRM Pro ten grondslag liggende rechtszekerheidsbeginsel kan met betrekking tot de redelijke termijn aansluiting worden gezocht bij de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Uit deze jurisprudentie volgt dat een substantiële overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6 EVRM Pro in beginsel een onrechtmatige daad van de Staat oplevert die aanleiding geeft tot toekenning van schadevergoeding. Het EHRM gaat daarbij uit van een weerlegbaar vermoeden dat excessief lange procedures immateriële schade veroorzaken. De overeenkomstige toepassing van artikel 6 en Pro artikel 13 EVRM Pro leidt ertoe dat immateriële schadevergoeding wegens spanning en frustratie over het uitblijven van een definitieve beslissing in een geschil over een burgerlijk recht in beginsel toewijsbaar is. Artikel 6:106 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW) moet derhalve in deze zin worden toegepast. De rechtbank zal dan ook uitgaan van het weerlegbare vermoeden dat een substantiële termijnoverschrijding spanning en frustratie oproept, die grond opleveren voor vergoeding van immateriële schade. De rechtbank verwijst hierbij naar haar uitspraak van 20 mei 2009, LJN: BI5132, waar zij in gelijke zin heeft beslist.
Overschrijding beslistermijn
De rechtbank dient allereerst te beoordelen of de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door niet tijdig te beslissen op de aanvraag van [eiser] om een verblijfsvergunning en dientengevolge jegens hem schadeplichtig is. De rechtbank overweegt daartoe dat slechts een beroep kan worden gedaan op artikel 6 EVRM Pro voor zover er sprake is van een geschil. Doorgaans is dat pas het geval in de bezwaarfase. Ook hier ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de toegang tot de rechter al op een eerder moment, gedurende de aanvraagfase, in het geding was. Uit het feit dat artikel 6 EVRM Pro niet van toepassing is en naar het oordeel van de rechtbank evenmin analoog dient te worden toegepast, volgt dat ook niet wordt aangesloten bij de door het EHRM ontwikkelde regel dat moet worden uitgegaan van een weerlegbaar vermoeden dat excessief lange procedures immateriële schade (bestaande uit spanning en frustratie) veroorzaken.
Ook afgezien van artikel 6 EVRM Pro kan sprake zijn van aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad wegens het niet tijdig beslissen op een aanvraag. In dat geval geldt dat een vordering tot vergoeding van immateriële schade beoordeeld moet worden naar de maatstaf van artikel 6:106 BW Pro, waarbij echter het hiervoor onder 4.3 genoemde vermoeden niet van toepassing is. Het onrechtmatig handelen moet in dat geval een aantasting in de persoon opleveren. Voor zover het in onzekerheid verkeren over de aanspraak op een verblijfsvergunning in het algemeen al zou kunnen leiden tot het oordeel dat sprake is van een dergelijke aantasting in de persoon - daarvoor is een meer of minder sterk psychisch onbehagen niet voldoende -, geldt dat de enkele stelling van [eiser] dat hij gedurende de aanvraagperiode van zes jaar in onzekerheid heeft verkeerd over zijn verblijfsstatus daartoe in niet volstaat. Dit brengt met zich mee dat wat er ook zij van de onrechtmatigheid van het niet tijdig beslissen op de aanvraag en de toerekenbaarheid daarvan aan de Staat, een oordeel daarover niet kan leiden tot een aanspraak op schadevergoeding. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [eiser] daarom geen belang bij de gevorderde verklaring voor recht voor zover het de overschrijding van de beslistermijn betreft.
Overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaar- en beroepsprocedure met betrekking tot de verblijfsvergunning
Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat artikel 6 EVRM Pro alsmede de jurisprudentie van het EHRM - voor zover het de bezwaar- en beroepsprocedure betreft - van overeenkomstige toepassing zijn bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een schending van de redelijke termijn en wat de gevolgen daarvan zijn. De te beoordelen termijn vangt aan op het moment dat bezwaar wordt gemaakt tegen het primaire besluit en eindigt bij de definitieve vaststelling van de rechten van de betrokkene. De rechtbank is met [eiser] van oordeel dat de intrekking van het primaire besluit, waarna [eiser] opnieuw bezwaar heeft gemaakt, niet tot gevolg heeft dat een nieuwe termijn voor de bezwaarfase is ingegaan. Het betreft immers nog steeds hetzelfde geschil. Daarvan uitgaande heeft de bezwaarfase geduurd van 26 maart 2002 tot 27 mei 2002 en van 2 oktober 2003 tot 20 juli 2005. De beroepsfase heeft één jaar en vier maanden geduurd. Dit betekent dat de procedure in zijn geheel drie jaar en vier maanden heeft geduurd.
Op grond van vaste jurisprudentie zijn bij de beoordeling van de termijn de volgende criteria van belang: de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene. De AbRvS heeft geoordeeld dat in zaken zoals deze bij een behandeling in twee instanties - bezwaar en beroep -, geldt dat de behandeling van bezwaar en beroep tezamen in beginsel niet meer dan drie jaar mag duren en dat een vertraging bij één van beide behandelingen kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling (AbRvS 17 april 2009, LJN: BI2283). Hierbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar duren. De rechtbank sluit voor de beoordeling van de termijn in de onderhavige procedure aan bij deze maatstaf van de AbRvS. Dit houdt gezien de behandeling van de zaak in twee instanties in dat de procedure in beginsel niet meer dan drie jaar had moeten duren.
De hiervoor onder 4.7 vermelde criteria kunnen, afhankelijk van de omstandigheden, aanleiding geven de overschrijding van deze termijnen gerechtvaardigd te achten. De rechtbank gaat ervan uit dat de Staat in dit kader aanvoert dat het op de weg van [eiser] had gelegen om een rechtsmiddel aan te wenden tegen het niet-tijdig beslissen. Uit het nalaten daarvan kan echter niet de conclusie worden getrokken dat de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort niet aansprakelijk kan worden gehouden voor schade die uit het niet tijdig nemen van het besluit is voortgevloeid. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de AbRvS van 21 november 2001 (AB 2002, 183) en het arrest van de Hoge Raad van 25 oktober 2002 (AB 2003, 421). De Staat doet verder geen beroep op rechtvaardigingsgronden voor de termijnoverschrijding, zodat de rechtbank uitgaat van een overschrijding van de redelijke termijn met vier maanden.
Zoals hiervoor is overwogen, geldt dat moet worden uitgegaan van een weerlegbaar vermoeden dat deze overschrijding van de redelijke termijn bij [eiser] heeft geleid tot spanning en frustratie op grond waarvan hij aanspraak kan maken op immateriële schadevergoeding. Het achterwege blijven van een beslissing op de aanvraag van [eiser] heeft volgens de Staat slechts tot gevolg gehad dat tot 22 december 2002 (de rechtbank leest: 2003) niet is erkend dat hij recht had op registratie van zijn verblijfsrecht, nu is komen vast te staan dat hij van rechtswege rechtmatig verblijf had als gemeenschapsonderdaan. De rechtbank volgt de Staat niet in zijn betoog dat [eiser] daarom geen spanning en frustratie heeft ondervonden tengevolge van de termijnoverschrijding. Hetgeen de Staat aanvoert is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om het vermoeden dat van spanning en frustratie sprake is geweest te weerleggen, vooral nu het rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan van [eiser] pas naar aanleiding van de procedure is vastgesteld.
Uit het voorgaande volgt dat de Staat naar het oordeel van de rechtbank jegens [eiser] wegens onrechtmatig handelen - bestaande in de schending van zijn recht op een beslissing in de bezwaar- en beroepsprocedure over zijn verblijfsvergunning binnen een redelijke termijn - aansprakelijk en dientengevolge in beginsel schadeplichtig is. De rechtbank verwerpt het beroep van de Staat op verjaring. Naar het oordeel van de rechtbank kon pas naar aanleiding van de definitieve vaststelling van de rechten en plichten van [eiser], in dit geval op 20 juli 2005, worden beoordeeld of en in hoeverre de redelijke termijn was overschreden en moet worden uitgegaan van deze datum voor de aanvang van de verjaringstermijn.
Naar het oordeel van de rechtbank verdient het in het algemeen de voorkeur de geleden schade terstond te begroten. Gelet op het partijdebat voelt de rechtbank zich daartoe echter niet vrij. De rechtbank stelt vast dat de bestendige lijn in de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep en de AbRvS is dat per half jaar of gedeelte daarvan dat de redelijke termijn is overschreden een bedrag van € 500,-- wordt toegekend (Centrale Raad van Beroep 3 april 2009, LJN: BI0063 en AbRvS 24 december 2008, LJN: BG8294). Het Gerechtshof 's-Gravenhage heeft in zijn arresten van 24 februari 2009 (onder andere LJN: BH4213 en LJN: BH4212) een vergoeding toegekend die neerkomt op een bedrag van
€ 1.250,-- per jaar dat de redelijke termijn is overschreden. De rechtbank geeft partijen in overweging hierover in overleg te treden.
Overschrijding van de redelijke termijn in de procedure naar aanleiding van het verzoek om schadevergoeding
Dat onrechtmatig is gehandeld jegens [eiser] door het niet tijdig beslissen op zijn verzoek om schadevergoeding is door de Staat erkend en staat derhalve vast. De rechtbank is echter met de Staat van oordeel dat door [eiser] geen beroep kan worden gedaan op artikel 6 EVRM Pro en overweegt daartoe als volgt.
In de procedure omtrent het verzoek om schadevergoeding is geen sprake geweest van een inhoudelijke behandeling in beroep. [eiser] heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 25 januari 2007, die daarna is ingetrokken. Vervolgens heeft [eiser] beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beschikking op zijn bezwaar. Tegen de uiteindelijke beslissing op bezwaar heeft [eiser] geen beroep ingesteld. Zoals de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak van 28 april 2009 (LJN: BI2748) heeft overwogen, wordt de bezwaarfase weliswaar betrokken bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden, maar kan in de situatie dat sprake is van een (te) lange behandelingsduur in de bezwaarfase zonder dat het geschil daarna aan de rechter is voorgelegd geen aanspraak op schadevergoeding aan artikel 6 EVRM Pro worden ontleend. De rechtbank is van oordeel dat ook in dit geval geen beroep kan worden gedaan op (overeenkomstige toepassing van) artikel 6 EVRM Pro, nu het geschil alleen in het kader van het niet tijdig beslissen aan de rechter is voorgelegd.
Indien wel zou moeten worden uitgegaan van de gelding van artikel 6 EVRM Pro, althans overeenkomstige toepassing daarvan, geldt - uitgaande van de eerder genoemde maatstaf van de AbRvS voor soortgelijke zaken - dat de behandeling van bezwaar en beroep tezamen in beginsel niet meer dan drie jaar mag duren. De procedure naar aanleiding van het verzoek om schadevergoeding heeft vanaf het bezwaar, inclusief de periode dat beroep was ingesteld, in zijn geheel twee jaar en iets minder dan zes maanden geduurd. Dit betekent dat ook voor zover artikel 6 EVRM Pro van overeenkomstige toepassing moet worden geacht, de rechtbank met de Staat van oordeel is dat geen sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn in deze procedure.
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank niet uitgaat van een weerlegbaar vermoeden dat [eiser] spanning en frustratie heeft ondervonden doordat niet tijdig op zijn bezwaar is beslist. Voor de door hem gestelde aanspraak op immateriële schadevergoeding ziet de rechtbank daarom - gelet op hetgeen [eiser] aanvoert - geen aanknopingspunten. De vordering van [eiser] zal voor zover het de procedure omtrent het verzoek om schadevergoeding betreft dan ook worden afgewezen.
Slotsom
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de vordering van [eiser] kan worden toegewezen voor zover het de termijnoverschrijding in de bezwaar- en beroepsprocedure met betrekking tot zijn aanvraag om een verblijfsvergunning betreft.
De Staat zal als de grotendeels in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten.
De beslissing
De rechtbank
- verklaart voor recht dat de Staat wegens het onrechtmatig handelen zoals omschreven in onderdeel 4.10 jegens [eiser] schadeplichtig is;
- veroordeelt de Staat in de kosten van het geding, tot op deze uitspraak aan de zijde van [eiser] begroot op € 339,44 aan verschotten en € 904,-- aan salaris advocaat en veroordeelt de Staat dus om te voldoen:
a. aan de griffier van deze rechtbank:
€ 190,50 voor in debet gesteld griffierecht;
€ 85,44 voor kosten inleidende dagvaarding incl. BTW;
€ 904,-- voor salaris van de advocaat van [eiser];
€ 1.179,94 in totaal derhalve, met bepaling dat de griffier met dit bedrag zal dienen te handelen overeenkomstig het bepaalde in artikel 243 van Pro het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering;
b. aan [eiser]:
€ 63,50 voor niet in debet gesteld griffierecht;
- verklaart dit vonnis voor zover het de proceskostenveroordeling betreft uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. D.M. Thierry en in het openbaar uitgesproken op 24 juni 2009.