Uitspraak
200803230/1/V6.
Datum uitspraak: 3 juni 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak nr. 07/1671 van de rechtbank Roermond van 20 maart 2008 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 mei 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) [wederpartij] een boete van € 4.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
Bij besluit van 27 september 2007 heeft de minister het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 20 maart 2008, verzonden op 1 april 2008, heeft de rechtbank Roermond (hierna: de rechtbank) het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 10 mei 2007 herroepen in die zin dat de boete wordt vastgesteld op nihil en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 mei 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 juni 2008. Deze brieven zijn aangehecht.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 2008, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Achttienribbe, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en [wederpartij], in persoon, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
Ingevolge artikel 18, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
Ingevolge artikel 18a, eerste lid, kunnen beboetbare feiten worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.
Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
Ingevolge artikel 19d, eerste lid, aanhef en onder a, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een natuurlijk persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11.250,00.
Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
Volgens artikel 1 van Pro de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels) wordt bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
Volgens artikel 2 wordt Pro voor de werkgever als natuurlijk persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het boetenormbedrag gehanteerd.
Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
2.2. In het op 29 januari 2007 op ambtsbelofte door de inspecteurs van de Arbeidsinspectie opgemaakte boeterapport (hierna: het boeterapport) is vermeld dat [naam] (hierna: de vreemdeling) op 16 december 2006 bij [Pizzeria Grillroom] arbeid heeft verricht bestaande uit het aanvullen van de drank- en voedselvoorraad van het restaurant, zonder dat over de vereiste tewerkstellingsvergunning werd beschikt.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat de minister terecht heeft vastgesteld dat [wederpartij] in strijd met artikel 2, eerste lid, van de Wav, heeft gehandeld. Dit oordeel is in hoger beroep niet bestreden.
2.4. De minister betoogt dat, samengevat weergegeven, de rechtbank heeft miskend dat, anders dan zij heeft overwogen, bij het opleggen van de boete de mate van verwijtbaarheid wordt betrokken en de boete wordt gematigd als is gebleken dat de werkgever zich redelijkerwijze in voldoende mate heeft ingespannen om de overtreding te voorkomen. Voorts heeft de rechtbank niet vermeld welke omstandigheden volgens haar met zich brengen dat in dit geval de verwijtbaarheid geheel dan wel gedeeltelijk ontbreekt en is, volgens de minister, niet duidelijk wat [wederpartij] heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. De rechtbank heeft verder in de door haar opgesomde en als bijzonder aangemerkte feiten en omstandigheden, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2008 in zaak nr.
200703133/1ten onrechte grond gevonden de boete te matigen tot nihil, aldus de minister.
200703133/1ten onrechte grond gevonden de boete te matigen tot nihil, aldus de minister.
2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr.
200607461/1), is bij een besluit tot boeteoplegging het in artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van Pro de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter.
200607461/1), is bij een besluit tot boeteoplegging het in artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van Pro de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter.
Zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 maart 2008 in zaak nr.
200704906/1) wordt in situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid van boeteoplegging afgezien. Hiertoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
200704906/1) wordt in situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid van boeteoplegging afgezien. Hiertoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
2.4.2. Voor zover de minister betoogt dat de hoogte van de opgelegde boete alleen kan worden gematigd als sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid of een verminderde mate daarvan, faalt dat betoog. Het evenredigheidsbeginsel brengt met zich dat niet alleen de mate van verwijtbaarheid aanleiding kan vormen voor matiging van een opgelegde boete, maar ook de ernst van de overtreding en de omstandigheden waaronder deze is begaan van betekenis kunnen zijn bij de beoordeling of de hoogte van de opgelegde boete dient te worden gematigd. Factoren zoals de aard, intensiteit en duur van de werkzaamheden kunnen, zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 8 oktober 2008 in zaak nr. 200802451/1 (www.raadvanstate.nl), daarbij een rol spelen.
2.4.3. [wederpartij] heeft in beroep geen zodanige, zeer uitzonderlijke, feiten en omstandigheden aangevoerd dat er, ondanks het vaststaan van de overtreding, grond is voor matiging van de boete tot nihil. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog van de minister slaagt in zoverre.
2.4.4. De rechtbank heeft in de door [wederpartij] gestelde, door de minister niet bestreden, omstandigheden waaronder de overtreding is begaan evenwel terecht aanleiding gezien de opgelegde boete te matigen. Daarbij heeft zij terecht in aanmerking genomen dat de vreemdeling een broer van [wederpartij] is die voltijds in Duitsland studeerde, de pakken melk die de vreemdeling in het voorraadhok heeft geplaatst ook waren bedoeld voor privé-gebruik en hij niet voor zijn hulp werd betaald, waaruit volgt dat de werkzaamheden die de vreemdeling heeft verricht zijn aan te merken als het verlenen om niet van enige hand- en spandiensten in familieverband. De rechtbank heeft, eveneens terecht, van belang geacht dat [wederpartij] voor de exploitatie van zijn onderneming gebruik maakt van het legale arbeidsaanbod, zoals de twee werknemers van Nederlandse nationaliteit, die tijdens de controle op 16 december 2006 de onderneming betraden om met hun werkzaamheden te beginnen. Gegeven de aard, intensiteit en duur van de werkzaamheden die door de vreemdeling zijn verricht, ziet de Afdeling aanleiding om bij wijze van zelf voorzien de opgelegde boete in dit geval te matigen tot € 1.000,00. Voor verdere matiging bestaat in de gegeven omstandigheden geen grond.
2.5. Het hoger beroep is, gelet op hetgeen in 2.4.4. is overwogen, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] alsnog gegrond verklaren en het besluit van 27 september 2007 vernietigen. De Afdeling zal op de hierna te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
2.6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Roermond van 20 maart 2008 in zaak nr. 07/1671;
III. verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 27 september 2007, kenmerk AI/JZ/2007/21618;
V. herroept het besluit van 10 mei 2007 van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, kenmerk 070700458/03;
VI. bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 1.000,00 (zegge: duizend euro);
VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan [wederpartij] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, ambtenaar van Staat.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Beerse
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2009
382-501.