Uitspraak
201200367/1/V3.
Datum uitspraak: 26 maart 2012
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 10 januari 2012 in zaak nr. 11/40805 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 november 2011 is de termijn van de op 24 mei 2011 aan de vreemdeling opgelegde bewaringsmaatregel verlengd met ten hoogste twaalf maanden. Dit besluit (hierna: het verlengingsbesluit) is aangehecht.
Bij uitspraak van 10 januari 2012, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 11 januari 2012, hoger beroep ingesteld. Tevens heeft hij daarbij de Afdeling verzocht hem schadevergoeding toe te kennen. Deze brief is aangehecht.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2012, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. R.A. Visser, werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 31 december 2011 is de wet van 15 december 2011 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) ter implementatie van Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (hierna: de Terugkeerrichtlijn; PB 2008 L 348) in werking getreden (Staatsblad 2011, 663, 30 december 2011, hierna: de implementatiewet). Hierbij is aan artikel 94 van Pro de Vw 2000 een vijfde lid toegevoegd, ingevolge welke bepaling, voor zover thans van belang, het eerste, derde en vierde lid van artikel 94 van Pro de Vw 2000 van overeenkomstige toepassing zijn op een besluit tot verlenging van een vrijheidsontnemende maatregel als bedoeld in artikel 59, zesde lid. Als gevolg daarvan staat ingevolge artikel 95 van Pro de Vw 2000 tegen een uitspraak van de rechtbank over een dergelijk verlengingsbesluit hoger beroep open bij de Afdeling. Nu op het tijdstip dat de rechtbank in deze zaak uitspraak heeft gedaan op het beroep van de vreemdeling deze bepaling reeds in werking was getreden, is de Afdeling bevoegd om van het daartegen ingestelde hoger beroep kennis te nemen.
2.2. In grief 1 klaagt de vreemdeling dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het verlengingsbesluit niet rechtsgeldig is genomen, nu het bijna twee maanden te vroeg is genomen doordat de minister er geen rekening mee heeft gehouden dat zijn bewaring vanwege (de behandeling van) zijn asielverzoek enige tijd niet onder de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn viel.
2.2.1. Ten tijde van het uitvaardigen van het verlengingsbesluit, op 9 november 2011 was de implementatiewet, meer in het bijzonder het nieuwe artikel 59, vijfde en zesde lid, van de Vw 2000, nog niet in werking getreden, waardoor hieraan thans nog niet kan worden getoetst.
In de uitspraak van 25 maart 2011 in zaak nr. 201100097/1/V3 (www.raadvanstate.nl) heeft de Afdeling, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, overwogen dat artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000, wegens strijd met artikel 15, vijfde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn, niet als wettelijke grondslag kan dienen voor een bewaring met een duur langer dan achttien maanden en dat het in paragraaf A6/5.3.5 van de Vreemdelingencirculaire 2000 neergelegde beleid voor de voortzetting van de bewaring na zes maanden buiten toepassing dient te worden gelaten voor zover sprake is van strijd met voornoemde bepalingen en voor het overige richtlijnconform moet worden uitgelegd.
Ingevolge artikel 59, eerste lid, van de Vw 2000, voor zover thans van belang, kan met het oog op de uitzetting in bewaring worden gesteld de vreemdeling die:
a. geen rechtmatig verblijf heeft;
b. rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder f, g en h.
Ingevolge artikel 15, vijfde lid, van de Terugkeerrichtlijn, voor zover thans van belang, stelt iedere lidstaat een maximale bewaringsduur vast die niet meer dan zes maanden mag bedragen.
Ingevolge het zesde lid, voor zover thans van belang, kunnen de lidstaten de in het vijfde lid bedoelde termijn slechts in beperkte mate en ten hoogste met nog eens twaalf maanden verlengen indien de verwijdering, alle redelijke inspanningen ten spijt, wellicht meer tijd zal vergen, omdat:
a) de betrokken onderdaan van een derde land niet meewerkt, of
b) de nodige documentatie uit derde landen op zich laat wachten.
2.2.2. Naar volgt uit hetgeen de Afdeling in de uitspraak van 25 maart 2011 in zaak nr. 201100097/1/V3 (www.raadvanstate.nl) heeft overwogen vloeit uit artikel 15, zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn, voor zover thans van belang, voort dat de bewaring na de maximale duur van zes maanden slechts mag worden voortgezet indien voorafgaand aan het verstrijken van die termijn van zes maanden een verlengingsbesluit is genomen.
2.2.3. In het arrest van 30 november 2009, C-357/09 PPU, Kadzoev (www.curia.europa.eu; hierna het arrest Kadzoev) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in de punten 40 tot en met 48 het volgende overwogen:
<small>"40. Met zijn eerste vraag, sub b, wenst de verwijzende rechter te vernemen of bij de berekening van de in artikel 15, leden 5 en 6, van richtlijn 2008/115 voorziene termijn voor bewaring met het oog op verwijdering rekening moet worden gehouden met het tijdvak waarin de uitvoering van de verwijderingsbeslissing was geschorst omdat een asielaanvraag van een onderdaan van een derde land werd onderzocht, terwijl deze gedurende de procedure inzake deze aanvraag verder in de inrichting voor tijdelijke plaatsing heeft verbleven.
41. In punt 9 van de considerans van richtlijn 2008/115 staat dat „[o]vereenkomstig richtlijn 2005/85 [...] een onderdaan van een derde land die in een lidstaat asiel heeft aangevraagd niet [mag] worden beschouwd als iemand die illegaal op het grondgebied van die lidstaat verblijft, totdat het afwijzende besluit inzake het verzoek respectievelijk het besluit waarbij het verblijfsrecht van de betrokkene wordt beëindigd, in werking is getreden”.
42. Artikel 7, leden 1 en 3, van richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB L 31, blz.18) bepaalt dat asielzoekers zich vrij kunnen bewegen op het grondgebied van de ontvangende lidstaat of binnen een hun daartoe door deze lidstaat aangewezen gebied, maar in de gevallen waarin dit nodig blijkt, bijvoorbeeld om juridische redenen of om redenen van openbare orde, de lidstaten een asielzoeker overeenkomstig hun nationale wetgeving op een bepaalde plaats mogen vasthouden.
43. Volgens artikel 21 van Pro richtlijn 2003/9 zorgen de lidstaten ervoor dat tegen negatieve beslissingen met betrekking tot de toekenning van voorzieningen op grond van deze richtlijn of beslissingen op grond van artikel 7 die Pro individuele gevolgen hebben voor asielzoekers, beroep kan worden aangetekend volgens de in de nationale wetgeving neergelegde procedures. Ten minste wordt in laatste instantie de mogelijkheid van beroep of toetsing voor een rechterlijke instantie geboden.
44. Artikel 18, lid 1, van richtlijn 2005/85 bepaalt dat de lidstaten een persoon niet in bewaring mogen houden uitsluitend omdat hij een asielzoeker is, en lid 2 van dat artikel voorziet erin dat indien een asielzoeker in bewaring wordt gehouden, de lidstaten ervoor zorgen dat snelle toetsing door een rechterlijke instantie mogelijk is.
45. De bewaring met het oog op verwijdering die in richtlijn 2008/115 wordt geregeld en de bewaring van een asielzoeker die met name krachtens de richtlijnen 2003/9 en 2005/85 en de toepasselijke nationale bepalingen wordt gelast, vallen dus onder afzonderlijke rechtsregelingen.
46. Het staat aan de nationale rechter om te bepalen of het verblijf van Kadzoev in de inrichting voor tijdelijke plaatsing in het tijdvak waarin hij asielzoeker was, voldeed aan de voorwaarden van de communautaire en nationale bepalingen op het gebied van asiel.
47. Mocht blijken dat geen enkele beslissing over de plaatsing van Kadzoev in de inrichting voor tijdelijke plaatsing is genomen in het kader van de procedures die zijn ingeleid na diens asielaanvragen, vermeld in punt 19 van het onderhavige arrest, en dat zijn inbewaringstelling dus is blijven berusten op de oudere nationale regeling inzake bewaring met het oog op verwijdering of op de regeling van richtlijn 2008/115, zou het tijdvak van inbewaringstelling van Kadzoev dat overeenstemt met het tijdvak waarin deze asielprocedures lopende waren, in aanmerking moeten worden genomen bij de berekening van het in artikel 15, leden 5 en 6, van richtlijn 2008/115 bedoelde tijdvak van bewaring met het oog op verwijdering.
48. Derhalve dient op de eerste prejudiciële vraag, sub b, te worden geantwoord dat het tijdvak waarin een persoon in een inrichting voor tijdelijke plaatsing is geplaatst op grond van een beslissing die op basis van de nationale en communautaire bepalingen over asielzoekers is genomen, niet mag worden beschouwd als bewaring met het oog op verwijdering in de zin van artikel 15 van Pro richtlijn 2008/115."</small>
2.2.4. De vreemdeling is op 24 mei 2011 in bewaring gesteld. Op 20 augustus 2011 heeft hij een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend, die op 28 september 2011 is afgewezen.
2.2.5. Zoals de Afdeling eerder – met betrekking tot vorenstaande overwegingen in het arrest Kadzoev – in de uitspraak van 21 april 2010 in zaak nr. 201000508/1/V3 (www.raadvanstate.nl) heeft overwogen, dient de periode van bewaring gedurende welke een vreemdeling vanwege (de behandeling van) zijn asielverzoek niet onder de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn valt, wel te worden betrokken bij de berekening van de in artikel 15, vijfde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn bedoelde termijnen van een bewaring met het oog op de verwijdering, voor zover de maatregel met het oog op de verwijdering is opgelegd. Nu de maatregel van bewaring, gelet op het bepaalde in artikel 59, eerste lid, van de Vw 2000, ook ten tijde van de behandeling van de asielaanvraag van de vreemdeling is voortgezet met het oog op zijn (latere) uitzetting, terwijl afgezien van het bepaalde in het eerste lid, onder b een afzonderlijke wettelijke voorziening voor de bewaring van asielzoekers ontbreekt, bestaat geen grond voor het oordeel dat deze periode niet meetelt bij de bepaling van het einde van de in artikel 15, vijfde lid, van de Terugkeerrichtlijn neergelegde termijn van zes maanden. Gelet op het voorgaande eindigde de periode van zes maanden, bedoeld in artikel 15, vijfde lid, van de Terugkeerrichtlijn op 23 november 2011.
2.2.6. De beslissing om de maximale bewaringsduur van zes maanden met toepassing van artikel 15, zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn te verlengen, kan slechts worden genomen indien voortzetting van de bewaring noodzakelijk is met het oog op de uitzetting. Bij de beoordeling of deze noodzaak bestaat, dient de minister uit te gaan van de actuele stand van zaken. Hiermee is in beginsel niet verenigbaar, dat een verlengingsbesluit eerder dan twee weken voor het verstrijken van de termijn van zes maanden wordt genomen. Een verlengingsbesluit dat eerder dan twee weken voor het verstrijken van de termijn van zes maanden is genomen is daarom onrechtmatig. Om de praktijk de gelegenheid te geven zich op dit toetsingskader voor te bereiden, zal de Afdeling hieraan eerst consequenties verbinden in zaken waarbij tot verlenging is besloten op of na 15 april 2012.
Overigens is het verlengingsbesluit in de onderhavige zaak op 9 november 2011 genomen, derhalve binnen de hiervoor aanvaardbaar geachte termijn van twee weken.
2.2.7. Grief 1 faalt.
2.3. Hetgeen in grief 2 is aangevoerd, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 met dat oordeel volstaan.
2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het verzoek om schadevergoeding dient reeds hierom te worden afgewezen.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van Dokkum
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2012
480.
Verzonden: 26 maart 2012
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser