Uitspraak
201200612/1/V3.
Datum uitspraak: 12 april 2012
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 17 januari 2012 in zaak nr. 12/539 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de minister voor Immigratie en Asiel.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2012 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 17 januari 2012, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 17 januari 2012, hoger beroep ingesteld. Tevens heeft hij daarbij de Afdeling verzocht hem schadevergoeding toe te kennen. Deze brief is aangehecht.
De minister, thans de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 februari 2012, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. S.J. van der Woude, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. P. Bosch, werkzaam bij het Ministerie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Onder de minister wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorganger.
2.2. Bij besluit van 22 december 2011, houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) is Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008 L 348; hierna: de Terugkeerrichtlijn) geïmplementeerd. Dit besluit is in werking getreden op 31 december 2011.
2.3. Ingevolge artikel 5.1a, eerste lid, van het Vb 2000 kan de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, in bewaring worden gesteld op grond dat het belang van de openbare orde of nationale veiligheid zulks vordert, indien:
a. een risico bestaat dat de vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken, of
b. de vreemdeling de voorbereiding van het vertrek of de uitzettingsprocedure ontwijkt of belemmert.
Ingevolge artikel 5.1b, eerste lid, wordt aan de voorwaarden voor inbewaringstelling, bedoeld in artikel 5.1a, eerste lid, voldaan indien de vreemdeling:
a. Nederland niet op de voorgeschreven wijze is binnengekomen en zich in strijd met de vreemdelingenwetgeving gedurende enige tijd aan het toezicht op vreemdelingen heeft onttrokken;
b. zich niet aan een of meer andere voor hem geldende verplichtingen van hoofdstuk 4 heeft gehouden;
c. eerder een visum, besluit, kennisgeving of aanzegging heeft ontvangen waaruit de plicht Nederland te verlaten blijkt en hij daaraan niet uit eigen beweging binnen de daarin besloten of gestelde termijn gevolg heeft gegeven;
d. niet dan wel niet voldoende meewerkt aan het vaststellen van zijn identiteit en nationaliteit;
e. meerdere aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning heeft ingediend die niet tot verlening van een verblijfsvergunning hebben geleid;
f. in verband met zijn aanvraag om toelating onjuiste of tegenstrijdige gegevens heeft verstrekt met betrekking tot zijn identiteit, nationaliteit of de reis naar Nederland of een andere lidstaat;
g. zich zonder noodzaak heeft ontdaan van zijn reis- of identiteits-documenten;
h. in het Nederlandse rechtsverkeer gebruik heeft gemaakt van valse of vervalste documenten;
i. geen vaste woon- of verblijfplaats heeft;
j. niet beschikt over voldoende middelen van bestaan;
k. arbeid heeft verricht in strijd met de Wet arbeid vreemdelingen;
l. verdachte is van enig misdrijf dan wel daarvoor is veroordeeld; of
m. tot ongewenst vreemdeling is verklaard als bedoeld in artikel 67 van Pro de Wet of tegen hem een inreisverbod is uitgevaardigd met toepassing van artikel 66a, zevende lid, van de Wet.
Ingevolge het tweede lid wordt niet aan de voorwaarden voor inbewaringstelling, bedoeld in artikel 5.1a, eerste lid, voldaan indien slechts één van de feiten of omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, van toepassing is.
2.4. In de maatregel van bewaring is aangegeven dat de maatregel wordt gevorderd door het belang van de openbare orde omdat er een risico bestaat dat de vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken en omdat hij de voorbereiding van het vertrek of de uitzettingsprocedure ontwijkt of belemmert. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de vreemdeling:
- geen vaste woon- of verblijfplaats heeft;
- niet beschikt over voldoende middelen van bestaan;
- verdacht is van enig misdrijf dan wel daarvoor is veroordeeld, en
- tot ongewenst vreemdeling is verklaard als bedoeld in artikel 67 van Pro de Wet of tegen hem een inreisverbod is uitgevaardigd met toepassing van artikel 66a, zevende lid, van de Wet.
2.5. In de eerste grief klaagt de vreemdeling, samengevat weergegeven, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de opgelegde maatregel kan worden gedragen door de daarin vermelde gronden en dat deze gronden voldoende zijn om aan te nemen dat een risico bestaat dat de vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken of de voorbereiding van zijn vertrek of de uitzettingsprocedure ontwijkt of belemmert. Daartoe betoogt de vreemdeling, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, thans het Hof van Justitie van de Europese Unie, (hierna: het Hof) van 30 november 2009, C-357/09 PPU, Kadzoev (hierna: het arrest Kadzoev; www.curia.europa.eu) dat geen van de gronden die aan de bewaring ten grondslag zijn gelegd zonder nadere motivering redengevend kunnen zijn om een van de in artikel 5.1a, eerste lid, van het Vb 2000 opgenomen voorwaarden voor inbewaringstelling vervuld te achten.
2.6. Niet in geschil is dat de vreemdeling de Letse nationaliteit heeft en derhalve burger is van de Europese Unie. De minister heeft ter zitting uiteengezet dat burgers van de Europese Unie ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn weliswaar niet vallen onder de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn, maar dat er niettemin voor is gekozen om de artikelen 5.1a en 5.1b van het Vb 2000 ook op hen van toepassing te doen zijn om rechtsongelijkheid te voorkomen. Deze keuze brengt met zich dat, behoudens voor zover ter zake daarvan voor een zodanige burger gunstiger bepalingen gelden, in zoverre bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de inbewaringstelling van een burger van de Europese Unie moet worden uitgegaan van de jurisprudentie van het Hof en de Afdeling inzake de toepassing van de Terugkeerrichtlijn.
2.6.1. Uit de jurisprudentie van de Afdeling over de toepassing van de Terugkeerrichtlijn (onder meer de uitspraken van 21 maart 2011 in zaak nr. 201100555/1/V3, van 14 april 2011 in zaak nr. 201101086/1/V3 en van 4 augustus 2011 in zaak nr. 201102362/1/V3, alle www.raadvanstate.nl) volgt dat bij de beoordeling van de gronden van de bewaring, indien deze zijn betwist, allereerst dient te worden beoordeeld of deze feitelijk juist zijn. Aan de hand van de gronden die feitelijk juist zijn, dient volgens die jurisprudentie vervolgens te worden beoordeeld of grond bestaat voor het oordeel dat de vreemdeling de voorbereiding van het vertrek of de uitzettingsprocedure ontwijkt of belemmert. Daarbij dient te worden uitgegaan van de omstandigheden die in het besluit tot oplegging van de bewaring zijn vermeld, maar dit doet er niet aan af dat de minister, ter zitting van de rechtbank dan wel anderszins, kan toelichten waarom de in de maatregel vermelde gronden hem aanleiding hebben gegeven de vreemdeling in bewaring te stellen. Deze toelichting dient vervolgens te worden betrokken bij de beoordeling of de vreemdeling de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
2.6.2. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het in artikel 15, eerste lid, onder a, van de Terugkeerrichtlijn genoemde risico op onderduiken, dat nader is omschreven in artikel 3, onder 7, van die richtlijn, dezelfde betekenis heeft als het reeds voordien gehanteerde criterium onttrekking aan het toezicht. Voorts heeft de minister betoogd dat de in de Terugkeerrichtlijn gegeven begripsomschrijving de lidstaten een aanzienlijke ruimte laat om te bepalen wanneer een risico op onttrekking aan het toezicht bestaat en op welke wijze dit wordt vastgesteld. Bij het vaststellen of een vreemdeling zich aan het toezicht onttrekt is het volgens de minister, anders dan bij de vaststelling of een vreemdeling de voorbereiding van het vertrek of de uitzettingsprocedure ontwijkt of belemmert, niet noodzakelijk dat de toegepaste gronden van artikel 5.1b, eerste lid, van het Vb 2000 worden toegelicht. De in dat artikellid bedoelde gronden zijn voldoende onderbouwing voor de conclusie dat de vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken. Daarbij heeft de minister betoogd dat hoewel ingevolge artikel 5.1b, tweede lid, van het Vb 2000 één grond onvoldoende is, de samenhang tussen twee of meer gronden wel steeds voldoende is. Eerst indien de vreemdeling gemotiveerd betwist dat in zijn geval sprake is van onttrekking aan het toezicht is hij gehouden alsnog toe te lichten waarom dat risico niettemin bestaat, aldus de minister.
2.6.3. Gelet op de in artikel 3, onder 7, van de Terugkeerrichtlijn gegeven omschrijving van het begrip "risico op onderduiken" komt, zoals de minister terecht betoogt, aan de in artikel 5.1a, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 genoemde voorwaarde voor inbewaringstelling dezelfde betekenis toe als aan de voorwaarde genoemd in artikel 15, eerste lid, onder a, van de Terugkeerrichtlijn.
Het betoog van de minister dat de in artikel 5.1b, eerste lid, van het Vb 2000 genoemde gronden voor zover het de toepassing van de in artikel 5.1a, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 genoemde voorwaarde betreft, zonder nadere motivering reeds volstaan om aan te nemen dat aan die voorwaarde is voldaan, treft echter geen doel. Niet valt in te zien dat hetgeen hiervoor onder 2.6.1. is overwogen over de thans in artikel 5.1a, eerste lid, onder b, van het Vb 2000 opgenomen voorwaarde voor inbewaringstelling, niet tevens opgaat voor de onder a van dat artikellid opgenomen voorwaarde. Ook in het licht van die voorwaarde is niet bij iedere in artikel 5.1b, eerste lid, van het Vb 2000 genoemde grond reeds aanstonds duidelijk dat deze duidt op de aanwezigheid van een situatie als in die voorwaarde bedoeld. Voorts is in dit verband van belang dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 juni 2011 in zaak nr. 201103121/1/V3; www.raadvanstate.nl), de overweging onder punt 70 van het arrest Kadzoev ziet op bewaring krachtens de bepalingen van de Terugkeerrichtlijn en daarbij geen onderscheid is gemaakt tussen die bepalingen. Het feit dat dit arrest ziet op de zich hier niet voordoende situatie waarop artikel 15, vierde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn betrekking hebben, betekent niet dat daaraan in de onderhavige zaak geen betekenis toekomt.
Het Hof heeft in het arrest Kadzoev overwogen dat geen van de door de verwijzende rechter genoemde omstandigheden, te weten dat de vreemdeling niet in het bezit is van geldige documenten, dat hij agressief is en dat hij noch over eigen bestaansmiddelen beschikt noch over een woning of middelen die de lidstaat daartoe verstrekt, op zich een reden voor bewaring krachtens de bepalingen van de Terugkeerrichtlijn vormen. Anders dan de minister ter zitting heeft betoogd, volgt daaruit niet dat een enkele combinatie van deze omstandigheden wel steeds als voldoende zou moeten worden aangemerkt en dat niet nader behoeft te worden toegelicht waarom met deze gronden is voldaan aan de in de Terugkeerrichtlijn gestelde voorwaarden voor inbewaringstelling. In dit verband is verder van belang dat het Hof in zijn arrest van 28 april 2011 in zaak C-61/11 PPU, Hassen El Dridi (www.curia.europa.eu), in punt 39 heeft overwogen dat per geval moet worden beoordeeld of de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit door het gedrag van de betrokkene in gevaar dreigt te komen. Met een dergelijke beoordeling verdraagt zich niet dat bij aanwezigheid van twee of meer van de opgesomde gronden in artikel 5.1b, eerste lid, van het Vb 2000, steeds zonder nadere toelichting kan worden geconcludeerd dat het risico bestaat dat de betrokken vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken.
Derhalve is het buiten tot prejudiciële verwijzing nopende twijfel dat ook bij de in artikel 5.1a, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 genoemde voorwaarde voor inbewaringstelling is vereist dat nader wordt toegelicht waarom uit de gehanteerde bewaringsgronden kan worden afgeleid dat aannemelijk is dat het in die voorwaarde bedoelde risico zich voordoet en dat zodanige toelichting slechts achterwege kan blijven voor zover uit de aard van de desbetreffende bewaringsgrond reeds aanstonds van zodanig risico blijkt.
2.7. In het besluit van 5 januari 2012 is uiteengezet waarom de gronden die aan de bewaring ten grondslag zijn gelegd aanleiding geven te veronderstellen dat het risico bestaat dat de vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken dan wel dat hij de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert. Ter zitting heeft de minister de toepassing van de in voormeld besluit gebezigde gronden nader toegelicht en verduidelijkt. Nu de vreemdeling daarop heeft kunnen reageren en de gegeven toelichting geen nieuwe bewaringsgronden behelst, bestaat geen aanleiding die toelichting buiten beschouwing te laten.
2.7.1. De vreemdeling is blijkens de zich in het dossier bevindende stukken meermalen veroordeeld wegens winkeldiefstal en openbare dronkenschap. Deze strafbare feiten zijn niet gerelateerd aan zijn terugkeer of uitzetting en geven daarom geen aanleiding om aan te nemen dat er een risico bestaat dat de vreemdeling zich zal onttrekken aan het toezicht dan wel dat hij de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure zal ontwijken of belemmeren. Dat de vreemdeling zich niet aan bepaalde Nederlandse regelgeving heeft gehouden werpt wellicht, zoals de minister in het besluit heeft gesteld, de vraag op of de vreemdeling zich wel zal houden aan de vreemdelingenwetgeving, doch zonder bijkomende aanwijzingen is dat onvoldoende om aannemelijk te achten dat er een risico bestaat dat de vreemdeling zich zal onttrekken aan het toezicht dan wel de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure zal ontwijken of belemmeren. Nu van dergelijke aanwijzingen in dit geval niet is gebleken, komt aan de grond dat de vreemdeling is verdacht van enig misdrijf dan wel daarvoor is veroordeeld voor de inbewaringstelling van de vreemdeling geen betekenis toe, ook niet, zoals de minister ter zitting heeft betoogd, in samenhang met de overige aan de bewaring ten grondslag gelegde gronden.
2.7.2. Bij de grond dat de vreemdeling ongewenst is verklaard heeft de minister nader toegelicht dat de omstandigheid dat de vreemdeling na zijn ongewenstverklaring niet onmiddellijk uit Nederland is vertrokken in beginsel niet alleen grond vormt om aan te nemen dat hij de voorbereiding van zijn terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert, maar ook een aanwijzing vormt voor de aanwezigheid van het risico dat hij zich zal onttrekken aan het toezicht. Van de vreemdeling mag, zo betoogt de minister, ingevolge artikel 61 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) verwacht worden dat hij aantoonbare inspanningen onderneemt om zijn vertrek uit Nederland te realiseren. Van de vreemdeling, die stelt dat hij zijn paspoort in augustus 2011 heeft verloren, had in de periode van zes weken gelegen tussen zijn ongewenstverklaring en zijn inbewaringstelling verwacht mogen worden dat hij bij de Letse autoriteiten een paspoort zou hebben aangevraagd en om spoedige afgifte daarvan zou hebben verzocht, hetgeen hij niet heeft gedaan. Voorts heeft de vreemdeling te kennen gegeven geen gebruik te willen maken van de mogelijkheid contact op te nemen met de consulaire vertegenwoordiging van Letland en heeft hij nagelaten contact op te nemen met de Internationale Organisatie voor Migratie om langs die weg zijn vertrek te bewerkstelligen. Nu de vreemdeling aldus onvoldoende aantoonbare inspanningen heeft verricht om zijn vertrek uit Nederland te realiseren heeft hij terecht gewicht toegekend aan het besluit tot ongewenstverklaring van de vreemdeling, aldus de minister.
2.7.2.1. Op 25 november 2011 is de vreemdeling strafrechtelijk aangehouden. Op dezelfde dag is hem in persoon een besluit van 19 oktober 2011 uitgereikt, waarbij zijn rechtmatig verblijf is beëindigd en hij ongewenst is verklaard. Bij vonnis van 7 december 2011 is de vreemdeling veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van zes weken. Na het einde van deze straf is hij in vreemdelingenbewaring gesteld.
2.7.2.2. Uit de door de minister gegeven toelichting kan worden afgeleid dat niet zozeer de ongewenstverklaring zelf als wel het feit dat de vreemdeling zich vervolgens niet heeft ingespannen om zijn vertrek uit Nederland te realiseren is meegewogen bij de beslissing tot inbewaringstelling. Nu deze grond naar zijn aard overeenstemt met de omstandigheid dat een vreemdeling zich niet heeft gehouden aan zijn vertrekplicht, welke grond eveneens – als onderdeel c – in artikel 5.1b, eerste lid, van het Vb 2000 is opgenomen, heeft de minister de ongewenstverklaring aldus aan de bewaring ten grondslag kunnen leggen en daaraan terecht een zwaar gewicht toegekend bij zijn besluit tot inbewaringstelling van de vreemdeling. Dat de vreemdeling ten tijde van belang strafrechtelijk gedetineerd was doet er niet aan af dat hij tijdens die detentie reeds de nodige inspanningen had kunnen verrichten om zijn terugkeer te bevorderen. Dat nog een door de vreemdeling aangespannen procedure ter voorkoming van zijn vertrek uit Nederland aanhangig was, stond er evenmin aan in de weg dat van hem mocht worden verwacht dat hij in afwachting van de uitkomst daarvan reeds zodanige inspanningen zou verrichten.
2.7.2.3. De ongewenstverklaring geeft aldus, tezamen met de niet in geschil zijnde omstandigheden dat de vreemdeling geen vaste woon- of verblijfplaats heeft en niet beschikt over voldoende middelen van bestaan, in beginsel voldoende grond om aan te nemen dat het risico bestaat dat hij zich aan toezicht zal ontrekken dan wel dat hij de voorbereiding van zijn vertrek of de uitzettingsprocedure ontwijkt of belemmert. Hierbij is van belang dat het niet beschikken over een vaste woon- of verblijfplaats het voor de vreemdeling gemakkelijker maakt zich aan het toezicht te ontrekken en het niet beschikken over voldoende middelen van bestaan het vrijwillig vertrek van de vreemdeling bemoeilijkt. In hetgeen de vreemdeling naar voren heeft gebracht is geen grond gelegen om in dit geval anders te oordelen. De minister heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat aan de voorwaarden voor inbewaringstelling als bedoeld in artikel 5.1a, eerste lid, aanhef en onder a en b, van het Vb 2000 is voldaan.
2.7.3. Voorgaande overwegingen leiden tot de conclusie dat de klacht van de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte de aan de inbewaringstelling ten grondslag gelegde gronden op zich reeds voldoende heeft geacht om deze maatregel te kunnen dragen weliswaar terecht is voorgedragen, maar dat dit niet kan leiden tot het ermee beoogde resultaat.
2.8. Hetgeen als tweede grief is aangevoerd en aan artikel 85, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 voldoet, kan evenmin tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van deze wet, met dat oordeel volstaan.
2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
2.10. Het verzoek om schadevergoeding dient reeds hierom te worden afgewezen.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Vonk, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Spoel
voorzitter
w.g. Vonk
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2012
345.
Verzonden: 12 april 2012
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser