Uitspraak
201801240/1/V3.
Datum uitspraak: 2 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 2 februari 2018 in zaak nr. NL18.1555 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 22 januari 2018 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld.
Bij uitspraak van 2 februari 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de maatregel van bewaring met ingang van die dag bevolen en de vreemdeling schadevergoeding toegekend.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M. Wiersma, advocaat te Rotterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. In de uitspraak van 1 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2992, heeft de Afdeling overwogen dat voor de staandehouding, overbrenging en ophouding van Dublinclaimanten die rechtmatig verblijf genieten ingevolge artikel 8, aanhef en onder m, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), geen rechtsgrondslag gevonden kan worden in artikel 50 van Pro de Vw 2000, dan wel artikel 6.1f van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) en dat voor de overbrenging van een vreemdeling van een asielzoekerscentrum naar een detentiecentrum een aan die overbrenging voorafgaande maatregel van bewaring (hierna: de maatregel) is vereist.
Naar aanleiding van voornoemde uitspraak heeft de staatssecretaris de werkwijze die hij hanteert bij het in bewaring stellen van Dublinclaimanten met rechtmatig verblijf met ingang van 31 oktober 2017 gewijzigd in die zin dat hij een rechtmatig verblijvende Dublinclaimant voortaan op de locatie waar deze verblijft, zonder voorafgaand gehoor in bewaring stelt krachtens artikel 59a, eerste lid, van de Vw 2000 (hierna: de nieuwe werkwijze). De maatregel vormt daarmee de grondslag voor de overbrenging van de rechtmatig verblijvende Dublinclaimant naar een detentiecentrum, waar het gehoor zo spoedig mogelijk wordt afgenomen, aldus de staatssecretaris.
In deze uitspraak toetst de Afdeling de nieuwe werkwijze van de staatssecretaris. Deze uitspraak heeft dan ook betekenis voor andere rechtmatig verblijvende Dublinclaimanten die de staatssecretaris krachtens artikel 59a, eerste lid, van de Vw 2000 en met toepassing van deze werkwijze in bewaring heeft gesteld.
Onderhavige zaak
2. De vreemdeling, een Dublinclaimant, heeft rechtmatig verblijf ingevolge artikel 8, aanhef en onder m, van de Vw 2000, omdat niet is gebleken dat dit van rechtswege is geëindigd als bedoeld in artikel 62c, vierde lid, van de Vw 2000. Hij is op 22 januari 2018 in het asielzoekerscentrum Leersum in bewaring gesteld krachtens artikel 59a, eerste lid, van de Vw 2000. In lijn met de nieuwe werkwijze is de vreemdeling vervolgens overgebracht naar het detentiecentrum Rotterdam waar hij diezelfde dag is gehoord over de eerder opgelegde maatregel.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft overwogen dat de vreemdeling ten onrechte pas na zijn inbewaringstelling is gehoord. Zij acht daartoe redengevend dat artikel 5.2, eerste lid, van het Vb 2000 de hoofdregel is. Slechts in uitzonderlijke gevallen mag de staatssecretaris een vreemdeling ingevolge artikel 5.2, tweede lid, aanhef en onder d, van het Vb 2000, na zijn inbewaringstelling horen. Van een dergelijk uitzonderlijk geval is volgens de rechtbank geen sprake. Dat er volgens de staatssecretaris geen praktische mogelijkheden zijn om rechtmatig verblijvende Dublinclaimanten in een asielzoekerscentrum te horen, komt naar het oordeel van de rechtbank voor risico van de staatssecretaris, temeer omdat hij de inbewaringstelling van de vreemdeling vooraf had gepland. De rechtbank heeft voorts overwogen dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de staatssecretaris de vreemdeling moet vragen naar persoonlijke en individuele belangen, die de staatssecretaris in de maatregel kenbaar moeten afwegen. De nieuwe werkwijze van de staatssecretaris voldoet daaraan naar het oordeel van de rechtbank niet. De staatssecretaris heeft volgens de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat, indien hij de vreemdeling voorafgaand aan de maatregel had gehoord, dit tot dezelfde uitkomst geleid zou hebben. Gezien al het voorgaande heeft de rechtbank de oplegging van de maatregel van aanvang af onrechtmatig geacht.
Grieven
4. In zijn grieven, in hun onderlinge samenhang bezien, klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij de vreemdeling voorafgaand aan zijn inbewaringstelling had moeten horen.
De staatssecretaris betoogt hiertoe dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij in strijd heeft gehandeld met de uitzondering op de hoorplicht, neergelegd in artikel 5.2, tweede lid, aanhef en onder d, van het Vb 2000. Voornoemd artikel, alsmede de toelichting daarop, vereisen immers niet dat sprake is van een uitzonderlijk geval. Bovendien betreft de inbewaringstelling van rechtmatig verblijvende Dublinclaimanten wegens praktische en juridische bezwaren wel degelijk een uitzonderlijke situatie. Zo is het niet wenselijk dat hij deze Dublinclaimanten hoort op de plaats waar zij verblijven, gewoonlijk een asielzoekerscentrum, omdat hij verstoringen van de openbare orde wil voorkomen. Tevens ontbreekt een grondslag om deze Dublinclaimanten dwingend te horen indien hij nog geen maatregel heeft opgelegd. In dit verband wijst de staatssecretaris erop dat de Dublinverordening (PB 2013, L 180) hiertoe evenmin een grondslag biedt.
Voorts betoogt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij door de toepassing van zijn nieuwe werkwijze in strijd heeft gehandeld met het verdedigingsbeginsel. Hij gaat immers alleen over tot het in bewaring stellen van een rechtmatig verblijvende Dublinclaimant, indien uit de reeds bekende feiten en omstandigheden volgt dat een significant risico bestaat dat deze zich aan het toezicht zal onttrekken en de belangenafweging in diens nadeel uitvalt, zoals in onderhavige zaak ook het geval was. De staatsecretaris heeft de vreemdeling na zijn inbewaringstelling daarnaast zo spoedig mogelijk gehoord en in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze te geven over de zojuist opgelegde maatregel. Dit gehoor maakt vervolgens deel uit van de maatregel, evenals een tweede belangenafweging, indien de inhoud van het gehoor daartoe aanleiding geeft. Door toepassing van de nieuwe werkwijze heeft hij de vreemdeling dan ook niet in zijn verdediging geschaad.
Tevens voert de staatssecretaris aan dat de rechtbank ten onrechte uit de uitspraak van de Afdeling van 1 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2992, heeft afgeleid dat hij een maatregel krachtens artikel 59a, eerste lid, van de Vw 2000 niet kan opleggen zonder voorafgaand horen van de vreemdeling.
Tot slot betoogt de staatssecretaris dat, ook indien wel wordt aangenomen dat hij het verdedigingsbeginsel heeft geschonden, de rechtbank heeft miskend hij de vreemdeling niet de mogelijkheid heeft ontnomen zich zodanig te verweren dat de besluitvorming een andere afloop had kunnen hebben.
Wettelijk kader
5. Artikel 5.2 van het Vb 2000 luidt:
1. Voordat de vreemdeling op grond van artikel 59, 59a of 59b van de Wet in bewaring wordt gesteld, wordt hij gehoord.
2. Het eerste lid is niet van toepassing indien:
[…]
d. het voorafgaande gehoor van de vreemdeling niet kan worden afgewacht.
3. Slechts in het geval bedoeld in het tweede lid, onder d, wordt de vreemdeling zo spoedig mogelijk na de tenuitvoerlegging van de bewaring gehoord.
[…]
Overwegingen
6.1. Voor de betekenis van artikel 5.2 van het Vb 2000 moet de tekst daarvan als uitgangspunt worden genomen. In het eerste lid van deze bepaling is in duidelijke bewoordingen neergelegd dat een vreemdeling voorafgaand aan zijn inbewaringstelling krachtens artikel 59, 59a of 59b van de Vw 2000 wordt gehoord. Gelet op de Nota van Toelichting bij het Besluit van 23 november 2000 tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Stb. 2000, 497; blz. 205), heeft de rechtbank terecht overwogen dat daarvan slechts in uitzonderingsgevallen mag worden afgeweken. Het verhoudt zich niet met het voorgaande dat een uitzonderingssituatie als regel wordt aangenomen voor de gehele categorie vreemdelingen die rechtmatig verblijf geniet en krachtens artikel 59a, eerste lid, van de Vw 2000 in bewaring wordt gesteld. Anders dan de staatssecretaris betoogt, heeft de rechtbank evenzeer terecht overwogen dat de door hem gestelde praktische en juridische bezwaren tegen het voorafgaand aan de maatregel horen van rechtmatig verblijvende Dublinclaimanten dan ook geen reden kunnen vormen voor allen een uitzonderingssituatie aan te nemen.
De door de staatssecretaris gestelde bezwaren gelden slechts voor Dublinclaimanten met rechtmatig verblijf. In dit kader wordt erop gewezen dat Dublinclaimanten die met onbekende bestemming uit het asielzoekerscentrum zijn vertrokken, worden geacht Nederland kennelijk uit eigen beweging te hebben verlaten, als bedoeld in artikel 62c, vierde lid, van de Vw 2000, zodat hun rechtmatig verblijf is geëindigd.
6.2. Voorts heeft de Afdeling in de uitspraak van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:949, overwogen dat uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie (onder andere de arresten van 18 december 2008, Sopropé, punt 49, ECLI:EU:C:2008:746, en van 5 november 2014, Mukarubega, punt 47, ECLI:EU:C:2014:2336) volgt dat een bestuursorgaan, alvorens jegens een bepaalde persoon een bezwarend besluit te nemen, die persoon de gelegenheid moet geven daarover opmerkingen kenbaar te maken, zodat de bevoegde autoriteiten in staat worden gesteld naar behoren rekening te houden met alle relevante elementen. Daarnaast volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1786, dat het in strijd is met het arrest van het Hof van 5 juni 2014, Mahdi, punt 45, ECLI:EU:C:2014:1320, om de vereiste motivering eerst na het opleggen van een maatregel van bewaring kenbaar te maken en deze achteraf aan te vullen.
De nieuwe werkwijze van de staatssecretaris verdraagt zich niet met voornoemde arresten van het Hof en de daarop volgende uitspraken van de Afdeling, omdat de staatssecretaris er daarbij in alle gevallen van afziet een vreemdeling voorafgaand te horen en hij in voorkomende gevallen de motivering van de maatregel nadien zal moeten aanvullen.
6.3. Uit hetgeen is overwogen onder 6.1. en 6.2. volgt dat de rechtbank eveneens terecht heeft overwogen dat uit de voornoemde uitspraak van de Afdeling van 1 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2992, kan worden afgeleid dat de staatssecretaris de desbetreffende vreemdelingen eerst had moeten horen, voordat hij hen in bewaring stelde.
6.4. De staatssecretaris kan voorts niet worden gevolgd in zijn standpunt dat hij gehouden is tot toepassing van de nieuwe werkwijze, aangezien hij geen wetswijziging kan doorvoeren die ziet op de staandehouding, overbrenging en ophouding van rechtmatig verblijvende Dublinclaimanten jegens wie nog slechts het voornemen tot inbewaringstelling bestaat, nu de Dublinverordening daarvoor geen grondslag biedt.
Zoals volgt uit de jurisprudentie van het Hof kunnen voor sommige bepalingen van verordeningen uitvoeringsmaatregelen van de lidstaten noodzakelijk zijn. Deze maatregelen ter uitvoering van een verordening mogen lidstaten vaststellen indien deze de rechtstreekse werking ervan niet belemmeren, het karakter van rechtshandelingen van de Unie ervan niet verbergen en, binnen de grenzen van de bepaling ervan, het gebruik van de bij die verordening toegekende beoordelingsmarge preciseren (zie het arrest van 30 maart 2017, Lingurár, punt 17 en 18, ECLI:EU:C:2017:244). Gezien het voorgaande mag de staatssecretaris voor de staandehouding, overbrenging en ophouding van rechtmatig verblijvende Dublinclaimanten uitvoeringsmaatregelen in de nationale wetgeving vaststellen, omdat deze geboden kunnen zijn ter uitoefening van in de Dublinverordening verleende bevoegdheden. In dit verband wordt erop gewezen dat in artikel 44a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 de bevoegdheid tot het binnentreden in een woning ten behoeve van een overdracht, waarvoor de Dublinverordening evenmin een grondslag biedt, reeds wettelijk is vastgelegd.
6.5. De staatssecretaris wordt tot slot evenmin gevolgd in zijn standpunt dat hij de vreemdeling niet de mogelijkheid heeft ontnomen zich zodanig te verweren dat de besluitvorming een andere afloop had kunnen hebben.
Uit het arrest van het Hof van 10 september 2013, M.G. en N.R., punten 39 tot en met 45, ECLI:EU:C:2013:533, volgt weliswaar dat niet elke schending van de rechten van de verdediging, zonder meer en in alle gevallen met zich brengt dat de maatregel moet worden opgeheven. Dit is pas aan de orde indien uit de specifieke feitelijke en juridische omstandigheden van het geval volgt dat de schending van het recht ook daadwerkelijk aan de vreemdeling de mogelijkheid heeft ontnomen zich zodanig te verweren dat de besluitvorming een andere afloop had kunnen hebben.
Omdat de staatssecretaris niet alleen in een individueel geval de rechten van de verdediging van de vreemdeling heeft geschonden, maar thans de rechten schendt in alle gevallen waarin hij een Dublinclaimant met rechtmatig verblijf volgens de nieuwe werkwijze in bewaring stelt, is er geen sprake van een schending waarop voornoemde uitspraak het oog heeft. Daarover anders oordelen zou betekenen dat het toepassen van de nieuwe werkwijze van de staatssecretaris feitelijk zou kunnen voortduren. De rechtbank heeft dan ook terecht in voornoemd arrest geen aanleiding gezien de maatregel toch rechtmatig te achten.
Conclusie
6.6. Uit het vorenstaande volgt dat de nieuwe werkwijze van de staatssecretaris in strijd is met artikel 5.2, eerste en tweede lid, van het Vb 2000 en het verdedigingsbeginsel. Het arrest van het Hof van 10 september 2013, M.G. en N.R., heeft voorts geen betrekking op een situatie als de onderhavige.
6.7. De grieven falen.
7. Het hoger beroep van de staatssecretaris is kennelijk ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
8. De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, griffier.
w.g. Verheij w.g. Van de Kolk
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2018
345-839.