Uitspraak
Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201701883/1/V1.
Datum uitspraak: 6 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Verwijzingsuitspraak in het kader van het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 3 februari 2017 in zaak nr. 16/26607 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2015 heeft de staatssecretaris de aan de vreemdeling verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd ingetrokken, een aanvraag van de vreemdeling om verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning afgewezen en tegen hem een inreisverbod uitgevaardigd.
Bij besluit van 21 oktober 2016 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard voor zover het betreft de intrekking van de verblijfsvergunning en de afwijzing van de aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur daarvan, het bezwaar gegrond verklaard voor zover het betreft de uitvaardiging van een inreisverbod, en de vreemdeling ongewenst verklaard.
Bij uitspraak van 3 februari 2017 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard (lees: voor zover het betreft de ongewenstverklaring), dat besluit vernietigd voor zover het betreft de ongewenstverklaring en het besluit van 24 september 2015 herroepen voor zover daarbij tegen de vreemdeling een inreisverbod is uitgevaardigd (lees: en het beroep voor het overige ongegrond verklaard).
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M.B.J. Strooij, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld. Dit hoger beroep betreft alleen de intrekking van de verblijfsvergunning en de weigering van verlenging daarvan.
De staatssecretaris heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2018, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M.B.J. Strooij, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. L. Verheijen en mr. H. Heinink, zijn verschenen.
De Afdeling heeft het onderzoek heropend en partijen bij brief van 23 april 2018 medegedeeld dat zij voornemens is het Hof van Justitie (hierna: het Hof) te verzoeken bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de voor te leggen vragen. De tekst van de vragen was in concept bijgevoegd.
Bij brief van 22 mei 2018 heeft de vreemdeling op de vragen een reactie gegeven. De staatssecretaris heeft eveneens op 22 mei 2018 een reactie gegeven.
Overwegingen
Inleiding
1. In deze verwijzingsuitspraak is de vraag aan de orde of volgens artikel 6, tweede lid, van Richtlijn 2003/86/EG (PB 2003 L 251; hierna: de Gezinsherenigingsrichtlijn) voor de intrekking of weigering van verlenging van een verblijfstitel van een gezinslid om redenen van openbare orde, is vereist dat wordt gemotiveerd dat de persoonlijke gedragingen van het desbetreffende gezinslid een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen.
Naast deze verwijzingsuitspraak gaan twee andere verwijzingsuitspraken van de Afdeling van vandaag eveneens over de openbare orde, te weten ECLI:NL:RVS:2018:1737, en ECLI:NL:RVS:2018:1739, die tegelijk met deze zaak naar het Hof worden verwezen. In ECLI:NL:RVS:2018:1737 staat de vraag centraal of ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening (EU) nr. 2016/399 (PB 2016 L 77; hierna: de Schengengrenscode) voor de vaststelling dat het rechtmatig verblijf van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen (het verblijf in de vrije termijn) is geëindigd omdat een vreemdeling wordt beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, is vereist dat wordt gemotiveerd dat de persoonlijke gedragingen van de desbetreffende vreemdeling een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. In ECLI:NL:RVS:2018:1739 staat de vraag centraal of voormelde motiveringseisen volgens artikel 6, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn gelden voor de afwijzing van een verzoek om toegang en verblijf van een gezinslid om redenen van openbare orde.
Overwegingen 15, 15.1, en 15.2 van de onderhavige uitspraak zijn identiek aan overwegingen 11.2, 11.2.1, en 11.2.2 van ECLI:NL:RVS:2018:1737, en aan overwegingen 25, 25.1, en 25.2 van ECLI:NL:RVS:2018:1739. Verder zijn overwegingen 13, 13.1 eerste alinea, en 14 van de onderhavige uitspraak identiek aan overwegingen 23, 23.1 eerste alinea, en 24, van ECLI:NL:RVS:2018:1739.
In deze verwijzingsuitspraak komen eerst de feiten, de besluiten, de aangevallen uitspraak en het wettelijk kader aan de orde. De punten 6 tot en met 8.1 zijn vervolgens niet relevant voor de prejudiciële vragen. Die punten hoeven dus niet te worden vertaald. Daarna staan in de punten 9 tot en met 23 de prejudiciële vragen, over de uitleg van artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, centraal.
Feiten
2. De vreemdeling, van Indiase nationaliteit, is met ingang van 8 april 2009 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking (dat is: met als doel) 'verblijf bij partner'. Die verblijfsvergunning is op 9 maart 2010 verlengd tot 28 augustus 2014. Onder 'verblijf bij partner' moet in dit verband worden verstaan: verblijf bij een partner in de zin van artikel 3.14, aanhef en onder b, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000). Die bepaling van het Vb 2000 dient ter implementatie van artikel 4, derde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn. De verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking 'verblijf bij partner' in deze zaak moet worden aangemerkt als een verblijfstitel van een gezinslid, in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn.
Op 17 augustus 2012 is de vreemdeling in Zwitserland veroordeeld tot een gevangenisstraf voor de duur van vier jaar en drie maanden wegens (betrokkenheid bij) smokkel van harddrugs, bestaande uit meerdere drugstransporten. De laatste pleegdatum van dat delict is 4 september 2010.
Besluiten
3. De staatssecretaris heeft om redenen van openbare orde de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd ingetrokken met terugwerkende kracht tot de pleegdatum van 4 september 2010 en de aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur daarvan afgewezen. De staatssecretaris heeft daartoe het nationale beoordelingskader van artikel 3.86 van het Vb 2000, gelezen in samenhang met artikel 18, eerste lid, aanhef en onder e, en artikel 19 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) gehanteerd. Volgens dat beoordelingskader kan een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd worden ingetrokken en een aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur daarvan worden afgewezen, wegens 'een gevaar voor de openbare orde' indien de straf of maatregel waartoe de desbetreffende vreemdeling is veroordeeld, hoog genoeg is ten opzichte van de duur van het rechtmatig verblijf in Nederland (hierna: de 'glijdende schaal'). De staatssecretaris heeft de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met toepassing van de glijdende schaal ingetrokken omdat de vreemdeling op de pleegdatum van 4 september 2010 ten minste één jaar, maar minder dan twee jaar, rechtmatig in Nederland had verbleven, en de vreemdeling volgens het onderzoek van het Openbaar Ministerie van 15 juni 2015, voor de misdrijven waarvoor hij in Zwitserland is veroordeeld, in Nederland tot een gevangenisstraf van 40 maanden zou kunnen zijn veroordeeld. Daarbij is volgens de staatssecretaris niet vereist dat hij motiveert dat de persoonlijke gedragingen van de vreemdeling een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen.
De staatssecretaris heeft verder in het kader van artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) een belangenafweging gemaakt tussen de belangen van de vreemdeling en de referente (dat is in dit geval: de partner) om in Nederland het recht op gezinshereniging uit te oefenen enerzijds en het algemeen belang van de Nederlandse staat om de openbare orde te beschermen anderzijds. Bij die belangenafweging heeft de staatssecretaris de criteria betrokken waarmee volgens de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) van 2 augustus 2001, Boultif tegen Zwitserland, ECLI:CE:ECHR:2001:0802JUD005427300, en 18 oktober 2006, Üner tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2006:1018JUD004641099 (hierna: het arrest Üner), rekening moet worden gehouden indien openbare ordeaspecten in de belangenafweging worden betrokken (hierna: de Boultif-en Üner-criteria). Daarbij heeft de staatssecretaris onder meer in aanmerking genomen dat de vreemdeling in Zwitserland voor (betrokkenheid bij) smokkel van harddrugs is veroordeeld tot een gevangenisstraf van vier jaar en drie maanden en dat dat strafbare feit een bijzonder ernstig karakter heeft omdat drugs een verwoestende invloed hebben op de samenleving. Tevens heeft de staatssecretaris in aanmerking genomen dat de vreemdeling betrokken is geweest bij meerdere drugstransporten. Verder heeft de staatssecretaris de aard en hechtheid van de gezinsband en de duur van het verblijf van de vreemdeling, alsmede het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met het land van herkomst bij zijn besluitvorming betrokken.
Daarnaast heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd kan worden ingetrokken en de aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur daarvan kan worden afgewezen omdat vanaf juni 2015 niet meer aan de beperking wordt voldaan waaronder de verblijfsvergunning is verleend. Volgens de staatssecretaris verblijft de referente namelijk sinds juni 2015 in Suriname.
4. Voor zover thans van belang, dienen artikel 3.86 van het Vb 2000, gelezen in samenhang met artikel 18, eerste lid, aanhef en onder e, en artikel 19 van Pro de Vw 2000, en in samenhang met artikel 8 van Pro het EVRM, ter implementatie van artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn.
Aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft overwogen dat de vreemdeling tevergeefs heeft betoogd dat voor de intrekking van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd en afwijzing van de aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur daarvan om redenen van openbare orde, is vereist dat de staatssecretaris motiveert dat zijn persoonlijke gedragingen een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Daartoe is volgens de rechtbank van belang dat de door de vreemdeling aangevoerde arresten van het Hof van 11 juni 2015, Z.Zh. en I.O., ECLI:EU:C:2015:377 (hierna: het arrest Z.Zh. en I.O.), en van 24 juni 2015, H.T., ECLI:EU:C:2015:413 (hierna: het arrest H.T.), zien op andere richtlijnen dan de Gezinsherenigingsrichtlijn. Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris voldaan aan de motiveringsvereisten van artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn omdat de staatssecretaris in de besluitvorming in aanmerking heeft genomen dat de vreemdeling is veroordeeld voor (betrokkenheid bij) smokkel van harddrugs, bestaande uit meerdere drugstransporten, en de staatssecretaris daarbij heeft gemotiveerd dat dat misdrijf een bijzonder ernstig karakter heeft wegens de verwoestende invloed van drugs op de samenleving. Verder heeft de staatssecretaris aan de motiveringsvereisten van artikel 17 van Pro de Gezinsherenigingsrichtlijn voldaan, aldus de rechtbank.
Wettelijk kader
Gezinsherenigingsrichtlijn
Artikel 4, derde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn luidt, voor zover thans van belang:
'De lidstaten kunnen uit hoofde van deze richtlijn, en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV gestelde voorwaarden is voldaan, bij wet of bij besluit toestemming tot toegang en verblijf verlenen aan de ongehuwde levenspartner die onderdaan van een derde land is en met wie de gezinshereniger een naar behoren geattesteerde duurzame relatie onderhoudt, (…)'
Artikel 6, eerste en tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn luidt:
'1. De lidstaten kunnen een verzoek om toegang en verblijf van gezinsleden afwijzen om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.
2. De lidstaten kunnen een verblijfstitel van een gezinslid intrekken of verlenging ervan weigeren om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.
De lidstaat neemt bij zijn besluitvorming naast artikel 17 ook Pro de ernst van de inbreuk of het soort van inbreuk van het gezinslid op de openbare orde of de openbare veiligheid in overweging, of het risico dat van die persoon uitgaat.'
Artikel 17 van Pro de Gezinsherenigingsrichtlijn luidt:
'In geval van afwijzing van een verzoek, intrekking of niet-verlenging van een verblijfstitel, alsmede in geval van een verwijderingsmaatregel tegen de gezinshereniger of leden van diens gezin houden de lidstaten terdege rekening met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst.'
Schengengrenscode
Artikel 6, eerste lid, aanhef en onder d en e, luidt:
'1. Voor onderdanen van derde landen gelden de volgende toegangsvoorwaarden voor een verblijf van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen:
d) niet met het oog op weigering van toegang in het SIS gesignaleerd zijn;
e) niet worden beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van één van de lidstaten, en met name niet om dezelfde reden met het oog op weigering van toegang gesignaleerd staan in de nationale databanken van de lidstaten.'
Richtlijn 2008/115/EG (PB 2008 L 348; hierna: de Terugkeerrichtlijn)
Artikel 7, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn luidt:
'Indien er risico op onderduiken bestaat, of een aanvraag voor een verblijfsvergunning als kennelijk ongegrond dan wel frauduleus afgewezen is, dan wel indien de betrokkene een gevaar vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid, kunnen de lidstaten afzien van het toekennen van een termijn voor vrijwillig vertrek, of een termijn toekennen die korter is dan zeven dagen.'
Richtlijn 2011/95/EU (PB 2011 L 337; hierna: de Kwalificatierichtlijn)
Artikel 24, eerste lid, van de Kwalificatierichtlijn luidt, voor zover van belang:
'Zo spoedig mogelijk nadat internationale bescherming is verleend en zonder dat afbreuk wordt gedaan aan artikel 21, lid 3, verstrekken de lidstaten aan personen met de vluchtelingenstatus een verblijfstitel die ten minste drie jaar geldig is en kan worden verlengd, tenzij dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde zich daartegen verzetten.'
EVRM
Artikel 8 van Pro het EVRM luidt:
'1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.'
Vw 2000
Artikel 14, eerste lid, van de Vw 2000 luidt, voor zover thans van belang:
'1. Onze Minister is bevoegd:
a) de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in te willigen, af te wijzen dan wel niet in behandeling te nemen;
b) de aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur ervan in te willigen, af te wijzen dan wel niet in behandeling te nemen;
(…)
d) een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in te trekken;
(…)'
Artikel 18, eerste lid, van de Vw 2000 luidt, voor zover thans van belang:
'1. Een aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 kan Pro worden afgewezen indien:
(…)
e) de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde of nationale veiligheid;
f) niet wordt voldaan aan de beperking waaronder de vergunning is verleend of een voorschrift dat aan de vergunning is verbonden;
(…)'
Artikel 19 van Pro de Vw 2000 luidt:
'De verblijfsvergunning voor bepaalde tijd kan worden ingetrokken op de gronden bedoeld in artikel 18, eerste lid, met uitzondering van onderdeel b, en wordt ingetrokken indien aan de houder daarvan ambtshalve een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28, eerste lid, onderdeel e, wordt verleend.'
Vb 2000
Artikel 3.13, eerste lid, van het Vb 2000 luidt:
'1. De verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd wordt onder een beperking verband houdend met verblijf als familie- of gezinslid, verleend aan het in artikel 3.14 genoemde gezinslid van de in artikel 3.15 bedoelde hoofdpersoon, indien wordt voldaan aan alle in de artikelen 3.16 tot en met 3.22a genoemde voorwaarden.'
Artikel 3.14, aanhef en onder b, van het Vb 2000 luidt:
'De verblijfsvergunning, bedoeld in artikel 3.13, eerste lid, wordt verleend aan:
b) de vreemdeling van 21 jaar of ouder, die met de hoofdpersoon een naar behoren geattesteerde duurzame en exclusieve relatie onderhoudt, waarin de partners:
1. niet tot elkaar in een zodanig nauwe relatie staan dat die naar Nederlands recht een huwelijksbeletsel zou vormen, en
2. ongehuwd zijn en geen in Nederland geregistreerd partnerschap zijn aangegaan, tenzij het huwelijk door wettelijke beletselen waarop geen invloed kan worden uitgeoefend, niet is ontbonden;'
Artikel 3.86 van het Vb 2000, zoals dat luidde op 4 september 2010:
'1. De aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van Pro de Wet, kan worden afgewezen op grond van artikel 18, eerste lid, onder e, van de Wet wegens gevaar voor de openbare orde, indien:
a) de vreemdeling met een verblijfsduur korter dan drie jaar wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van twee jaar of meer is bedreigd, bij onherroepelijk geworden rechterlijk vonnis een gevangenisstraf of jeugddetentie, een taakstraf of een maatregel als bedoeld in artikel 37a, 38m of 77h, vierde lid, onder a of b, van het Wetboek van Strafrecht is opgelegd, bij onherroepelijke strafbeschikking een taakstraf is opgelegd, dan wel het buitenlandse equivalent van een dergelijke straf of maatregel is opgelegd, en de totale duur van de onvoorwaardelijk ten uitvoer te leggen gedeelten van die straffen en maatregelen ten minste gelijk is aan de in het tweede lid bedoelde norm;
b) de vreemdeling wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaar of meer is bedreigd, bij onherroepelijk geworden rechterlijk vonnis een gevangenisstraf of jeugddetentie, een taakstraf of een maatregel als bedoeld in artikel 37a, 38m of 77h, vierde lid, onder a of b, van het Wetboek van Strafrecht is opgelegd, bij onherroepelijke strafbeschikking een taakstraf is opgelegd, dan wel het buitenlandse equivalent van een dergelijke straf of maatregel is opgelegd, en de totale duur van de onvoorwaardelijk ten uitvoer te leggen gedeelten van die straffen en maatregelen ten minste gelijk is aan de in het tweede lid bedoeld norm.
2. De in het eerste lid, bedoelde norm bedraagt bij een verblijfsduur van:
(…)
ten minste 1 jaar, maar minder dan 2 jaar: 3 maanden;
(…)
8. Bij de toepassing van de voorgaande leden, wordt mede betrokken de buiten Nederland gepleegde of bestrafte inbreuk op de openbare orde, voor zover die naar Nederlands recht een misdrijf oplevert waartegen een gevangenisstraf van twee, onderscheidenlijk drie of zes jaren of meer is bedreigd en waarbij de strafmaat vergelijkbaar is met de strafmaat die in Nederland zou zijn opgelegd wanneer het feit in Nederland zou zijn gepleegd.
(…)'
Beoordeling niet relevant voor het stellen van de prejudiciële vragen
6. Alvorens toe te komen aan de te stellen prejudiciële vragen, dient de Afdeling een aantal aspecten van het geschil te beoordelen die niet relevant zijn voor het stellen van de prejudiciële vragen.
Grieven 2 en 3
7. Hetgeen in het hogerberoepschrift als grieven 2 en 3 is aangevoerd, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000, met dat oordeel volstaan.
Grief 4
8. De vierde grief van de vreemdeling is gericht tegen r.o. 10 van de aangevallen uitspraak, waarin de rechtbank heeft overwogen dat de vreemdeling geen beroepsgronden heeft gericht tegen de afwijzing van de aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd. De vreemdeling voert aan dat die overweging feitelijk onjuist is.
8.1. De vreemdeling betoogt terecht dat de rechtbank heeft miskend dat hij gronden heeft aangevoerd tegen de afwijzing van de verlengingsaanvraag.
De grief slaagt.
Beoordeling relevant voor het stellen van prejudiciële vragen
Grief 1
9. De eerste grief van de vreemdeling richt zich tegen de onder 5 weergegeven overwegingen van de rechtbank. De vreemdeling voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat uit de arresten Z.Zh. en I.O. en H.T. volgt dat het begrip 'openbare orde' in elk geval moet worden uitgelegd in de zin dat moet worden beoordeeld of de persoonlijke gedragingen van de desbetreffende vreemdeling een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Die uitleg geldt dus ook indien volgens artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn om redenen van openbare orde een verblijfstitel van een gezinslid wordt ingetrokken of verlenging daarvan wordt geweigerd, aldus de vreemdeling.
Afbakening van het geschil
10. Ter zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris toegelicht dat zijn standpunt dat vanaf juni 2015 niet meer wordt voldaan aan de beperking waaronder de verblijfsvergunning is verleend, moet worden gezien als een subsidiair standpunt, waaraan slechts behoeft te worden toegekomen indien vaststaat dat de intrekking van de verblijfsvergunning en de afwijzing van de aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur daarvan om redenen van openbare orde niet mogelijk zijn. De intrekking van de verblijfsvergunning om redenen van openbare orde werkt immers terug tot de pleegdatum van 4 september 2010, terwijl pas vanaf juni 2015 niet meer wordt voldaan aan de beperking waaronder de verblijfsvergunning is verleend, aldus de staatssecretaris.
10.1. Omdat de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning op 28 augustus 2014 is geëindigd, kan aan de intrekking daarvan niet ten grondslag worden gelegd dat volgens de staatssecretaris vanaf juni 2015 niet meer wordt voldaan aan de beperking waaronder de verblijfsvergunning is verleend. Dat volgens de staatssecretaris eerst vanaf juni 2015 niet meer wordt voldaan aan de beperking waaronder de verblijfsvergunning is verleend, is eveneens van belang voor de afwijzing van de aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning. Dat zou immers betekenen dat eerst vanaf juni 2015 geen recht meer bestaat op verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning. Aan de vraag of tot juni 2015 recht bestaat op verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning, kan echter slechts worden toegekomen indien de vraag is beantwoord of niet reeds om redenen van openbare orde geen recht op verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning bestaat en of de verblijfsvergunning om redenen van openbare orde kan worden ingetrokken met terugwerkende kracht tot 4 september 2010.
Gelet op het voorgaande, spitst het geschil in hoger beroep zich toe op de intrekking en weigering van verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd om redenen van openbare orde. In dat verband staat, gelet op hetgeen hiervoor onder 2 tot en met 4 is vermeld, de uitleg van artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn centraal.
Aanleiding voor de prejudiciële vragen: uitleg van artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn
11. In het kader van de uitleg van het begrip 'redenen van openbare orde' in artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, heeft de staatssecretaris in een nader stuk verwezen naar het Werkdocument van de Commissie van 5 december 2001, COM (2001) 743 (hierna: het Werkdocument), dat is opgesteld naar aanleiding van de conclusies van de buitengewone Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 20 september 2001, die is gehouden naar aanleiding van de aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten van Amerika. In het Werkdocument wordt verwezen naar het op dat moment aanhangige Gewijzigd voorstel van de Commissie voor een Richtlijn inzake het recht op gezinshereniging van 10 oktober 2000, COM (2000) 624 (hierna: het Gewijzigd voorstel). De staatssecretaris heeft er op gewezen dat in paragraaf 4.4 van het Werkdocument is vermeld dat een strikte toepassing van de bepalingen over de openbare orde in de op dat moment ingediende voorstellen voor richtlijnen, waaronder het Gewijzigd voorstel, waarschijnlijk een betere manier is om de veiligheid te bevorderen dan het aanbrengen van ingrijpende wijzigingen in de diverse voorstellen. Verder heeft de staatssecretaris er op gewezen dat in paragraaf 4.4.2 van het Werkdocument - onder verwijzing naar paragraaf 4.4.1 daarvan - is vermeld dat artikel 8 (de bepaling van het Gewijzigd voorstel over de openbare orde) de lidstaten een 'ruime beoordelingsvrijheid' geeft en dat aanpassing van de tekst dus niet noodzakelijk is. Gelet daarop, moet er volgens de staatssecretaris van worden uitgegaan dat hij volgens het huidige artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn over een 'ruime beoordelingsmarge' beschikt bij de intrekking of weigering van verlenging van een verblijfstitel van een gezinslid om redenen van openbare orde. Daarbij kan volgens de staatssecretaris uit de punten 40 tot en met 42 van het arrest van het Hof van 4 april 2017, Fahimian, ECLI:EU:C:2017:255 (hierna: het arrest Fahimian), worden afgeleid dat een dergelijke 'ruime beoordelingsmarge' impliceert dat hij voor de intrekking of weigering van verlenging van een verblijfstitel van een gezinslid om redenen van openbare orde niet hoeft te motiveren dat de persoonlijke gedragingen van het desbetreffende gezinslid een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Voorts heeft de staatssecretaris er in het nader stuk op gewezen dat artikel 8 van Pro het Gewijzigd Voorstel later is gewijzigd in het Nader gewijzigd voorstel van 2 mei 2002, COM (2002) 225. Daarbij is de openbare ordebepaling van artikel 8 vernummerd Pro naar artikel 6, waaraan ten opzichte van het eerder voorgestelde artikel 8 is Pro toegevoegd dat de lidstaten niet alleen om redenen van openbare orde een verzoek om toegang en verblijf van een gezinslid kunnen afwijzen, maar tevens om redenen van openbare orde een verblijfstitel van een gezinslid kunnen intrekken of weigeren te verlengen. Daarbij is in het derde lid opgenomen dat de redenen van openbare orde of binnenlandse veiligheid uitsluitend kunnen worden aangevoerd op grond van het persoonlijke gedrag van het betrokken gezinslid. Dat laatste vereiste is echter niet meer opgenomen in de definitieve versie van de Gezinsherenigingsrichtlijn, aldus de staatssecretaris. Volgens de staatssecretaris wijkt de huidige formulering van artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn daarmee aanzienlijk af van de formulering van artikel 27, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG (PB 2004 L 158; hierna: de Verblijfsrichtlijn). Dat impliceert volgens de staatssecretaris dat volgens artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn - anders dan volgens artikel 27, tweede lid, van de Verblijfsrichtlijn - niet is vereist dat wordt gemotiveerd dat de persoonlijke gedragingen van het desbetreffende gezinslid een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen.
11.1. Verder heeft de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling betoogd dat in geen van de arresten van het Hof is vermeld dat het begrip 'openbare orde' in alle richtlijnen moet worden uitgelegd in de zin dat is vereist dat wordt gemotiveerd dat de persoonlijke gedragingen van een vreemdeling een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Volgens de staatssecretaris is steeds de tekst en context van de desbetreffende richtlijn en de desbetreffende bepaling van belang. Daarbij volgt volgens de staatssecretaris uit de tekst en context van artikel 6 van Pro de Gezinsherenigingsrichtlijn dat aansluiting is gezocht bij de jurisprudentie van het EHRM in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM. Door de glijdende schaal toe te passen en daarbij in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM een belangenafweging te maken waarbij de Boultif- en Üner-criteria worden betrokken, wordt rekening gehouden met alle omstandigheden die volgens artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn relevant zijn, zoals de ernst van de inbreuk of het soort van inbreuk van het gezinslid op de openbare orde, of het risico dat van die persoon uitgaat, en wordt tevens rekening gehouden met de omstandigheden vermeld in artikel 17 van Pro de Gezinsherenigingsrichtlijn, aldus de staatssecretaris.
12. De Afdeling geeft hieronder weer waarom zij tot het stellen van prejudiciële vragen overgaat. Daarnaast zet de Afdeling hieronder in de punten 13 tot en met 19 uiteen tot welke conclusie zij zelf vooralsnog komt.
13. In het arrest Z.Zh. en I.O. heeft het Hof in punt 50 overwogen dat het begrip 'gevaar voor de openbare orde' in de zin van artikel 7, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn per geval moet worden beoordeeld teneinde na te gaan of de persoonlijke gedragingen van de betrokken vreemdeling een daadwerkelijk en actueel gevaar voor de openbare orde vormen. Uit punt 50, gelezen in samenhang met de punten 44 tot en met 48 van het arrest Z.Zh. en I.O. lijkt te volgen dat het Hof aan die uitleg met name ten grondslag heeft gelegd dat het begrip 'gevaar voor de openbare orde' in de context van artikel 7, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn als voorwaarde geldt voor de uitzondering op de hoofdregel dat bij een terugkeerbesluit een vertrektermijn van tussen de zeven en dertig dagen wordt toegekend en dat die hoofdregel is bedoeld om de grondrechten van vreemdelingen bij hun verwijdering uit de Unie te verzekeren.
13.1. In het arrest van 4 maart 2010, Chakroun, ECLI:EU:C:2010:117 (hierna: het arrest Chakroun), heeft het Hof in punt 43 overwogen dat, aangezien gezinshereniging de algemene regel is, de bevoegdheid in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Gezinsherenigingsrichtlijn (de bevoegdheid om bij een verzoek om gezinshereniging het bewijs te verlangen dat de gezinshereniger beschikt over stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten) strikt moet worden uitgelegd. Bovendien mogen de lidstaten hun handelingsvrijheid niet zo gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de Gezinsherenigingsrichtlijn, namelijk de bevordering van gezinshereniging en het nuttig effect daarvan. Ook in paragraaf 1 van de Richtsnoeren van 3 april 2014 voor de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging (COM (2014) 2010; hierna: de Richtsnoeren Gezinsherenigingsrichtlijn), is - onder verwijzing naar de punten 43 en 44 van het arrest Chakroun - vermeld dat toestemming voor gezinshereniging de algemene regel is, dat afwijkingen daarvan strikt moeten worden uitgelegd en dat de lidstaten de erkende beoordelingsmarge waarover zij beschikken niet mogen gebruiken op een manier die de doelstelling van de Gezinsherenigingsrichtlijn, te weten het bevorderen van gezinshereniging, ondermijnt en afbreuk doet aan het nuttig effect daarvan. Daarbij heeft het Hof in punt 44 van het arrest Chakroun overwogen dat volgens overweging 2 van de considerans van de Gezinsherenigingsrichtlijn maatregelen op het gebied van gezinshereniging in overeenstemming moeten zijn met de in talrijke internationale rechtsinstrumenten neergelegde verplichting om het gezin te beschermen en het gezinsleven te respecteren, omdat de Gezinsherenigingsrichtlijn de grondrechten en de beginselen eerbiedigt die met name zijn erkend in artikel 8 van Pro het EVRM en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest). Bijgevolg moeten de bepalingen van de Gezinsherenigingsrichtlijn worden uitgelegd in het licht van de grondrechten, meer in het bijzonder van het in zowel het EVRM als het Handvest neergelegde recht op eerbiediging van het gezinsleven, aldus het Hof in punt 44 van het arrest Chakroun. Gelet op het voorgaande, moet de intrekking van een verblijfstitel van een gezinslid en de weigering van verlenging daarvan om redenen van openbare orde, worden aangemerkt als een afwijking van een hoofdregel die is bedoeld om grondrechten te verzekeren en moet de bevoegdheid daartoe strikt worden uitgelegd. Gelet daarop, en gelet op de in punt 13 vermelde constatering dat het Hof aan de strikte uitleg van het begrip 'gevaar voor de openbare orde' in het arrest Z.Zh. en I.O. met name ten grondslag lijkt te hebben gelegd dat dat begrip in de context van artikel 7, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn als voorwaarde geldt voor een uitzondering op een hoofdregel die is bedoeld om grondrechten te verzekeren, lijkt uit het arrest Z.Zh. en I.O. te kunnen worden afgeleid dat voor de intrekking van een verblijfstitel van een gezinslid en de weigering van verlenging daarvan om redenen van openbare orde, is vereist dat wordt gemotiveerd dat de persoonlijke gedragingen van het desbetreffende gezinslid een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen.
14. Verder is van belang dat in paragraaf 4.1 van de Richtsnoeren Gezinsherenigingsrichtlijn over de begrippen 'openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid' in artikel 6 van Pro de Gezinsherenigingsrichtlijn is vermeld dat de lidstaten grotendeels zelf oordelen over de definitie van die begrippen, waarbij de jurisprudentie van het EHRM en het Hof in acht moet worden genomen. Daarbij is vermeld dat, hoewel de relevante jurisprudentie van het Hof niet direct verband houdt met onderdanen van derde landen, zij 'mutatis mutandis' kan dienen als achtergrond bij het bepalen van de begrippen in kwestie. Daarbij wordt in voetnoot 37 verwezen naar de jurisprudentie die is vermeld in Afdeling 3 van de Richtsnoeren van 2 juli 2009 voor de toepassing van Richtlijn 2004/38/EG inzake het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden (COM (2009) 313; blz. 10-14; hierna: de Richtsnoeren Verblijfsrichtlijn). Daarin staat in paragraaf 3.2 dat uit de daar vermelde jurisprudentie van het Hof, voor zover thans van belang, volgt dat beperkende maatregelen slechts in individuele gevallen mogen worden genomen wanneer het persoonlijke gedrag van een persoon een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.
15. Wat betreft de uitleg van het begrip 'openbare orde' in de jurisprudentie van het Hof is voorts het volgende van belang. In punt 77 van het arrest H.T., heeft het Hof, ten behoeve van de uitleg van het begrip 'openbare orde' in artikel 24, eerste lid, van de Kwalificatierichtlijn, de uitleg van het begrip 'openbare orde' in de zin van de artikelen 27 en 28 van de Verblijfsrichtlijn aangehaald. Hoewel de Verblijfsrichtlijn andere doelen nastreeft dan de Kwalificatierichtlijn, is die uitleg volgens het Hof tevens van toepassing op het begrip 'openbare orde' in de zin van artikel 24 van Pro de Kwalificatierichtlijn, omdat de omvang van de bescherming die een samenleving aan haar fundamentele belangen wenst te bieden, niet mag verschillen naargelang van de juridische status van de persoon die deze belangen schaadt. Vervolgens heeft het Hof in punt 79 overwogen dat het begrip 'openbare orde' in de zin van artikel 27 en Pro 28 van de Verblijfsrichtlijn in de rechtspraak van het Hof aldus is uitgelegd dat de hantering van het begrip 'openbare orde' hoe dan ook, naast de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, veronderstelt dat sprake is van een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.
15.1. Verder heeft het Hof in punt 64 van het arrest van 15 februari 2016, J.N., ECLI:EU:C:2016:84 (hierna: het arrest J.N.), overwogen dat het strikte kader voor de bevoegdheid van inbewaringstelling mede wordt gevormd door de uitleg van het Hof van de begrippen 'nationale veiligheid ' en 'openbare orde' in andere richtlijnen. Daarbij heeft het Hof in punt 65 de arresten H.T. en Z.Zh. en I.O. aangehaald, waarin het bij de uitleg van bepalingen van verschillende richtlijnen heeft overwogen dat het begrip 'openbare orde' in elk geval veronderstelt dat sprake is van een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.
15.2. Gelet op de punten 15 en 15.1, lijkt uit de arresten H.T. en J.N. te volgen dat het begrip 'openbare orde', los van de context, zo moet worden uitgelegd dat het in elk geval veronderstelt dat sprake is van een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. Dat lijkt tevens te volgen uit punt 90 van de standpuntbepaling van Advocaat-Generaal E. Sharpston van 26 januari 2016 voor het arrest J.N., waarin de Advocaat-Generaal erop heeft gewezen dat het Hof het begrip 'openbare orde' in verschillende contexten, in die zin heeft uitgelegd dat het hoe dan ook, naast de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, veronderstelt dat sprake is van een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast en dat daaruit volgt dat in het kader van een beoordeling van dat begrip, relevantie toekomt aan alle feitelijke en juridische gegevens betreffende de situatie van de betrokken vreemdeling waardoor kan worden verduidelijkt of diens persoonlijke gedragingen een dergelijke bedreiging vormen.
16. Bij het voorgaande is tevens van belang dat volgens artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn voor de intrekking of weigering van verlenging van een verblijfstitel van een gezinslid is vereist dat de ernst van de inbreuk of het soort van inbreuk van het gezinslid op de openbare orde, of het risico dat van die persoon uitgaat, bij de besluitvorming wordt betrokken. Die beoordeling sluit, naar het voorlopig oordeel van de Afdeling, aan bij het motiveringsvereiste dat de persoonlijke gedragingen van het desbetreffende gezinslid een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen.
17. Verder is naar het voorlopig oordeel van de Afdeling van belang dat bij de intrekking of weigering van verlenging van een verblijfstitel van een gezinslid geen sprake is van complexe evaluaties, zoals bedoeld in punt 56 van het arrest van het Hof van 19 december 2013, Koushkaki, ECLI:EU:C:2013:862 (hierna: het arrest Koushkaki), en punten 41 en 42 van het arrest Fahimian. Anders dan in de zaken die ten grondslag liggen aan die arresten, gaat het immers bij de intrekking of weigering van verlenging van een verblijfstitel van een gezinslid niet om een situatie van eerste toegang tot het grondgebied van de lidstaten. Nu zich naar het voorlopig oordeel van de Afdeling bij de intrekking of weigering van verlenging van een verblijfstitel van een gezinslid ook anderszins geen dergelijke complexe evaluaties voordoen, bestaat naar het voorlopig oordeel van de Afdeling geen aanleiding om uit te gaan van een ruime beoordelingsmarge, zoals bedoeld in de arresten Koushkaki en Fahimian, die invloed heeft op de uitleg van artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn.
18. Wat betreft het betoog van de staatssecretaris, weergegeven in punt 11, dat uit het Werkdocument volgt dat hij bij de toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn over een 'ruime beoordelingsmarge' beschikt, is verder het volgende van belang. Uit paragraaf 1 van de Richtsnoeren Gezinsherenigingsrichtlijn volgt dat de lidstaten bepaalde voorwaarden kunnen stellen aan de uitoefening van het recht op gezinshereniging indien de Gezinsherenigingsrichtlijn dat toestaat. Daarbij is vermeld dat de lidstaten een 'zekere beoordelingsmarge' hebben om vast te stellen of aan de door de richtlijn gestelde voorwaarden is voldaan en om de concurrerende belangen van het individu en de samenleving in haar geheel in iedere feitelijke situatie tegen elkaar af te wegen. Daarbij is echter, onder verwijzing naar de punten 43 en 44 van het arrest Chakroun, vermeld dat, aangezien gezinshereniging de algemene regel is, afwijkingen strikt moeten worden geïnterpreteerd. De 'erkende beoordelingsmarge' waarover de lidstaten beschikken, mag niet worden gebruikt op een manier die de doelstelling van de richtlijn, namelijk het bevorderen van gezinshereniging, ondermijnt en afbreuk doet aan het nuttig effect daarvan. Daarom bestaat, naar het voorlopig oordeel van de Afdeling, geen aanleiding om uit te gaan van een zodanige beoordelingsmarge dat voor de intrekking of weigering van verlenging van een verblijfstitel van een gezinslid niet is vereist dat wordt gemotiveerd dat de persoonlijke gedragingen van het desbetreffende gezinslid een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen.
19. Gelet op hetgeen hiervoor onder 13 tot en met 18 is overwogen, moet de staatssecretaris, naar het voorlopig oordeel van de Afdeling, bij de intrekking of weigering van verlenging van een verblijfstitel van een gezinslid om redenen van openbare orde, motiveren dat de persoonlijke gedragingen van het desbetreffende gezinslid een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Daartoe is naar het voorlopig oordeel van de Afdeling onvoldoende dat de staatssecretaris de 'glijdende schaal' toepast en daarbij aan de hand van de Boultif- en Üner-criteria een belangenafweging maakt tussen het belang van de vreemdeling en de referent om in Nederland het recht op gezinshereniging uit te oefenen enerzijds en het belang van de Nederlandse staat om de openbare orde te beschermen anderzijds. Naar het voorlopig oordeel van de Afdeling volgt uit het Unierecht, gelet op de arresten Z.Zh. en I.O., H.T. en J.N., dat de staatssecretaris moet motiveren of het persoonlijk gedrag van het desbetreffende gezinslid een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt. Dit is een andere maatstaf dan die in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM, waarin de gedragingen van de desbetreffende vreemdeling slechts omstandigheden zijn die in een belangenafweging worden betrokken en kunnen worden afgewogen tegen andere belangen.
20. Daar staat echter het volgende tegenover.
21. Wat betreft het betoog van de staatssecretaris dat uit de tekst en context van artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn volgt dat aansluiting is gezocht bij de jurisprudentie van het EHRM in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM, is het volgende van belang. In overweging 2 van de considerans van de Gezinsherenigingsrichtlijn is vermeld dat in de Gezinsherenigingsrichtlijn de grondrechten en beginselen in acht worden genomen die met name worden erkend in artikel 8 van Pro het EVRM en in het Handvest. Daarnaast is in paragraaf 4.1 van de Richtsnoeren Gezinsherenigingsrichtlijn over de uitleg van de begrippen 'openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid' in artikel 6 van Pro de Gezinsherenigingsrichtlijn vermeld dat, onder meer, de jurisprudentie van het EHRM in acht moet worden genomen. Verder heeft het Hof in punt 62 van het arrest van 27 juni 2006, Parlement/Raad, ECLI:EU:C:2006:429, overwogen dat, gelet op de context van de Gezinsherenigingsrichtlijn, waarin lidstaten precieze positieve verplichtingen worden opgelegd, de Gezinsherenigingsrichtlijn de lidstaten een beperkte beoordelingsmarge laat, die niet verschilt van die welke hun door het EHRM in zijn rechtspraak met betrekking tot het recht op eerbiediging van het gezinsleven wordt toegekend, om in iedere feitelijke situatie de betrokken belangen af te wegen.
Uit het voorgaande lijkt te kunnen worden afgeleid dat de staatssecretaris bij de toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn over een bepaalde, beperkte, beoordelingsmarge beschikt om, met inachtneming van de jurisprudentie van het EHRM in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM, een belangenafweging te maken tussen het belang van het desbetreffende gezinslid om in Nederland het recht op gezinshereniging uit te oefenen enerzijds en het belang van de Nederlandse staat om de openbare orde te beschermen anderzijds.
21.1. Wat betreft de rechtspraak van het EHRM in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM en het betrekken van openbare ordeaspecten in de belangenafweging, zijn de Boultif- en Üner-criteria van belang. Gelet op punt 57 van het arrest Üner, vallen onder de Boultif- en Üner-criteria, onder meer, de aard en ernst van het gepleegde misdrijf, de duur van het verblijf in het gastland, het tijdsverloop sinds het misdrijf en de gedragingen van de desbetreffende vreemdeling gedurende die tijd, de gezinssituatie, alsmede de hechtheid van de sociale, culturele en familiebanden van de betrokken vreemdeling met het gastland en het land van herkomst. Die criteria komen in sterke mate overeen met de omstandigheden die volgens artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn in de besluitvorming moeten worden betrokken, waaronder de omstandigheden die zijn vermeld in artikel 17 van Pro de Gezinsherenigingsrichtlijn.
21.2. Gelet op de punten 21 en 21.1, lijken aanknopingspunten te bestaan voor de juistheid van het betoog van de staatssecretaris dat uit de tekst en context van artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn volgt dat aansluiting is gezocht bij de jurisprudentie van het EHRM in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM en dat met de toepassing van de glijdende schaal in combinatie met de Boultif- en Üner-criteria alle omstandigheden in de besluitvorming worden betrokken die volgens artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn relevant zijn. Daarbij zou dus niet aanvullend zijn vereist dat wordt gemotiveerd dat de persoonlijke gedragingen van het desbetreffende gezinslid een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen.
22. Gelet op het voorgaande, rijst de vraag of volgens artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn voor de intrekking of weigering van verlenging van een verblijfstitel van een gezinslid om redenen van openbare orde, is vereist dat wordt gemotiveerd dat de persoonlijke gedragingen van het desbetreffende gezinslid een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Bij een ontkennend antwoord op die vraag, rijst de vraag welke maatstaf dan geldt bij de toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Met name rijst daarbij de vraag of daarvoor voldoende is dat toepassing wordt gegeven aan het nationale beoordelingskader van de 'glijdende schaal', volgens welke een verblijfstitel van een gezinslid kan worden ingetrokken of verlenging daarvan kan worden geweigerd om redenen van openbare orde, indien de straf of maatregel waartoe het desbetreffende gezinslid is veroordeeld, hoog genoeg is ten opzichte van de duur van het rechtmatig verblijf in Nederland, waarbij aan de hand van de Boultif- en Üner-criteria, een belangenafweging wordt gemaakt tussen het belang van het desbetreffende gezinslid om in Nederland het recht op gezinshereniging uit te oefenen enerzijds en het belang van de Nederlandse staat om de openbare orde te beschermen anderzijds. De Afdeling is van oordeel dat zij deze vragen op basis van de genoemde rechtspraak van het Hof over het begrip 'openbare orde' in andere verordeningen en richtlijnen niet met zekerheid kan beantwoorden.
23. De Afdeling ziet zich daarom genoodzaakt het Hof te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:
Vraag 1:
Moet artikel 6, tweede lid, van Richtlijn 2003/86/EG (PB 2003 L 251; de Gezinsherenigingsrichtlijn) aldus worden uitgelegd dat voor de intrekking of weigering van verlenging van een verblijfstitel van een gezinslid om redenen van openbare orde, is vereist dat wordt gemotiveerd dat de persoonlijke gedragingen van het desbetreffende gezinslid een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen?
Vraag 2:
Indien vraag 1 ontkennend moet worden beantwoord, welke motiveringseisen moeten volgens artikel 6, tweede lid, van Richtlijn 2003/86/EG (PB 2003 L 251; de Gezinsherenigingsrichtlijn) gelden voor de intrekking of weigering van verlenging van een verblijfstitel van een gezinslid om redenen van openbare orde?
Moet artikel 6, tweede lid, van Richtlijn 2003/86/EG (PB 2003 L 251; de Gezinsherenigingsrichtlijn) aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale praktijk volgens welke een verblijfstitel van een gezinslid kan worden ingetrokken of verlenging daarvan kan worden geweigerd om redenen van openbare orde, indien de straf of maatregel waartoe het desbetreffende gezinslid is veroordeeld, hoog genoeg is ten opzichte van de duur van het rechtmatig verblijf in Nederland (de 'glijdende schaal'), waarbij aan de hand van de criteria uit de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (het EHRM) van 2 augustus 2001, Boultif tegen Zwitserland, ECLI:CE:ECHR:2001:0802JUD005427300, en 18 oktober 2006, Üner tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, een belangenafweging wordt gemaakt tussen het belang van het desbetreffende gezinslid om in Nederland het recht op gezinshereniging uit te oefenen enerzijds en het belang van de Nederlandse staat om de openbare orde te beschermen anderzijds?
24. De behandeling van het hoger beroep wordt geschorst, totdat het Hof uitspraak heeft gedaan.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:
Vraag 1:
Moet artikel 6, tweede lid, van Richtlijn 2003/86/EG (PB 2003 L 251; de Gezinsherenigingsrichtlijn) aldus worden uitgelegd dat voor de intrekking of weigering van verlenging van een verblijfstitel van een gezinslid om redenen van openbare orde, is vereist dat wordt gemotiveerd dat de persoonlijke gedragingen van het desbetreffende gezinslid een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen?
Vraag 2:
Indien vraag 1 ontkennend moet worden beantwoord, welke motiveringseisen moeten volgens artikel 6, tweede lid, van Richtlijn 2003/86/EG (PB 2003 L 251; de Gezinsherenigingsrichtlijn) gelden voor de intrekking of weigering van verlenging van een verblijfstitel van een gezinslid om redenen van openbare orde?
Moet artikel 6, tweede lid, van Richtlijn 2003/86/EG (PB 2003 L 251; de Gezinsherenigingsrichtlijn) aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale praktijk volgens welke een verblijfstitel van een gezinslid kan worden ingetrokken of verlenging daarvan kan worden geweigerd om redenen van openbare orde, indien de straf of maatregel waartoe het desbetreffende gezinslid is veroordeeld, hoog genoeg is ten opzichte van de duur van het rechtmatig verblijf in Nederland (de 'glijdende schaal'), waarbij aan de hand van de criteria uit de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (het EHRM) van 2 augustus 2001, Boultif tegen Zwitserland, ECLI:CE:ECHR:2001:0802JUD005427300, en 18 oktober 2006, Üner tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, een belangenafweging wordt gemaakt tussen het belang van het desbetreffende gezinslid om in Nederland het recht op gezinshereniging uit te oefenen enerzijds en het belang van de Nederlandse staat om de openbare orde te beschermen anderzijds?
II. schorst de behandeling en houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Es, griffier.
w.g. Verheij w.g. Van Es
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018
826.