Uitspraak
201710445/2/V3 en 201805258/1/V3.
Datum uitspraak: 27 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op de hoger beroepen van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 21 december 2017 in zaak nr. NL17.14358 en van zittingsplaats Amsterdam, van 21 juni 2018 in zaak nr. NL18.10460, in de gedingen tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
In zaak nr. 201710445/2/V3
Bij verwijzingsuitspraak van 19 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1307, heeft de Afdeling het Hof van Justitie verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de in deze uitspraak gestelde vraag. De Afdeling heeft bij deze uitspraak de behandeling van het hoger beroep geschorst tot het Hof uitspraak zal hebben gedaan en elke verdere behandeling aangehouden.
Voor het eerdere procesverloop wordt naar de verwijzingsuitspraak verwezen.
Bij beschikking van 5 juli 2018, ECLI:EU:C:2018:544, heeft het Hof de gestelde vraag beantwoord.
Partijen hebben een schriftelijke zienswijze gegeven.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
In zaak nr. 201805258/1/V3
Bij besluit van 31 mei 2018 is de termijn van de aan de vreemdeling opgelegde bewaringsmaatregel verlengd met ten hoogste twaalf maanden.
Bij uitspraak van 21 juni 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. R.M. Seth Paul, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld. Tevens heeft hij daarbij de Afdeling verzocht hem schadevergoeding toe te kennen.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 46, achtste lid, van de Procedurerichtlijn (PB 2013 L 180) staan de lidstaten een verzoeker toe om op het grondgebied te blijven in afwachting van de uitkomst van de in de leden 6 en 7 bedoelde procedure om te bepalen of de verzoeker al dan niet op het grondgebied mag blijven.
2. Indien een verzoek om internationale bescherming is afgewezen en het beroep daartegen geen automatische schorsende werking heeft, kan de verzoeker met een verzoek om een voorlopige voorziening bewerkstelligen dat hij in elk geval tijdelijk niet wordt uitgezet. Dit is voorzien in artikel 7.3, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000). Er moet immers worden voorkomen dat inbreuk wordt gemaakt op het recht van een verzoeker op een doeltreffende voorziening in rechte. Ook moet het beginsel van non-refoulement worden geëerbiedigd. Omdat de Afdeling zich echter afvroeg of artikel 46, achtste lid, van de Procedurerichtlijn zo kan worden uitgelegd dat een verzoeker door het indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening weliswaar tijdelijk niet wordt uitgezet, maar hij daarmee geen legaal verblijf behoudt of verkrijgt, heeft zij aan het Hof bij de verwijzingsuitspraak van 19 april 2018 de volgende prejudiciële vragen gesteld:
"1. In het geval dat een beslissingsautoriteit een verzoek om internationale bescherming als kennelijk ongegrond heeft afgewezen in de zin van artikel 46, zesde lid, onder a, van Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming (herschikking) (PB 2013, L 180) en het beroep daartegen bij een rechterlijke instantie krachtens nationaal recht geen automatisch schorsende werking heeft, moet artikel 46, achtste lid, van deze richtlijn dan aldus worden uitgelegd dat het louter indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening tot gevolg heeft dat de verzoeker niet langer illegaal verblijf heeft op het grondgebied van de lidstaat als bedoeld in artikel 3 van Pro Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348) en hij daarom valt onder de reikwijdte van Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (herschikking) (PB 2013, L 180)?
2. Is voor de beantwoording van vraag 1 van belang dat het nationale recht - gelet op het beginsel van non-refoulement - erin voorziet dat de verzoeker niet zal worden verwijderd voordat een rechterlijke instantie op verzoek heeft beslist dat het beroep tegen de beslissing tot afwijzing van internationale bescherming niet mag worden afgewacht?"
3. De vreemdeling klaagt in zijn grieven onder meer dat de rechtbank in zaak nr. NL17.14358 ten onrechte heeft overwogen dat de aan hem op 6 december 2017 krachtens artikel 59, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) opgelegde maatregel van bewaring, op een juiste wettelijke grondslag berust. Daarover voert hij aan dat de rechtbank heeft miskend dat hij heeft verzocht om een voorlopige voorziening in de procedure gericht tegen het besluit tot afwijzing van zijn asielaanvraag van 6 november 2017 en hij de beslissing daarop krachtens artikel 7.3, eerste lid, van het Vb 2000 in Nederland mag afwachten. Gelet hierop betoogt de vreemdeling dat hij krachtens artikel 59b van de Vw 2000 in bewaring had moeten worden gesteld. Voorts klaagt de vreemdeling dat de rechtbank in zaak nr. NL18.10460 het besluit van 31 mei 2018, waarbij voormelde maatregel met ten hoogste twaalf maanden is verlengd, in het verlengde daarvan ook ten onrechte rechtmatig heeft geacht.
4. Het Hof heeft in de beschikking van 5 juli 2018, onder verwijzing naar zijn arrest van 19 juni 2018, Gnandi, ECLI:EU:C:2018:465, voor zover thans van belang, overwogen:
44 Volgens artikel 2, lid 1, van richtlijn 2008/115 is deze richtlijn van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen. Overeenkomstig artikel 6, lid 1, van deze richtlijn vaardigen de lidstaten, in beginsel, een terugkeerbesluit uit tegen iedere derdelander die illegaal op hun grondgebied verblijft (zie in die zin arrest van 19 juni 2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, punt 37).
45 Uit de definitie van het begrip "illegaal verblijf" in artikel 3, punt 2, van deze richtlijn vloeit voort dat iedere derdelander die op het grondgebied van een lidstaat aanwezig is zonder te voldoen aan de voorwaarden voor toegang tot dan wel verblijf of vestiging in deze lidstaat, alleen al daardoor illegaal op dit grondgebied verblijft (arrest van 19 juni 2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, punt 39).
46 Het is juist dat het Hof in de punten 47 en 49 van het arrest van 30 mei 2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343), heeft geoordeeld dat toestemming om op het grondgebied te blijven teneinde doeltreffend een beroep tegen de afwijzing van het verzoek om internationale bescherming te kunnen instellen, er totdat op dat beroep is beslist, aan in de weg staat dat richtlijn 2008/115 wordt toegepast op de derdelander die dit verzoek heeft ingediend (arrest van 19 juni 2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, punt 43).
47 Uit dit arrest kan echter niet worden afgeleid dat wegens die toestemming om te blijven niet zou mogen worden geoordeeld dat het verblijf van de betrokkene illegaal in de zin van richtlijn 2008/115 wordt zodra het verzoek om internationale bescherming is afgewezen, onder voorbehoud van het bestaan van een verblijfsrecht of een verblijfsvergunning. Integendeel, behoudens wanneer hem een verblijfsrecht of een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/115 is verleend, heeft de derdelander illegaal verblijf in de zin van richtlijn 2008/115 zodra zijn verzoek om internationale bescherming in eerste aanleg door de beslissingsautoriteit is afgewezen, en dit ongeacht het feit dat toestemming is verleend om in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel tegen deze afwijzing te blijven (arrest van 19 juni 2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, punten 44 en 59).
48 Bijgevolg kan meteen na de afwijzing van het verzoek om internationale bescherming, of tezamen daarmee in één administratieve handeling, tegen de betrokkene in beginsel een terugkeerbesluit worden vastgesteld (zie in die zin arrest van 19 juni 2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, punt 59).
49 Dit in aanmerking nemend, dient te worden benadrukt dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat in elk terugkeerbesluit de procedurele waarborgen genoemd in hoofdstuk III van richtlijn 2008/115, en de andere toepasselijke bepalingen van het Unierecht en van het nationale recht in acht worden genomen. Een dergelijke verplichting is uitdrukkelijk in artikel 6, lid 6, van deze richtlijn opgenomen voor het geval dat het terugkeerbesluit tegelijk met de afwijzing van het verzoek om internationale bescherming in eerste aanleg door de beslissingsautoriteit wordt vastgesteld. Deze verplichting moet ook gelden in een situatie waarin het terugkeerbesluit meteen na de afwijzing van het verzoek om internationale bescherming wordt vastgesteld in een afzonderlijke administratieve handeling en door een andere autoriteit (arrest van 19 juni 2018, Gnandi, C-181116, EU:C:2018:465, punt 60).
50 In die context staat het aan de lidstaten, ervoor te zorgen dat het rechtsmiddel tegen het besluit tot afwijzing van het verzoek om internationale bescherming ten volle doeltreffend is, waarvoor onder meer is vereist dat alle gevolgen van het terugkeerbesluit worden geschorst gedurende de termijn voor instelling van dit rechtsmiddel en, indien een dergelijk rechtsmiddel wordt ingesteld, tot aan de beslissing daarop (zie in die zin arrest van 19 juni 2018, Gnandi, C-181116, EU:C:2018:465, punt 61).
51 In dit verband impliceert het recht op een doeltreffende voorziening in rechte dat alle rechtsgevolgen van het terugkeerbesluit worden geschorst, wat in het bijzonder tot gevolg heeft dat de betrokkene niet op grond van artikel 15 van Pro richtlijn 2008/115 met het oog op zijn verwijdering in bewaring mag worden gesteld zolang hij op het grondgebied van de betrokken lidstaat mag blijven (zie in die zin arrest van 19 juni 2018, Gnandi, C-181116, EU:C:2018:465, punt 62).
52 Hetzelfde geldt voor een derdeIander wiens verzoek om internationale bescherming als kennelijk ongegrond is afgewezen overeenkomstig artikel 32, lid 2, van richtlijn 2013/32.
53 Het is juist dat uit artikel 46, leden 5 en 6, van richtlijn 2013/32 voortvloeit dat de betrokkene in dat geval niet van rechtswege op het grondgebied van de betrokken lidstaat mag blijven in afwachting van de uitkomst van zijn rechtsmiddel. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 46, lid 6, laatste alinea, van deze richtlijn moet de betrokkene zich echter kunnen wenden tot een rechterlijke instantie die zal beslissen of hij op het grondgebied van deze lidstaat mag blijven in afwachting van de uitkomst van zijn rechtsmiddel ten gronde. Artikel 46, lid 8, van deze richtlijn bepaalt dat de betrokken lidstaat de betrokkene moet toestaan op zijn grondgebied te blijven in afwachting van de uitkomst van de procedure om te bepalen of deze al dan niet mag blijven.
54 Uit een en ander volgt dat een derdelander wiens verzoek om internationale bescherming als kennelijk ongegrond is afgewezen, niet overeenkomstig artikel 15 van Pro richtlijn 2008/115 in bewaring kan worden gesteld tijdens de periode waarin een rechtsmiddel kan worden ingesteld tegen het afwijzende besluit. Wanneer de betrokkene een dergelijk rechtsmiddel heeft ingesteld, kan hij ook niet op grond van dat artikel in bewaring worden gesteld zolang hij volgens artikel 46, lid 8, van richtlijn 2013/32 op het grondgebied van de betrokken lidstaat mag blijven.
55 Gelet op een en ander dient op de gestelde vragen te worden geantwoord dat de richtlijnen 2008/115 en 2013/32 in die zin moeten worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat een derdelander wiens verzoek om internationale bescherming in eerste aanleg door de bevoegde bestuurlijke autoriteit als kennelijk ongegrond is afgewezen, in bewaring wordt gesteld met het oog op zijn uitzetting wanneer hij volgens artikel 46, leden 6 en 8, van richtlijn 2013/32 legaal op het nationale grondgebied verblijft tot uitspraak wordt gedaan op zijn rechtsmiddel betreffende het recht om op dit grondgebied te blijven in afwachting van de uitkomst van zijn rechtsmiddel ten gronde tegen het besluit houdende afwijzing van zijn verzoek om internationale bescherming.
5. Op 5 juli 2018 heeft de Afdeling partijen gevraagd een schriftelijke zienswijze te geven op de beschikking van 5 juli 2018.
5.1. De vreemdeling heeft in zijn zienswijze gewezen op punten 51 tot en met 55 van de beschikking, en betoogt dat hieruit volgt dat de aan hem opgelegde maatregel van bewaring van aanvang af onrechtmatig was.
De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat de Nederlandse wet- en regelgeving op hoofdlijnen in overeenstemming is met de beschikking van 5 juli 2018 en het arrest Gnandi. Hieruit volgt dat het verblijf van een vreemdeling na afwijzing van zijn asielaanvraag illegaal wordt in de zin van de Terugkeerrichtlijn (PB 2008 L 348) en het mogelijk is om bij die afwijzing gelijktijdig een terugkeerbesluit te nemen. Dit neemt niet weg dat een vreemdeling nadien ingevolge artikel 46 van Pro de Procedurerichtlijn het recht kan hebben om op het grondgebied van de lidstaat te blijven totdat er uitspraak is gedaan op het beroep in eerste aanleg. Dit betekent volgens de staatssecretaris dat de werking van een terugkeerbesluit genomen vóór de indiening van een asielaanvraag of gelijktijdig met een afwijzend besluit op de asielaanvraag altijd van rechtswege moet worden opgeschort. Daarom moet artikel 82, tweede lid, van de Vw 2000 volgens hem deels buiten toepassing worden gelaten. Het gevolg hiervan is dat er, behoudens de toepassing van artikel 7.3, tweede lid, van het Vb 2000, hangende de beroepstermijn sprake is van rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000. Het ligt volgens de staatssecretaris in de rede artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000 in zoverre richtlijnconform uit te leggen, dat ook gevallen als hier aan de orde hieronder vallen. Omdat er altijd sprake moet zijn van opschortende werking hangende de beroepstermijn, ook zolang er nog geen beroep is ingesteld, stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat artikel 82, vierde lid, van de Vw 2000 eveneens buiten toepassing moet worden gelaten. Omdat het recht om de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening af te wachten omschreven in artikel 7.3, eerste lid, van de Vb 2000 met zich brengt dat de vreemdeling legaal verblijft in de zin van de Procedurerichtlijn, kan deze situatie met een richtlijnconforme uitleg ook worden aangemerkt als rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000, aldus de staatssecretaris. Voor zover de Afdeling een richtlijnconforme uitleg niet mogelijk acht betoogt hij dat het rechtmatig verblijf direct kan worden afgeleid uit artikel 7.3, eerste lid, van het Vb 2000, gelezen in samenhang met artikel 112 van Pro de Vw 2000. Het vorenstaande in aanmerking genomen stelt de staatssecretaris zich verder op het standpunt dat de voorliggende maatregel van bewaring niet op artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 kon worden opgelegd. Deze grondslag kon immers pas worden toegepast na ongegrondverklaring van het beroep tegen de afwijzing van de asielaanvraag bij de rechtbank. Dit maakt volgens hem dat deze vreemdeling tien dagen op de verkeerde grondslag in bewaring gesteld is geweest, zodat aan hem een schadevergoeding toekomt. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat er echter geen aanleiding bestaat de maatregel van bewaring met ingang van 15 december 2017 ook onrechtmatig te achten. Daarvoor acht hij redengevend dat de duur van de onjuiste toepassing van artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 beperkt is geweest en de nationale wetgeving in artikel 59b van de Vw 2000 voorts voorziet in een grondslag voor de inbewaringstelling van vreemdelingen met rechtmatig verblijf krachtens artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000.
6. Tussen partijen is gezien het voorgaande niet langer in geschil dat de maatregel van bewaring van 6 december 2017 ten onrechte is opgelegd krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000. Het betoog van de staatssecretaris dat de onrechtmatigheid beperkt is gebleven tot tien dagen, omdat de rechtbank op 14 december 2017 uitspraak heeft gedaan in het beroep tegen het besluit tot afwijzing van de asielaanvraag, zodat hij niet verplicht is tot een schadevergoeding voor de hele periode dat de vreemdeling in bewaring gesteld is geweest, kan niet worden gevolgd. Zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2071), maakt de toepassing van een onjuiste grondslag die maatregel van bewaring van aanvang af onrechtmatig. Dat de nationale wetgeving in artikel 59b van de Vw 2000 voorziet in een grondslag voor inbewaringstelling van vreemdelingen met rechtmatig verblijf als hier aan de orde leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat die wettelijke grondslag niet aan de voorliggende maatregel van bewaring ten grondslag is gelegd. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande derhalve ten onrechte overwogen dat de aan de vreemdeling opgelegde maatregel van 6 december 2017 op een juiste wettelijke grondslag is gebaseerd. Omdat de vreemdeling op een onjuiste grondslag in bewaring is gesteld, is de bewaring van aanvang af onrechtmatig. Al hierom is het besluit van 31 mei 2018, waarbij de termijn van deze maatregel met ten hoogste twaalf maanden is verlengd, eveneens onrechtmatig.
De grieven slagen.
7. De hoger beroepen zijn reeds hierom kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraken moeten worden vernietigd. Hetgeen overigens is aangevoerd hoeft geen bespreking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van de vreemdeling tegen de besluiten van 6 december 2017 en van 31 mei 2018 alsnog gegrond verklaren. Omdat de vrijheidsontnemende maatregel reeds is opgeheven, kan een daartoe strekkend bevel achterwege blijven. Aan de vreemdeling wordt met toepassing van artikel 106, eerste lid, van de Vw 2000 na te melden schadevergoeding toegekend over de periode van 6 december 2017 tot 6 juli 2018, de dag waarop de vrijheidsontnemende maatregel is opgeheven.
8. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 21 december 2017 in zaak nr. NL17.14358 en van zittingsplaats Amsterdam, van 21 juni 2018 in zaak nr. NL18.10460;
III. verklaart de door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaken ingestelde beroepen gegrond;
IV. kent aan de vreemdeling een vergoeding toe van € 16.960,00 (zegge: zestienduizend negenhonderdzestig euro), ten laste van de Staat der Nederlanden, te betalen door de griffier van de Raad van State;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van de beroepen en de hoger beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.507,00 (zegge: drieduizend vijfhonderdzeven euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.T. Annen, griffier.
w.g. Verheij w.g. Annen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2018
765.