Uitspraak
201803737/1/V1.
Datum uitspraak: 29 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, van 4 april 2018 in zaak nr. 17/13334 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 19 oktober 2016 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, een aanvraag van de vreemdeling om haar een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 27 juli 2017 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 april 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. S.T.C. Rebergen, advocaat te Arnhem, hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De vreemdeling heeft opnieuw nadere stukken ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. De vreemdeling heeft de Somalische nationaliteit en verblijft sinds 25 december 2007 in Nederland. Zij beoogt verblijf bij haar partner die de Nederlandse nationaliteit heeft. De staatssecretaris heeft haar aanvraag afgewezen, omdat zij niet in het bezit is van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv). De vreemdeling heeft zich op het standpunt gesteld dat zij aan alle materiële vereisten voor gezinshereniging voldoet. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de staatssecretaris in haar geval ten onrechte heeft vastgehouden aan het mvv-vereiste.
De aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft, voor zover thans van belang, beoordeeld of de staatssecretaris het besluit van 27 juli 2017 in strijd met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel heeft genomen door van de vreemdeling een mvv te verlangen. De rechtbank heeft overwogen dat met de nationaalrechtelijke vrijstellingsmogelijkheden van het mvv-vereiste en de hardheidsclausule voldoende invulling wordt gegeven aan dit beginsel en aan artikel 17 van Pro de Gezinsherenigingsrichtlijn (hierna: de richtlijn). De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat de staatssecretaris ook in dit geval op deugdelijke wijze heeft beoordeeld of de vreemdeling in aanmerking komt voor vrijstelling van het mvv-vereiste, waardoor hij het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel en de richtlijn niet heeft geschonden. Zij heeft daarnaast overwogen dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen aanleiding bestaat de vreemdeling krachtens artikel 3.71, derde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000), de zogenoemde hardheidsclausule, van het mvv-vereiste vrij te stellen.
Het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel en het mvv-vereiste
4. Grieven 2 en 4 lenen zich voor gezamenlijke bespreking. In deze grieven richt de vreemdeling zich tegen de hierboven onder 3. weergegeven overwegingen van de rechtbank. Zij voert, voor zover thans van belang, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 7 augustus 2018, Yön, ECLI:EU:C:2018:632, aan dat de staatssecretaris het besluit van 27 juli 2017 in strijd met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel heeft genomen. Dit beginsel vereist immers dat de staatssecretaris zelfstandige betekenis toekent aan het feit dat een vreemdeling aan alle materiële vereisten voor gezinshereniging voldoet, aldus de vreemdeling.
4.1. In het arrest Yön was de vraag aan de orde of de verplichting dat een vreemdeling vóór binnenkomst in de lidstaat een visum voor gezinshereniging verkrijgt, in strijd is met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. In dit arrest heeft het Hof, voor zover thans van belang, als volgt overwogen:
80. Wat vervolgens de vraag betreft of de voornoemde maatregel verder gaat dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te verwezenlijken, moet worden opgemerkt dat de aan staatsburgers van derde landen opgelegde verplichting een visum te verkrijgen voor binnenkomst en verblijf in Duitsland uit hoofde van gezinshereniging, in beginsel op zich niet kan worden geacht onevenredig te zijn aan het nagestreefde doel.
81. Het evenredigheidsbeginsel vereist evenwel tevens dat de regels voor de uitvoering van een dergelijke verplichting niet verder gaan dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te verwezenlijken (arrest van 29 maart 2017, Tekdemir, C-652/15, EU:C:2017:239, punt 43).
[…]
86. De toepassing van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel zou verder gaan dan noodzakelijk is om het met deze maatregel nagestreefde doel te verwezenlijken, indien enerzijds mevrouw Yön wegens gezondheidsproblemen of andere problemen zozeer afhankelijk is van de bijstand en de persoonlijke steun van haar echtgenoot dat deze laatste met haar moet meegaan naar Turkije opdat zij de procedure tot verkrijging van het vereiste visum vanuit deze derde staat opnieuw kan starten, en anderzijds de bevoegde autoriteiten op grond van de beoordelingsmarge waarover zij beschikken, in dergelijke omstandigheden kunnen besluiten dat er echter geen reden is om ontheffing te verlenen van de verplichting het vereiste visum te verkrijgen, ook al beschikken zij reeds over alle noodzakelijke gegevens om uitspraak te doen over het verblijfsrecht van verzoekster in het hoofdgeding in Duitsland, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
87. In dergelijke omstandigheden kan immers niet op goede gronden worden betoogd dat alleen het verlaten van het Duitse grondgebied door mevrouw Yön om vanuit Turkije de procedure tot verkrijging van het vereiste visum in te stellen, de bevoegde autoriteit in staat zou stellen om de rechtmatigheid van haar verblijf op grond van gezinshereniging te beoordelen en aldus de verwezenlijking te waarborgen van het doel van een effectieve immigratiecontrole en het beheer van de migratiestromen.
88. Integendeel, in dergelijke omstandigheden zou de echtgenoot van mevrouw Yön wegens haar afhankelijkheid van hem zijn werkzaamheden in loondienst in Duitsland moeten stopzetten om met zijn echtgenote naar Turkije te gaan teneinde de visumprocedure te starten, zonder garantie op re-integratie in de arbeidsmarkt bij zijn eventuele terugkeer uit Turkije, terwijl de voorwaarden voor gezinshereniging door de bevoegde autoriteiten in Duitsland kunnen worden onderzocht zodat het voornoemde doel kan worden verwezenlijkt zonder de vermelde nadelen.
4.2. De situatie waarover het Hof in het arrest Yön moest oordelen, vertoont relevante overeenkomsten met de situatie waarover de Afdeling nu moet oordelen. Omdat het arrest Yön ziet op Besluit nr. 1/80, zou twijfel kunnen bestaan of het oordeel van het Hof in die zaak wel één op één kan worden toegepast in een zaak waarin dat besluit niet speelt. In het arrest Yön is echter duidelijk dat het Hof op dezelfde manier omgaat met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel als in zaken die alleen over de richtlijn gaan en het gaat hier juist om de toepassing van dit beginsel in dit soort situaties. Ter vergelijking wijst de Afdeling op punt 51 van het arrest van het Hof van 9 juli 2015, K. en A., ECLI:EU:C:2015:453. Daarom past de Afdeling ook in deze zaak de overwegingen van het Hof in het arrest Yön toe.
4.3. Uit het arrest Yön volgt dat het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel vereist dat de regels voor de uitvoering van de verplichting voor een vreemdeling om vóór binnenkomst te beschikken over een visum, niet verder gaan dan noodzakelijk is om het daarmee nagestreefde doel te verwezenlijken. Onder bepaalde omstandigheden, waaronder een vanwege gezondheidsproblemen van een vreemdeling bijzondere afhankelijkheid van referent in combinatie met het feit dat een vreemdeling aan alle materiële vereisten voldoet, kan volgens het Hof toepassing van dit visumvereiste in strijd zijn met dit beginsel.
4.4. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (uitspraak van 8 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3389) volgt dat het mvv-vereiste zoals neergelegd in de nationale regelgeving op zichzelf genomen niet in strijd is met het doel en het nuttig effect van de richtlijn. Uit het arrest Yön (punt 80) volgt verder dat het mvv-vereiste op zichzelf genomen niet in strijd is met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. Zoals de staatssecretaris bovendien terecht aanvoert, biedt artikel 5, derde lid, van de richtlijn hem ruimte om te beoordelen wanneer zich passende gevallen voordoen waarin hij van vreemdelingen geen mvv eist. In artikel 3.71, tweede lid, van het Vb 2000, zijn bepaalde gevallen uitgewerkt waarin de staatssecretaris vreemdelingen vrijstelt van het mvv-vereiste. De hardheidsclausule van artikel 3.71, derde lid, van het Vb 2000 biedt de staatssecretaris daarnaast de mogelijkheid vreemdelingen vrij te stellen in zeer uitzonderlijke individuele gevallen (vergelijk de uitspraak van 26 juni 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH9212).
Uit de richtlijn en vaste jurisprudentie van het Hof (onder meer het arrest K. en A., punt 50 en 51) volgt echter dat gezinshereniging de algemene regel is, waardoor de staatssecretaris zijn beoordelingsruimte niet op zo'n manier mag gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de richtlijn, namelijk de bevordering van gezinshereniging, en aan het nuttig effect daarvan. Zoals uit het arrest Yön volgt, moet de staatssecretaris bij zijn beoordeling daarnaast het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel betrekken. Gelet op dit beginsel en de richtlijn, legt de Afdeling de hardheidsclausule zo uit dat de staatssecretaris in bepaalde gevallen de omstandigheid dat een vreemdeling aan alle materiële vereisten voldoet in zijn beoordeling of die vreemdeling in aanmerking komt voor vrijstelling van het mvv-vereiste moet betrekken.
4.5. Dergelijke gevallen zullen zich voordoen wanneer een vreemdeling bijzondere, persoonlijke feiten en omstandigheden aanvoert, die wellicht op zichzelf genomen niet voldoende zijn voor vrijstelling van het mvv-vereiste, maar in combinatie met de omstandigheid dat die vreemdeling aan alle materiële vereisten voldoet er wel toe kunnen leiden dat het verder zou gaan dan noodzakelijk is indien de staatssecretaris vast zou houden aan het mvv-vereiste.
Concreet betekent dit het volgende. Indien een vreemdeling dergelijke feiten en omstandigheden aanvoert die op zichzelf genomen niet voldoende zijn om in aanmerking te komen voor vrijstelling van het mvv-vereiste, moet de staatssecretaris beoordelen of het onevenredig bezwarend zou zijn om vast te houden aan het mvv-vereiste indien die vreemdeling daarnaast aan alle materiële vereisten zou voldoen. Uit het arrest Yön volgt immers dat de staatssecretaris al deze omstandigheden in hun onderlinge samenhang moet beoordelen. Indien de staatssecretaris vervolgens tot de conclusie komt dat vasthouden aan het mvv-vereiste in zo'n geval inderdaad onevenredig bezwarend zou zijn, zal hij vervolgens toekomen aan de vraag of die vreemdeling ook daadwerkelijk aan alle materiële vereisten voldoet. Indien het antwoord op die vraag bevestigend is, zal de staatssecretaris die vreemdeling, onder toepassing van de hardheidsclausule, vrij moeten stellen van het mvv-vereiste. De vraag of een vreemdeling aan alle materiële vereisten voor gezinshereniging voldoet kan in zo'n geval dus niet pas aan de orde komen nadat de staatssecretaris de vreemdeling heeft vrijgesteld van het mvv-vereiste, maar speelt al een rol bij de beantwoording van de vraag of die vreemdeling van dat vereiste moet worden vrijgesteld. De uitspraak van 8 april 2013 behoeft om deze reden in zoverre bijstelling.
Toegepast op deze zaak
4.6. Hoewel de staatssecretaris in het besluit van 19 oktober 2016 tot de conclusie is gekomen dat de vreemdeling niet aan alle materiële vereisten voor gezinshereniging heeft voldaan, is hij in het besluit van 27 juli 2017 niet ingegaan op de stukken die de vreemdeling in bezwaar heeft overgelegd om die conclusie te weerleggen. Hij heeft dus niet opnieuw beoordeeld of de vreemdeling aan alle materiële vereisten heeft voldaan, waardoor het niet vaststaat dat zij niet aan deze vereisten heeft voldaan.
De vreemdeling voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het voor haar onevenredig bezwarend is indien zij moet terugkeren naar haar land van herkomst, alleen om daar een mvv aan te vragen. Zij wijst er daarbij op dat er geen Nederlandse vertegenwoordiging in Somalië is, waardoor zij naar Ethiopië of Kenia zou moeten reizen om daar een mvv aan te vragen. Omdat het voor haar onmogelijk is om aan reisdocumenten te komen, zou zij niet per vliegtuig, maar over land naar één van deze landen moeten reizen, aldus de vreemdeling. Verder wijst zij op de algemene veiligheidssituatie in Somalië, haar gezondheidsklachten en de omstandigheid dat de Internationale Organisatie voor Migratie geen begeleiding biedt bij terugkeer naar Somalië. De staatssecretaris heeft deze omstandigheden weliswaar betrokken bij de beoordeling van de vraag of de vreemdeling in aanmerking komt voor vrijstelling van het mvv-vereiste, maar heeft ten onrechte niet beoordeeld of het, gelet op deze omstandigheden, onevenredig bezwarend zou zijn om een mvv van de vreemdeling te verlangen, indien zij daarnaast aan alle materiële vereisten zou voldoen. Door dit na te laten, heeft hij het besluit van 27 juli 2017 ondeugdelijk gemotiveerd.
De grieven slagen alleen al hierom.
Conclusie
5. Het hoger beroep is reeds hierom kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Wat de vreemdeling overigens in hoger beroep aanvoert, behoeft geen bespreking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 27 juli 2017 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
6. De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, van 4 april 2018 in zaak nr. 17/13334;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 27 juli 2017, V-nummer 271.918.6957;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.792,00 (zegge: zeventienhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de vreemdeling het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Schuurman, griffier.
w.g. Sevenster w.g. Schuurman
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2019
282-887.
Gezinsherenigingsrichtlijn (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71)
Artikel 5
[…]
3. Het verzoek wordt ingediend en behandeld wanneer de gezinsleden verblijven buiten het grondgebied van de lidstaat van verblijf van de gezinshereniger.
In afwijking hiervan kan een lidstaat in passende gevallen aanvaarden dat een verzoek wordt ingediend wanneer de gezinsleden zich reeds op zijn grondgebied bevinden.
[…]
Artikel 17
In geval van afwijzing van een verzoek, intrekking of niet-verlenging van een verblijfstitel, alsmede in geval van een verwijderingsmaatregel tegen de gezinshereniger of leden van diens gezin houden de lidstaten terdege rekening met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst.
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 3.71
1. De aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd wordt afgewezen, indien de vreemdeling niet beschikt over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf.
2. Van het vereiste van een geldige machtiging tot verblijf is, op grond van artikel 17, eerste lid, onder g, van de Wet, vrijgesteld de vreemdeling:
[…]
l. van wie uitzetting in strijd met artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden zou zijn;
[…]
3. Onze Minister kan het eerste lid buiten toepassing laten, voorzover toepassing daarvan naar zijn oordeel zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.