Uitspraak
201905587/1/R3.
Datum uitspraak: 4 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Haastrecht, gemeente Krimpenerwaard,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 juni 2019 in zaak nr. 17/6196 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard.
Procesverloop
Bij besluit van 23 mei 2017 heeft het college een preventieve last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat [appellant] de klaarblijkelijk voorgenomen overtreding van artikel 6, lid 6.3.2, van de planregels van het bestemmingsplan "Landelijk gebied (voormalige gemeente Vlist)" (hierna: het bestemmingsplan) niet begaat. Als [appellant] niet voldoet aan deze last, verbeurt hij een dwangsom van € 5.000,-.
Bij besluit van 24 juli 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 19 september 2019 heeft het college de preventieve last onder dwangsom ingetrokken. Bij brief van 30 oktober 2019 heeft [appellant] te kennen gegeven zich niet met dit besluit te kunnen verenigen.
[appellant], het college en [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 2 september 2020, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. J.E. van der Holst en mr. C.J. Dekker, advocaten te Rotterdam, bijgestaan door mr. A.D. Bouwman-van Blarkom, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] heeft op 16 april 2017 het meldingsformulier "kennisgeving incidentele festiviteit in een inrichting" ingevuld en naar het college gestuurd, omdat hij op 1 juli 2017 van 22:00 tot 01:00 een besloten feest wilde organiseren op zijn perceel, waar zijn [horecabedrijf] is gevestigd.
Het college heeft zich, naar aanleiding van dit meldingsformulier, op het standpunt gesteld dat [appellant] op 1 juli 2017 de planregel dat op zijn perceel het gebruik van bouwwerken en gronden na 22:00 uur door klanten niet is toegestaan, zou gaan overtreden. Om die reden heeft het college een preventieve last onder dwangsom opgelegd aan [appellant], inhoudende dat [appellant] de klaarblijkelijk voorgenomen overtreding van artikel 6, lid 6.3.2, van de planregels, niet begaat.
De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk is, wegens gebrek aan procesbelang. [appellant] kan zich hier niet mee verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
Procesbelang?
2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroepsgronden niet heeft besproken. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat er geen enkele vervolgschade is. [appellant] voert aan dat hij veel omzet mist doordat hij om 22:00 uur moet sluiten.
2.1. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2666 en 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:164, overwogen dat er in beginsel geen procesbelang meer is bij een inhoudelijk oordeel over de vraag of een evenementenvergunning verleend had moeten worden, als het evenement al heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft overwogen dat uit de uitspraak van 23 januari 2019 volgt dat een uitzondering kan worden gemaakt, als aannemelijk is dat nieuwe besluiten over soortgelijke situaties zullen volgen en het evenement dus bijvoorbeeld jaarlijks plaatsvindt. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2310, heeft de rechtbank overwogen dat het belang bij een inhoudelijk oordeel omtrent de rechtmatigheid van een verleende vergunning dan kan zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijke oordeel kan worden betrokken bij eventuele toekomstige aanvragen voor een vergunning en de toetsing daarvan.
De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat uit het meldingsformulier blijkt dat het hier om een incidentele festiviteit gaat en niet om een jaarlijks terugkerende festiviteit. De rechtbank acht de enkele omstandigheid dat [appellant] niet uitsluit dat hij in de toekomst wellicht festiviteiten op dezelfde locatie zal houden, niet voldoende om procesbelang aan te nemen. Daarbij heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij schade heeft geleden als gevolg van het bestreden besluit. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat [appellant] geen procesbelang heeft en heeft het beroep niet-ontvankelijk verklaard.
2.2. In dit geval is een besluit tot oplegging van een preventieve last onder dwangsom aan de orde. In het kader van een dergelijk besluit is het van belang dat het procesbelang bij de beoordeling van de rechtmatigheid van dit besluit niet wordt aangetast doordat de belanghebbende onder druk van dit besluit heeft toegegeven. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1732, overweging 5.1, en de daarin genoemde jurisprudentie. In dit geval heeft [appellant] de festiviteit onder druk van het bestreden besluit niet door laten gaan. Aannemelijk is dat [appellant] hierdoor omzetverlies heeft geleden. Daarnaast wenst [appellant] vaker zaalverhuur op zijn locatie aan te bieden tot na 22:00 uur. Hieruit leidt de Afdeling, anders dan de rechtbank, af dat [appellant] nog wel procesbelang heeft. Ook het besluit van het college van 19 september 2019 waarbij de preventieve last onder dwangsom is ingetrokken doet er, gelet op het vorenstaande, naar het oordeel van de Afdeling niet aan af dat [appellant] belang heeft bij het verkrijgen van een rechtmatigheidsoordeel over het bestreden besluit.
Het betoog slaagt.
Conclusie hoger beroep
3. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant] geen procesbelang heeft en dat de rechtbank het beroep van [appellant] ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt over het beroep van [appellant].
De beroepsgronden
Melding op grond van de APV
5. [appellant] betoogt dat het college ten onrechte zijn evenement heeft geweigerd. In artikel 2:25, derde lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Krimpenerwaard 2016 (hierna: de APV) staan de gronden waarop de burgemeester een klein evenement kan weigeren. Het niet voldoen aan het bestemmingsplan valt daar volgens [appellant] niet onder.
5.1. Het enkele feit dat een evenement of een incidentele festiviteit op grond van de APV is toegestaan, betekent niet dat niet langer aan de planregels van het bestemmingsplan hoeft te worden voldaan. Het betoog van [appellant] kan reeds daarom niet slagen.
Bevoegdheid handhavend optreden
6. Aan de gronden van [appellant], waar de horeca activiteiten worden geëxploiteerd, is in het bestemmingsplan de bestemming "Horeca" toegekend met de aanduidingen "specifieke vorm van horeca - restaurant" en "specifieke vorm van horeca - zaalaccomodatie".
Voor de gronden met de bestemming "Horeca" zijn in artikel 6, lid 6.3.2, van de planregels, van het bestemmingsplan, specifieke gebruiksregels opgenomen. Deze luiden als volgt:
"Ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van horeca - zaalaccommodatie" en "specifieke vorm van horeca - restaurant":
a. zijn verdeeld over de zalen, onbeperkt zaalverhuringen toegestaan tot 22:00 uur;
b. is gebruik van gronden en bouwwerken door klanten na 22:00 uur niet toegestaan."
7. [appellant] richt zich in zijn beroepschrift inhoudelijk tegen de voornoemde gebruiksregel en de keuze van de raad om deze planregel in het bestemmingsplan op te nemen. Zo betoogt [appellant] dat de raad er bij de besluitvorming tot vaststelling van het bestemmingsplan van uit is gegaan dat ook [horecabedrijf] tenminste tien keer per jaar evenementen mag organiseren. Volgens [appellant] is het de raad niet duidelijk gemaakt dat het bestemmingsplan op zijn gronden evenementen na 22:00 uur uitsloot. [appellant] voert daarbij aan dat geen sprake is van een bijzondere locatie, dat zijn locatie niet in een stiltegebied ligt en dat hij met zijn horeca-activiteiten ook geen overlast veroorzaakt. Hij wijst hierbij ook op de grote negatieve gevolgen voor zijn bedrijfsvoering indien hij zijn horeca-activiteiten al om 22:00 uur moet beëindigen. Volgens hem heeft bij de vaststelling van het bestemmingsplan geen belangenafweging plaatsgevonden, waarbij rekening is gehouden met zijn bedrijfsbelangen.
Daarnaast betoogt [appellant] dat hij zijn locatie al jaren gebruikt voor zaalverhuur, waarbij de zalen tot na 22:00 uur ’s avonds worden gebruikt. Hij is van mening dat dit gebruik overgangsrechtelijk wordt beschermd, waarbij hij een vergelijking maakt met het bouwbedrijf van zijn buren, dat volgens hem ook overgangsrechtelijk wordt beschermd.
7.1. De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure het besluit van de raad tot vaststelling van het bestemmingsplan niet aan de orde is, maar het besluit van het college tot oplegging van een preventieve last onder dwangsom wegens strijd met dit in werking getreden bestemmingsplan. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan is onherroepelijk en van de rechtmatigheid daarvan moet worden uitgegaan. De vraag of de raad van de gemeente Krimpenerwaard uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in redelijkheid heeft kunnen besluiten de openingstijden van de horeca-activiteiten ter plaatse van de gronden van [appellant] te beperken tot 22:00 uur en of de raad daarbij alle feiten goed heeft overzien en afgewogen, kan in deze procedure niet meer aan de orde komen. In dit verband wijst de Afdeling erop dat het bestemmingsplan onherroepelijk is geworden na de uitspraak van de Afdeling van 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:157. In deze uitspraak heeft de Afdeling, onder 37.1, geconcludeerd dat de raad in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan de belangen die zijn gediend met de regel dat het gebruik van de gronden en bouwwerken van [appellant] door bezoekers na 22:00 uur niet is toegestaan dan aan het belang van [appellant] bij ruimere openingstijden. De betogen van [appellant] die zich richten tegen de inhoud van de gebruiksregel en de keuze van de raad om deze planregel in het bestemmingsplan op te nemen, kunnen reeds daarom niet slagen.
7.2. Wat betreft het betoog van [appellant] dat het gebruik van zijn gronden voor zaalverhuur na 22:00 uur overgangsrechtelijk wordt beschermd, verwijst de Afdeling naar overweging 37.1 van de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 25 januari 2017, waar is overwogen dat op grond van het vorige bestemmingsplan ter plaatse van de gronden van [appellant] als horeca-activiteit een theeschenkerij was toegestaan. Het thans geldende bestemmingsplan maakt ter plaatse voor het eerst het gebruik als restaurant en zaalaccommodatie mogelijk. Hierin verschilt de situatie van [appellant] van de situatie die aan de orde is bij het door hem genoemde bouwbedrijf van zijn buren. Uit de dossierstukken blijkt dat voor dit bouwbedrijf, anders dan voor de zaalverhuur van [appellant], in het verleden een vergunning is verleend om dit bedrijf planologisch mogelijk te maken.
De stelling van [appellant] dat zijn gebruik als zaalverhuur na 22:00 uur overgangsrechtelijk wordt beschermd, is dus niet juist.
7.3. Gelet op het bepaalde in artikel 6, lid 6.3.2, van de planregels, heeft het college dan ook terecht gesteld dat de door [appellant] aangemelde festiviteit waarbij klanten de horecalocatie tot 01:00 uur gebruiken, in strijd is met het bestemmingsplan. Daarom was het college bevoegd handhavend op te treden.
Afzien van handhavend optreden wegens bijzondere omstandigheden
8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisering
9. [appellant] voert aan dat sprake is van een concreet zicht op legalisering doordat het bestemmingsplan ten aanzien van zijn perceel kan worden aangepast en in overeenstemming kan worden gebracht met alle andere bedrijven in het buitengebied.
9.1. Om concreet zicht op legalisering aan te nemen, is ten minste vereist dat een ontwerp van het bestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik waarop de last ziet, past. Van een dergelijk ontwerp is in dit geval geen sprake. Bovendien heeft het college op zitting te kennen gegeven geen medewerking te willen verlenen aan een eventuele wijziging van het bestemmingsplan. Gelet op het voorstaande ontbrak ten tijde van het nemen van het besluit van 24 juli 2017 dan ook concreet zicht op legalisering.
Het betoog faalt.
Gelijkheidsbeginsel
10. [appellant] voert aan dat hij ongelijk wordt behandeld. Het is volgens hem binnen de gemeente namelijk bestaande praktijk dat evenementen worden gehouden op gronden die hiervoor niet positief zijn bestemd. Daarbij betoogt hij dat andere horecabedrijven, waaronder Café de Vlist, wel tien keer per jaar mogen afwijken van de planregels die voor hen gelden. Daarnaast heeft [appellant] in een nader stuk erop gewezen dat zijn buren op [locatie] wel zonder enige beperking een horecabedrijf mogen exploiteren. Tot slot voert [appellant] aan dat sprake is van ongelijke behandeling van hem als bedrijf en hem als privépersoon. Zijn privéfeesten mogen namelijk wel tot na 22:00 uur duren.
10.1. Voor zover [appellant] in het algemeen verwijst naar de volgens hem bestaande praktijk dat evenementen worden gehouden op gronden die hiervoor niet positief zijn bestemd, overweegt de Afdeling dat het aan [appellant] is om zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel te onderbouwen met concrete gevallen die volgens hem op relevante punten vergelijkbaar zijn met zijn situatie. Met deze algemene verwijzing is [appellant] daarin niet geslaagd.
Voor zover [appellant] verwijst naar Café de Vlist als vergelijkbaar geval, merkt de Afdeling op dat aan het perceel van Café de Vlist weliswaar ook de bestemming "Horeca" is toegekend, maar dat hieraan, anders dan bij het perceel van [appellant], ook de aanduiding "specifieke vorm van horeca - eetcafé" is toegekend. Dit betekent dat de beperkte openingstijden die voor [horecabedrijf] gelden, niet voor Café de Vlist gelden. Reeds daarom kan geen sprake zijn van gelijke gevallen, waardoor het college hierin terecht geen aanleiding heeft gezien af te zien van handhavend optreden.
10.2. Met betrekking tot wat [appellant] heeft aangevoerd over zijn buren, stelt de Afdeling vast dat op het perceel van zijn buren de bestemming "Bedrijf" rust. Op grond van artikel 4, lid 4.1.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor bedrijven met bedrijfsactiviteiten in categorieën 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten zoals opgenomen in bijlage 1 bij de planregels, alsmede voor bedrijfsactiviteiten die niet in de toegelaten categorieën zijn genoemd, maar die naar aard en invloed op de omgeving met de wel genoemde bedrijfsactiviteiten zijn gelijk te stellen. In deze bijlage 1 worden op pagina 14 als toegelaten bedrijfsactiviteit onder meer een restaurant en een café genoemd. Dit betekent inderdaad dat op grond van de planregels, de buren van [appellant] op [locatie] op het perceel een restaurant dan wel een café zouden kunnen starten, zonder dat hiervoor de beperkte openingstijden gelden die wel voor [horecabedrijf] gelden. Hoewel dit door het college onvoldoende is onderkend, maakt dit niet dat het college de last onder dwangsom in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft opgelegd. Naast het feit dat op het perceel van de buren geen restaurant dan wel café is gevestigd en feitelijk dus geen sprake is van gelijke gevallen, betekent de enkele omstandigheid dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan mogelijk onvoldoende heeft onderkend dat de Staat van bedrijfsactiviteiten de mogelijkheid biedt om op het perceel van de buren van [appellant] horeca-activiteiten te exploiteren zonder beperking in openingstijden, ook niet dat het college om die reden op grond van het gelijkheidsbeginsel van handhavend optreden had moeten afzien. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel strekt immers niet zover dat het bestuursorgaan in een eenmaal gemaakte fout zou moeten volharden.
10.3. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de ongelijke behandeling tussen hemzelf als bedrijf en als privépersoon, ziet de Afdeling ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college van oplegging van de last onder dwangsom had moeten afzien. De last ziet namelijk op de overtreding van artikel 6, lid 6.3.2, van de planregels, waarin is bepaald dat gebruik van gronden en bouwwerken door klanten na 22:00 uur niet is toegestaan. Dit betekent dat wanneer [appellant] een privéfeest geeft, dit geen overtreding oplevert van het bestemmingsplan. Dit zijn twee verschillende situaties. De door [appellant] gestelde ongelijke behandeling doet zich in dit opzicht dus niet voor.
10.4. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit de door [appellant] genoemde gevallen niet dat het college het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden door handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
Vertrouwensbeginsel
11. [appellant] betoogt dat het college had moeten afzien van handhavend optreden, omdat het college hierbij had moeten meewegen dat de wethouder van de voormalig gemeente Vlist in het verleden aan hem heeft toegezegd dat aan zijn gronden een bestemming zou worden toegekend conform de activiteiten die hij op dat moment uitvoerde. Hierdoor was hij ervan uitgegaan dat [horecabedrijf] 22 à 24 keer per jaar langer dan 22:00 uur open zou mogen zijn. Het opleggen van de last onder dwangsom is volgens [appellant] hiermee in strijd.
11.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
11.2. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] uit de door hem genoemde uitlatingen niet redelijkerwijs heeft kunnen afleiden dat het college af zou zien van handhavend optreden ten aanzien van de openingstijden die op grond van de planregels voor zijn perceel gelden. De Afdeling weegt hier mee dat reeds in de procedure omtrent het bestemmingsplan, zie de hiervoor onder 7.1 genoemde uitspraak van 25 januari 2017, overweging 36.1, is besproken en beslist dat [appellant] aan de mededelingen van de burgemeester en het college niet het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat de door hem bestreden beperkingen, waaronder de openingstijden, niet in het bestemmingsplan zouden worden opgenomen. Gelet hierop ziet de Afdeling niet in waarom aan deze uitlatingen, die in het kader van de voorbereiding van het bestemmingsplan zijn gedaan, dan wel het gerechtvaardigd vertrouwen kon worden ontleend dat het college ten aanzien van [appellant] niet handhavend op zou gaan treden ten aanzien van de openingstijden die op grond van de planregels voor het perceel van [appellant] gelden.
Het betoog faalt.
Conclusie beroep
12. De door [appellant] aangevoerde beroepsgronden slagen niet. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 24 juli 2017 alsnog ongegrond verklaren.
13. Het verzoek van [appellant] aan de Afdeling om het college te veroordelen tot vergoeding van schade als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb, komt niet voor inwilliging in aanmerking omdat niet aan het bepaalde onder a van dit artikellid is voldaan. Het besluit van 24 juli 2017 is, zoals blijkt uit wat hiervoor is overwogen, niet onrechtmatig. Gelet hierop bestaat er geen grond voor het veroordelen van het college tot vergoeding van schade als bedoeld in dit artikel.
Slotoverweging
14. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 juni 2019 in zaak nr. 17/6196;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.C. van Zuijlen, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
810-952.