Uitspraak
201902380/1/A3.
Datum uitspraak: 5 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], mede voor haar minderjarige kind, wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 februari 2019 in zaak nr. 18/4322 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 1 december 2017 heeft de minister een verzoek van [appellante] om inzage in het dossier van haar en haar zoon gedeeltelijk toegewezen.
Bij besluit van 27 februari 2018 heeft de minister het besluit van 1 december 2017 gewijzigd en [appellante] inzage in meer stukken gegeven.
Bij besluit van 7 mei 2018 heeft de minister het door [appellante] tegen het besluit van 1 december 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
[appellante] heeft toestemming aan de Afdeling verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 november 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. S. Salhi, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.M. van Mil, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De toen zevenjarige zoon van [appellante] is op 25 april 2016 geschorst van de basisschool wegens wangedrag. [appellante] had met de school een afspraak om te overleggen over de voorwaarden waaronder haar zoon de lessen weer kon hervatten. Daarop heeft [appellante] gereageerd met de mededeling dat zij niet wilde spreken over de schorsing en dat zij het uitsluitend wilde hebben over de te plegen observatie. De school heeft haar medegedeeld dat eerst over de schorsing gepraat moest worden en dat, als [appellante] dat niet wilde doen, er een nieuwe schorsing voor haar zoon zou volgen. Vervolgens is haar zoon opnieuw geschorst voor vier dagen en is [appellante] uitgenodigd voor een gesprek op het kantoor van de onderwijskoepel. Dit gesprek heeft niet plaatsgevonden en haar zoon is wederom geschorst voor vijf dagen. Het bestuur van de onderwijskoepel heeft [appellante] opnieuw uitgenodigd voor een gesprek en medegedeeld dat, indien [appellante] niet meewerkt, het bestuur zich zal beraden over eventuele verwijdering van de zoon van [appellante] van de school. Vervolgens is de zoon van [appellante] van de basisschool verwijderd. Volgens [appellante] is dit onterecht. Bij de procedure om een passende oplossing voor dit probleem te vinden, heeft zij tegenwerking ervaren. Daarom heeft zij op 29 mei 2017 de minister verzocht om het volledige dossier van haar en haar zoon om een klachtenprocedure sterker te maken.
1.1. De minister heeft het verzoek aangemerkt als een verzoek op grond van artikel 35 van Pro de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp). Op grond van dat artikel heeft een betrokkene het recht op inzage van zijn of haar persoonsgegevens.
1.2. Bij het besluit van 1 december 2017 heeft de minister twee overzichten gevoegd, bijlage A en B. Deze betreffen de verwerkingen van persoonsgegevens van [appellante] en haar zoon bij de Inspectie van het Onderwijs. De minister heeft afschriften van de onderliggende documenten verstrekt onder weglakking van persoonsgegevens van derden en persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren. Dit besluit heeft de minister bij besluit van 27 februari 2018 gewijzigd, in die zin dat ook verwerkingen van persoonsgegevens van [appellante] en haar zoon bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in een overzicht zijn opgenomen, bijlage C en D. Ook daarvan heeft de minister afschriften van de onderliggende documenten verstrekt onder weglakking van persoonsgegevens van derden en persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren. De rechtbank heeft de besluiten rechtmatig geacht.
Heeft de Afdeling alle op de zaak betrekking hebbende stukken?
2. [appellante] heeft medegedeeld dat er een geluidsopname is gemaakt van de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie. Weliswaar bevat het dossier een samenvatting van hetgeen is verhandeld bij de bezwaarschriftencommissie, maar deze geluidsopname is ook onderdeel van de op de zaak betrekking hebbende stukken en zou, indien die opname niet in het dossier zit, alsnog moeten worden toegevoegd, aldus [appellante].
2.1. De minister heeft ter zitting medegedeeld dat er inderdaad een geluidsopname is van de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie. De Afdeling zal die geluidsopname in dit geval niet aan het dossier toevoegen. Daarvoor is redengevend dat [appellante] niet concreet heeft aangegeven wat er in de samenvatting van hetgeen is verhandeld bij de bezwaarschriftencommissie ontbreekt en waarom de geluidsopname daarop een toevoeging zal zijn.
Het betoog faalt.
Het hoger beroep
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister op juiste wijze aan haar verzoek tegemoet is gekomen.
Het wettelijk kader
4. Op 25 mei 2018 is de Algemene verordening gegevensbescherming van toepassing geworden en de Wbp ingetrokken. Omdat de besluiten in deze zaak vóór deze dag zijn genomen, blijft de Wbp in deze zaak van toepassing.
4.1. Artikel 35, eerste en tweede lid, van de Wbp luidt:
‘1. De betrokkene heeft het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mee of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt.
2. Indien zodanige gegevens worden verwerkt, bevat de mededeling een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.’
Artikel 43 van Pro de Wbp luidt: ‘De verantwoordelijke kan de artikelen 9, eerste lid, 30, derde lid, 33, 34, 34a, tweede lid, en 35 buiten toepassing laten voor zover dit noodzakelijk is in het belang van:
[…]
e. de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van anderen.’
Heeft de minister alle persoonsgegevens verstrekt?
5. [appellante] betoogt dat het door de minister aan haar verstrekte overzicht onvolledig is. Telefoonnotities, interne aantekeningen, verslagen en notulen van overleggen die hebben plaatsgevonden, sms’jes en WhatsApp-berichten ontbreken. Daarnaast heeft zij correspondentie ontvangen, die zij als bijlage bij het hogerberoepschrift heeft bijgevoegd, maar deze is niet in het overzicht opgenomen. De minister had dus meer persoonsgegevens op het overzicht moeten vermelden, aldus [appellante].
5.1. Zoals volgt uit eerdere uitspraken van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1519), dient degene die stelt dat er meer persoonsgegevens moeten zijn, nadat het bestuursorgaan onderzoek naar die persoonsgegevens heeft gedaan en niet ongeloofwaardig heeft medegedeeld dat er niet meer persoonsgegevens zijn, aannemelijk te maken dat er wel meer persoonsgegevens dienen te zijn.
Bij nader stuk van 6 november 2019 heeft de minister toegelicht dat hij, naar aanleiding van het hogerberoepschrift, opnieuw heeft gezocht naar documenten waarin de naam van [appellante] of haar zoon voorkomt, hetgeen meer documenten heeft opgeleverd. De afschriften van de documenten heeft de minister, onder weglakking van persoonsgegevens van derden en persoonlijke gedachten van medewerkers, aan de Afdeling toegezonden. Ook heeft de minister op grond van artikel 8:29 van Pro de Awb een ongelakte versie van afschriften van de documenten aan de Afdeling toegezonden. De Afdeling is onder voornoemde omstandigheden van oordeel dat de mededeling van de minister in het besluit van 7 mei 2018 dat er niet meer persoonsgegevens aanwezig zijn ongeloofwaardig is. De minister is dus onzorgvuldig geweest bij de voorbereiding van zijn besluit op bezwaar.
Het betoog slaagt in zoverre.
5.2. De enkele stelling van [appellante] dat er ook nog telefoonnotities, interne aantekeningen, verslagen en notulen van overleggen die hebben plaatsgevonden, sms’jes en WhatsApp-berichten moeten zijn, is onvoldoende om aannemelijk te maken dat die stukken er moeten zijn.
Uit de door [appellante] verstrekte bijlagen, e-mails, A tot en met J, is ten aanzien van bijlagen A, C, D, F en H gebleken dat de e-mails, althans, met uitzondering van één ontvangstbevestiging, reacties op de e-mails die [appellante] zelf heeft verstuurd of daarop voortbouwende e-mails, zijn opgenomen op de door de minister verstrekte overzichten B en C. Verder is van bijlagen B en J gebleken dat deze berichten niet door of naar het ministerie of de inspectie zijn gestuurd. Omdat de minister de persoonsgegevens in die e-mailberichten niet verwerkte, hoefde hij de berichten niet op het overzicht te vermelden. Over bijlage I heeft de minister verklaard dat deze correspondentie na zijn zoekslag is aangetroffen en bij het nadere stuk van 6 november 2019 is verstrekt. De als bijlage E door [appellante] verstrekte correspondentie is op twee e-mails na opgenomen op overzicht B. Die twee e-mails zijn beknopte berichten en houden slechts in dat een inspecteur een gezinsvoogd zou bellen en zijn volgens de minister niet meer aangetroffen. Het e-mailbericht van [appellante] in bijlage G is volgens de minister verloren gegaan, maar de daarop volgende correspondentie is in het overzicht B opgenomen. Gezien deze verklaringen is de Afdeling van oordeel dat de minister zich niet ongeloofwaardig op het standpunt heeft gesteld dat er niet meer documenten aanwezig zijn. [appellante] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
Het betoog faalt in zoverre.
Had de minister een nadere toelichting op de zwart gemaakte stukken moeten geven?
6. Verder betoogt [appellante] dat een groot gedeelte van de stukken zwart is gemaakt, maar dat dit geen persoonsgegevens van anderen zijn. Weliswaar heeft zij begrip voor het gegeven dat persoonsgegevens van derden zwart worden gemaakt, maar in dit geval is het in het geheel onduidelijk waar de zwart gemaakte delen betrekking op hebben. Een toelichting per zwart gemaakt deel ontbreekt, aldus [appellante].
6.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen van de documenten waar het verzoek van [appellante] betrekking op heeft. Uit de documenten volgt dat de zwart gemaakte delen grotendeels persoonsgegevens van anderen betreffen. [appellante] heeft, gelet op artikel 35, eerste lid, van de Wbp, geen recht op persoonsgegevens van derden. Ook zijn passages zwart gemaakt waarin meningen van betrokken personen zijn opgenomen. De minister heeft dat in de besluiten van 1 december 2017 en 27 februari 2018 gebaseerd op artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp. In het besluit van 7 mei 2018 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat die zwart gemaakte passages buiten de reikwijdte van de Wbp vallen.
Artikel 35 van Pro de Wbp verplicht de minister niet om kopieën van documenten aan [appellante] te verstrekken. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in het arrest van 17 juli 2014 in gevoegde zaken C-141/12 en C-372/12, inzake Y.S. tegen de minister voor Immigratie en Asiel onderscheidenlijk de minister voor Immigratie en Asiel tegen M. en S. (ECLI:EU:C:2014:2081), over de wijze van verstrekking van persoonsgegevens overwogen dat het aan de lidstaten is om te bepalen welke concrete materiële vorm die verstrekking moet krijgen, mits deze in begrijpelijke vorm geschiedt. Voor zover aan de met het recht op toegang tot gegevens nagestreefde doelstelling volledig kan worden voldaan met een andere vorm van verstrekking kan de betrokkene aan artikel 12, aanhef en onder a, van de Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 1995 L 281; de Privacyrichtlijn) geen recht ontlenen om een afschrift te verkrijgen van het originele document of bestand waarin hem betreffende gegevens staan, aldus het Hof. Het is daarom voldoende dat aan de betrokkene, bedoeld in artikel 35 van Pro de Wbp, een volledig overzicht in begrijpelijke vorm van deze persoonsgegevens wordt verstrekt, voorzien van een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens, zodat de betrokkene die gegevens kan controleren op hun juistheid en kan controleren of zij in overeenstemming met de Wbp zijn verwerkt.
Aangezien de Wbp de minister dus niet verplicht om documenten te verstrekken, wat de minister bij wijze van extra dienstverlening wel heeft gedaan, hoefde de minister niet per document of deel daarvan te motiveren waarom dat zwart is gemaakt. Volstaan mag worden met een niet aldus gespecificeerde motivering, mits deze het weglakken van alle niet verstrekte gegevens kan dragen.
Het betoog faalt.
Zijn terecht delen als persoonlijke beleidsopvattingen zwart gemaakt?
7. Tot slot betoogt [appellante] dat zij inzage dient te krijgen in de stukken die volgens de minister onder persoonlijke beleidsopvattingen vallen. Een ambtenaar kan geen persoonlijke opvatting hebben in de kwestie, omdat het haar zoon aangaat, aldus [appellante].
7.1. Uit artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp volgt dat persoonsgegevens niet verschaft hoeven te worden, voor zover dat noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van anderen. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4144, gaat het bij een recht of vrijheid van een ander dan de verzoeker als bedoeld in artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp om gewichtige belangen op grond waarvan het noodzakelijk is een uitzondering te maken op het recht van de betrokkene op kennisneming en behoort het belang van de ongestoorde gedachtewisseling tussen ambtenaren daar niet toe. De minister heeft in dit geval slechts zich op het standpunt gesteld dat bepaalde zwart gemaakte delen betrekking hebben op persoonlijke beleidsopvattingen, hetgeen op grond van voornoemde uitspraak geen belang betreft dat artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp beschermt. Daarnaast lijkt het erop dat de passages die de minister in dit verband zwart heeft gemaakt, waarin onder andere wordt gesproken over de relatie tussen [appellante] en de school, geen informatie bevatten die [appellante] onbekend is. [appellante] heeft recht op passages met gegevens die haar bekend zijn en die persoonsgegevens van haar of haar zoon betreffen, onder weglakking van persoonsgegevens van derden. De minister heeft op grond van het voorgaande dan ook onvoldoende gemotiveerd welk gewichtig belang aan de orde is op grond waarvan het noodzakelijk is om een uitzondering te maken op het recht van [appellante] op kennisneming van aan haar en haar zoon toebehorende persoonsgegevens. Het betoog van de minister dat uit de rechtspraak (arresten van de Hoge Raad van 24 januari 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF0148 en 29 juni 2007, ECLI:NL:HR:2007:BA3529, ECLI:NL:HR:2007:AZ4663, ECLI:NL:HR:2007:AZ4664) volgt dat een inzagerecht op grond van de Wbp niet onbeperkt is en dat het inzagerecht zich niet uitstrekt tot interne notities die persoonlijke gedachten van betrokken ambtenaren bevatten en uitsluitend voor intern overleg en beraad zijn bedoeld, kan hem niet baten. In het eerste arrest van de Hoge Raad van 2007 is daar niets over overwogen. De andere twee arresten van de Hoge Raad van 2007 gaan over de vraag of een persoonsgegeven in een bestand is opgenomen, waarbij de Hoge Raad van belang heeft geacht of het gegeven is opgenomen in een interne notitie die persoonlijke gedachten van een medewerker weergeeft. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3373, speelt die vraag niet bij geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, zoals bij e-mails, hetgeen in dit geval aan de orde is. Op grond van artikel 2 van Pro de Wbp is deze wet zonder meer van toepassing op geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, alsmede op niet-geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn of behoren te worden opgenomen. Daarnaast is het arrest van de Hoge Raad van 2003 niet vergelijkbaar met deze zaak, aangezien het in dat arrest gaat om een vordering op grond van artikel 1:377c van het Burgerlijk Wetboek. Dat artikel geeft geen recht op inzage in alle persoonsgegevens, maar gaat over de verstrekking van informatie over belangrijke feiten en omstandigheden die de persoon van het kind of diens verzorging en opvoeding betreffen waaronder volgens de Hoge Raad geen aantekeningen vallen die uitsluitend voor persoonlijk gebruik zijn gemaakt.
Het betoog slaagt.
Conclusie
8. Gelet op hetgeen in overweging 5.1 en 7.1 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 7 mei 2018 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De minister moet binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daarbij moet hij, omdat de Wbp is ingetrokken, toepassing geven aan de Algemene verordening gegevensbescherming. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
9. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 februari 2019 in zaak nr. 18/4322;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 7 mei 2018, kenmerk DUO/BNB-2018/6161M;
V. draagt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen binnen zes weken een nieuw besluit te nemen;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.111,00 (zegge: tweeduizend honderdelf euro), waarvan € 2.100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro), is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. De Vries
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2020
582-857.