Uitspraak
202104785/1/V6.
Datum uitspraak: 11 mei 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 juni 2021 in zaak nr. 19/7277 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Den Haag
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 12 juli 2019 heeft de staatssecretaris het verzoek van [wederpartij] om hem het Nederlanderschap te verlenen afgewezen.
Bij besluit van 15 oktober 2019 heeft de staatssecretaris het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 juni 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 oktober 2019 vernietigd, het besluit van 12 juli 2019 herroepen en bepaald dat de staatssecretaris er zorg voor moet dragen dat aan [wederpartij] het Nederlanderschap wordt verleend. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2022, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Klis, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. C.A. Lucardie, advocaat te Delft, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage en die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
2. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN), omdat ernstige vermoedens bestaan dat [wederpartij] een gevaar vormt voor de openbare orde. De staatssecretaris geeft daarvoor als reden dat op 6 mei 2017 een strafbeschikking tegen [wederpartij] is uitgevaardigd wegens wederspannigheid, waarbij aan hem een taakstraf van 12 uur is opgelegd. Op 2 juli 2017 heeft [wederpartij] de taakstraf voltooid. Het verzoek om het Nederlanderschap (hierna: het verzoek) heeft [wederpartij] ingediend op 6 december 2018 en dat is binnen de zogenoemde rehabilitatietermijn zoals staat in de Handleiding RWN, onder artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, paragraaf 5, van de RWN.
3. De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] gegrond verklaard, omdat de door [wederpartij] aangevoerde bijzondere omstandigheden tot de conclusie leiden dat hij geen gevaar vormt voor de openbare orde. Volgens de rechtbank is aan [wederpartij] een taakstraf opgelegd voor een eenvoudig delict. De rechtbank heeft verder overwogen dat het niet onaannemelijk is dat, zoals [wederpartij] stelt, het Openbaar Ministerie (hierna: het OM) hem de keuze heeft voorgelegd tussen een geldboete van € 500,00 of een taakstraf. Uit de bijlage 4 bij de 'Tabel voor omzetting sanctie' bij de Aanwijzing kader voor strafvordering volgt dat er geen taakstraffen worden opgelegd onder de 16 uur en dat een geldboete van € 300,00 gelijkstaat aan 12 uur taakstraf. Ook volgt uit de Richtlijn voor strafvordering wederspannigheid dat voor een delict waarbij sprake is van 'alleen rukken en trekken' een geldboete van € 350,00 wordt opgelegd. Volgens de Handleiding RWN volgt bij een geldboete tot € 810,00 geen afwijzing van het verzoek wegens gevaar voor de openbare orde. De rechtbank is dus van oordeel dat de staatssecretaris het verzoek ten onrechte heeft afgewezen op de grond dat er ernstige vermoedens bestaan dat hij een gevaar vormt voor de openbare orde in de zin van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN.
4. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door [wederpartij] aangevoerde omstandigheden tot de conclusie leiden dat hij geen gevaar vormt voor de openbare orde. De staatssecretaris wijst op de Handleiding RWN, onder artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, paragrafen 1 en 5, van de RWN, waarin is opgenomen dat iedere opgelegde taakstraf maakt dat er ernstige vermoedens bestaan dat de vreemdeling een gevaar oplevert voor de openbare orde als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN. Daarbij is expliciet benoemd dat dit wordt gedaan ongeacht de duur van de taakstraf en ongeacht of die straf is opgelegd in plaats van een gevangenisstraf of een andere straf. De staatssecretaris wijst er verder op dat uit de Handleiding RWN, onder artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, paragraaf 6, van de RWN, volgt dat zeer grote terughoudendheid moet worden betracht bij het aannemen van dergelijke zeer bijzondere omstandigheden. De staatssecretaris voert ook onder verwijzing naar paragraaf 5.1 aan dat de rechtbank, door de geringe ernst van het misdrijf te laten meewegen, niet erkent dat de aard van het delict niet relevant is voor de vraag of sprake is van ernstige vermoedens dat [wederpartij] een gevaar vormt voor de openbare orde. Als uitgangspunt geldt dat indien voor een misdrijf een taakstraf is opgelegd, deze wordt tegengeworpen ongeacht de duur van de taakstraf.
De staatssecretaris betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet onaannemelijk is dat [wederpartij] door het OM een keuze is geboden tussen een geldboete of een taakstraf. De staatssecretaris wijst op de brief van 6 januari 2020 van de parketsecretaris waaruit volgt dat niet te achterhalen is of [wederpartij] de keuze heeft gehad tussen een geldboete of een taakstraf. Bovendien ziet de staatssecretaris niet in waarom een dergelijke keuzemogelijkheid als zeer bijzondere omstandigheid moet worden aangemerkt, omdat in de Handleiding RWN is opgenomen dat een taakstraf, ongeacht of deze in plaats van een andere straf is opgelegd, maakt dat de rehabilitatietermijn van toepassing is.
Verder betoogt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [wederpartij] niet onaannemelijk heeft gemaakt dat hij heeft gekozen voor de taakstraf vanwege zijn financiële situatie. Volgens de staatssecretaris baseert de rechtbank zich enkel op een aanname. Indien [wederpartij] wel een keuzemogelijkheid heeft gehad dan is het volgens de staatssecretaris [wederpartij] zelf die de taakstraf heeft geaccepteerd. De gevolgen van die keuze dienen voor zijn rekening te komen en zijn geen zeer bijzondere omstandigheid in de zin van de Handleiding RWN, onder artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, paragraaf 6, van de RWN, aldus de staatssecretaris. Op de zitting heeft de staatssecretaris hieraan toegevoegd dat het denkbaar is dat er wel sprake is van een zeer bijzondere omstandigheid als [wederpartij] had aangetoond dat door betalingsonmacht in plaats van een geldboete van lager dan € 810,00 een taakstraf was opgelegd. Dan wordt volgens de staatssecretaris enerzijds recht gedaan aan de persoonlijke situatie van [wederpartij], terwijl anderzijds de staatssecretaris geen zelfstandig oordeel hoeft te vormen over de opgelegde straf.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2322), dient het beleid neergelegd in de Handleiding RWN als uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag of sprake is van ernstige vermoedens dat de betrokkene gevaar oplevert voor de openbare orde. Onder verwijzing naar de uitspraak van 25 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD5392, overweegt de Afdeling dat de staatssecretaris er bij de toepassing van het beleid ter invulling van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN rekening mee moet houden dat zich omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan slechts tot een juiste wetstoepassing kan worden gekomen indien hij van dat beleid afwijkt.
4.2. Vaststaat dat tegen [wederpartij] een strafbeschikking ter zake van een misdrijf is opgelegd in de vorm van een taakstraf van 12 uur en dat [wederpartij] op 2 juli 2017 de taakstraf heeft voltooid. De rehabilitatietermijn zal pas op 2 juli 2022 verstrijken, dus het verzoek is tijdens de rehabilitatietermijn ingediend. Toepassing van het beleid uit de Handleiding RWN verplicht dus tot afwijzing van het verzoek, met uitzondering van zeer bijzondere omstandigheden die tot de conclusie leiden dat [wederpartij] geen gevaar vormt voor de openbare orde.
4.3. Zoals de staatssecretaris op de zitting heeft toegelicht is het denkbaar dat er sprake is van een zeer bijzondere omstandigheid als [wederpartij] aantoont dat het OM door betalingsonmacht van [wederpartij] een taakstraf in plaats van een geldboete van lager dan € 810,00 heeft opgelegd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [wederpartij] dit in ieder geval aannemelijk gemaakt. In het proces-verbaal van verhoor verdachte van 5 mei 2017 verklaart [wederpartij] namelijk dat hij geen geld heeft voor een advocaat en dat hij niet bereid is de schade te vergoeden, omdat hij daartoe financieel niet in staat is. Ook verklaart hij dat hij geen inkomen heeft omdat hij student is en alles moet betalen van zijn studiefinanciering. Verder volgt uit de bijlage 4 bij de 'Tabel voor omzetting sanctie' bij de Aanwijzing kader voor strafvordering dat het OM als algemeen uitgangspunt hanteert dat in beginsel geen taakstraffen onder de 16 uur worden opgelegd. Dat aan [wederpartij] aan taakstraf van 12 uur is opgelegd, draagt dan ook bij aan de aannemelijkheid dat zijn persoonlijke omstandigheden een rol hebben gespeeld bij de keuze voor een taakstraf.
Gelet op deze omstandigheden, in samenhang bezien, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat er geen sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die tot de conclusie leiden dat [wederpartij] geen gevaar vormt voor de openbare orde.
Het betoog faalt.
5. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien. De staatssecretaris voert aan dat de beoordeling van de door [wederpartij] naar voren gebracht bijzondere feiten en omstandigheden volgens de Handleiding RWN door de staatssecretaris moet plaatsvinden.
5.1. De staatssecretaris betoogt terecht dat het bij een naturalisatieverzoek aan de staatssecretaris is om te beoordelen of er sprake is van bijzondere omstandigheden die tot de conclusie leiden dat [wederpartij] geen gevaar vormt voor de openbare orde. De rechtbank heeft dus ten onrechte zelf in de zaak voorzien en bepaald dat de staatssecretaris zo spoedig mogelijk aan [wederpartij] het Nederlanderschap moet verlenen.
Het betoog slaagt.
6. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling zal het beroep gegrond verklaren en het besluit van 15 oktober 2019 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen. Dit betekent dat de staatssecretaris opnieuw een besluit moet nemen op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 12 juli 2019 met inachtneming van deze uitspraak. De staatssecretaris moet de proceskosten van het beroep vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, van 11 juni 2021 in zaak nr. SGR 19/7277;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 15 oktober 2019, V-nummer [...];
V. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 759,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan [wederpartij] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 voor de behandeling van het beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
w.g. Overeem
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2022
899-876
BIJLAGE
Rijkswet op het Nederlanderschap
Artikel 9
1. Het verzoek van een vreemdeling die voldoet aan de artikelen 7 en 8 wordt niettemin afgewezen, indien:
a. op grond van het gedrag van de verzoeker ernstige vermoedens bestaan dat hij gevaar oplevert voor de openbare orde, de goede zeden, of de veiligheid van het Koninkrijk; […].
Artikel 10
Wij kunnen, de Raad van State van het Koninkrijk gehoord, in bijzondere gevallen het Nederlanderschap verlenen met afwijking van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, c en d, artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, en de termijn genoemd in artikel 11, derde, vierde en vijfde lid.
Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap
9-1-a. Toelichting ad artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a
Paragraaf 1. Samenvatting openbare-orde beleid
Hieronder wordt uiteengezet wanneer ernstige vermoedens bestaan dat de vreemdeling een gevaar oplevert voor de openbare orde of de veiligheid van het Koninkrijk. Daarbij staan centraal de verwachtingen over het toekomstige gedrag van de vreemdeling. Die verwachtingen worden gebaseerd op zijn gedrag in het heden en het recente verleden. Samengevat komt het beleid erop neer dat de naturalisatie of optie wordt geweigerd, als:
[…]
4. in de periode van vijf jaar direct voorafgaande aan het verzoek of de beslissing daarop, een sanctie ter zake van een misdrijf is opgelegd of ten uitvoer is gelegd (zie paragraaf 5). Met sanctie wordt hier ook bedoeld iedere:
[…]
b. taak- of leerstraf of andere straf als bedoeld in artikel 9 WvSr Pro;
[…]
d. strafbeschikking of transactie van € 810,- of meer;
[…]
Paragraaf 5. Afwijzing als in de periode van vijf jaar direct voorafgaande aan het verzoek om naturalisatie of optieverklaring (of de beslissing daarop) een sanctie ter zake van een misdrijf is opgelegd of ten uitvoer gelegd
De vreemdeling mag in de periode van vijf jaren (de zogenaamde rehabilitatietermijn van vijf jaar) direct voorafgaande aan het verzoek om naturalisatie of optieverklaring of de beslissing daarop niet onderworpen zijn geweest aan sanctionering van een misdrijf of aan de gevolgen daarvan. Daarbij geldt het volgende:
[…]
b. iedere taakstraf (werk- of leerstraf) leidt, ongeacht de duur daarvan en ongeacht of die straf is opgelegd in plaats van een gevangenisstraf of een andere straf dan wel in het kader van een transactievoorstel of een strafbeschikking, tot weigering van naturalisatie of optie;
c. iedere vermogenssanctie (geldboete, transactie, strafbeschikking of maatregel strekkend tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel) van € 810,- of meer leidt tot weigering van naturalisatie of optie;
[…]
De naturalisatie of optie wordt ook geweigerd, als er in die periode van vijf jaar een sanctie ten uitvoer is gelegd. De sanctie is tenuitvoergelegd:
[…]
b. ingeval van taakstraf: op de datum waarop de taakstraf is voltooid;
[…]
Paragraaf 5.1. Misdrijven
Een ernstig vermoeden dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt, wordt niet gebaseerd op zo maar iedere willekeurige misstap die tot een sanctie heeft geleid. De misdraging moet wel voldoende ernstig zijn geweest. De ernst komt tot uiting in het feit dat alleen misdrijven in aanmerking worden genomen. Bovendien moet ook de sanctie die daarop is gevolgd, voldoende zwaar zijn. Dat betekent dat misdragingen die strafrechtelijk als overtreding worden gekwalificeerd of die buiten het strafrecht zijn afgedaan (bijvoorbeeld met een bestuurlijke boete of uitsluitend een civiele veroordeling tot schadevergoeding) buiten beschouwing blijven. […]
Paragraaf 5.5. Taakstraffen
Een taakstraf is ofwel een werkstraf (het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte; ATAN) ofwel een leerstraf (het volgen van een leertraject). Er wordt bij taakstraffen dus geen onderscheid gemaakt tussen werk- en leerstraffen. De taakstraf staat tussen de vrijheidsstraf en de geldboete in, en komt in plaats van een gevangenisstraf. Bij naturalisatie en optie worden zowel geldboeten als vrijheidsstraffen voor misdrijven tegengeworpen, ongeacht de vraag of zij voorwaardelijk of onvoorwaardelijk zijn opgelegd. Er bestaat geen aanleiding om voorbij te gaan aan de (voor een misdrijf opgelegde) taakstraf die thans nog in plaats van een onvoorwaardelijke gevangenisstraf wordt opgelegd, indien zowel de daad als de dader strafbaar zijn bevonden. Gehandhaafd is tevens het uitgangspunt dat de taakstraf wordt tegengeworpen ongeacht de duur van de taakstraf. Dat sluit aan bij de regeling van de vrijheidsstraf, die eveneens ongeacht de duur wordt tegengeworpen.
Paragraaf 6. Afwijking slechts mogelijk in geval van zeer bijzondere omstandigheden
Bovenstaande regels geven een nadere invulling van het criterium ‘ernstig gevaar voor de openbare orde’ (in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, RWN en artikel 6, vierde lid, RWN). Zij moeten door iedereen op dezelfde wijze worden uitgevoerd. Deze regels vervangen de genoemde artikelen niet. Zij sluiten dus ook niet uit dat zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen voordoen, die tot gevolg hebben dat alleen maar tot een juiste wetstoepassing kan worden gekomen door van deze regels af te wijken. Bij de toepassing van deze regels moet men er dus altijd op bedacht zijn dat zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen voordoen, die afwijking noodzakelijk kunnen maken.
Het is in zeer bijzondere gevallen dus mogelijk dat een naturalisatie of optie dat op grond van bovenstaande regels zou moeten worden geweigerd, toch moet worden ingewilligd of worden bevestigd. Anderzijds is het in zeer bijzondere gevallen dus ook mogelijk dat een bepaald verzoek of optie dat niet onder een van bovenstaande regels kan worden gebracht, toch moet worden afgewezen of geweigerd, omdat er ernstige vermoedens bestaan dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt. Het is immers niet mogelijk om ieder individueel geval dat zich ooit zal kunnen voordoen, van te voren te voorzien en daarvoor een regel op te stellen. Een dergelijk verzoek of optie moet dan apart worden onderzocht en beoordeeld. Voor een dergelijk verzoek of optie zal dan een oplossing moeten worden gevonden die aansluit bij de algemene uitgangspunten van het beleid en bij de wél in dit hoofdstuk van de Handleiding RWN 2003 geregelde situaties. Een en ander neemt niet weg dat het voor de eenduidigheid, de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid van het grootste belang is dat niet snel van bovenstaande regels wordt afgeweken. Er moet zeer grote terughoudendheid worden betracht.
Een bijzondere omstandigheid kan in het algemeen worden omschreven als een omstandigheid die wel belangrijk is, maar waaraan bij het opstellen van de regels niet of onvoldoende kon worden gedacht. Juist omdat het bijzondere omstandigheden zijn, kan niet van tevoren worden aangegeven welke omstandigheden zo bijzonder zijn dat zij tot afwijking van de regels in dit hoofdstuk moeten leiden.
Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), kan echter wel worden afgeleid welke omstandigheden in het algemeen niet als bijzondere omstandigheden worden aangemerkt. Niet bijzonder is bijvoorbeeld dat de vreemdeling:
• nimmer eerder een (dergelijk) strafbaar feit heeft gepleegd;
• lering heeft getrokken uit het gebeurde;
• thans ieder strafbaar gedrag poogt te vermijden;
• de misdraging heeft gepleegd in een bijzonder moeilijke periode die definitief is afgesloten;
• inmiddels is gehuwd, een kind heeft gekregen en stelt zijn leven aanzienlijk te hebben verbeterd;
• bij internationale werkzaamheden hinder ondervindt van zijn buitenlandse paspoort;
• als enige binnen het gezin geen Nederlander is;
• is veroordeeld wegens rijden onder invloed van alcohol en onder behandeling is geweest voor zijn drankprobleem, zodat het gevaar voor recidive klein is;
• is veroordeeld wegens bijvoorbeeld bijstandsfraude en zijn uitkering inmiddels is stopgezet en het teveel ontvangen bedrag wordt terugbetaald, zodat het gevaar voor recidive minimaal is;
• is veroordeeld wegens bijstandsfraude en het delict heeft gepleegd, omdat hij de Nederlandse taal onvoldoende machtig was, zodat, nu hij de Nederlandse taal beter beheerst, de kans op recidive verwaarloosbaar is;
• minderjarig was toen hij het strafbare feit pleegde;
• geschikt is bevonden voor de functie van beroepsmilitair bij het Ministerie van Defensie.
Evenmin kunnen als bijzonder worden aangemerkt omstandigheden die hebben geleid of bijgedragen tot het misdrijf, aangezien die omstandigheden, voor zover zij als verzachtende omstandigheden hebben te gelden, door de strafrechter bij diens oordeel zijn betrokken. Deze voorbeelden zijn niet-limitatief.
Als al sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden, is het aan de vreemdeling om die zelf aan te voeren. Dat ligt niet op de weg van de burgemeester en de IND, omdat die in den regel ook geen kennis kunnen hebben van bijzondere omstandigheden. Wel ligt het op de weg van de burgemeester en de IND om naar de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden te vragen en de betekenis daarvan zo nodig te onderzoeken. De vreemdeling kan op model 2.3 (bij naturalisatie) of model 1.14 (bij optie) ‘Verklaring verblijf en gedrag’ die hij bij de indiening van zijn verzoek of het afleggen van de optieverklaring bij de burgemeester invult, aangeven of er sprake is van bijzondere omstandigheden.
De beoordeling van bijzondere omstandigheden gebeurt bij naturalisatie bij de IND, en bij optie bij de burgemeester. Die bijzondere omstandigheden kunnen hoogstens leiden tot de conclusie dat de vreemdeling geen gevaar vormt voor de openbare orde. Als wel sprake is van ernstige vermoedens dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt, moet naturalisatie of optie worden geweigerd. Daarvan kan bij naturalisatie niet met toepassing van artikel 10 RWN Pro worden afgeweken.