Uitspraak
202106560/1/A2.
Datum uitspraak: 30 november 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de Belastingdienst/Toeslagen,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 september 2021 in zaak nr. 21/1373 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2021 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het recht van [appellant sub 2] op huurtoeslag over 2019 definitief berekend, vastgesteld op € 0,- en € 3.319,- aan te veel uitbetaalde voorschotten van haar teruggevorderd.
Bij besluit van 21 april 2021 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard voor zover het was gericht tegen de vaststelling van het recht op huurtoeslag. Voor zover het beroep was gericht tegen de terugvordering heeft de rechtbank dit gegrond verklaard, het besluit van 21 april 2021 vernietigd voor zover daarin is besloten tot terugvordering van € 3.319,-, het besluit van 3 april 2021 in zoverre herroepen, de terugvordering van de huurtoeslag over 2019 op nihil gesteld en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 21 april 2021. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen en [appellant sub 2] hebben ieder een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2022, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], is verschenen.
Overwegingen
Besluitvorming
1. Bij het besluit van 3 april 2021, zoals gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 21 april 2021, heeft de Belastingdienst/Toeslagen (hierna ook: de dienst) het recht van [appellant sub 2] op huurtoeslag over het jaar 2019 definitief vastgesteld op nihil en € 3.319,- van haar teruggevorderd. Hieraan heeft de dienst ten grondslag gelegd dat uit de aanslag inkomstenbelasting over dat jaar is gebleken dat het vermogen van [appellant sub 2] hoger was dan het wettelijk vastgestelde heffingsvrije vermogen voor het jaar 2019. Dit betekent dat zij voordeel heeft uit sparen en beleggen en dat zij daarom geen recht heeft op huurtoeslag.
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant sub 2] geen recht heeft op huurtoeslag over 2019. Uit de in artikel 7, derde lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) neergelegde vermogenstoets volgt dat er geen aanspraak bestaat op huurtoeslag als bij de belanghebbende voordeel uit sparen en beleggen in aanmerking is genomen, ongeacht de hoogte van dit voordeel. In dat geval wordt de belanghebbende geacht over voldoende middelen te beschikken om de huur te betalen. Omdat dit in de Awir dwingend is voorgeschreven, is het voor de Belastingdienst/Toeslagen bij de vaststelling van het recht op huurtoeslag niet mogelijk de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af te wegen.
De rechtbank heeft vervolgens beoordeeld of de dienst bij de terugvordering van het bedrag van € 3.319,- aan te veel uitbetaalde voorschotten heeft voldaan aan de evenredigheidstoets van artikel 26, tweede lid, van de Awir. Dat is volgens de rechtbank niet het geval. [appellant sub 2] is samen met [persoon], ieder voor de helft, eigenaar van een woning aan de Maagdepalm in Leeuwarden. In 2019 heeft [appellant sub 2] met haar kinderen in een huurwoning aan de Jasmijnstraat gewoond. In de loop van 2020 zijn [appellant sub 2] en [persoon] weer samen gaan wonen in de woning aan de Maagdepalm. Het gevolg is geweest dat het aandeel van [appellant sub 2] in de eigen woning voor de inkomstenbelasting over 2019 van box 1 naar box 3 is verhuisd en dit heeft geleid tot een vermogensbestanddeel van ruim € 26.000,-. Daarmee ging [appellant sub 2] met een bedrag van € 88,- over de vermogensgrens heen, hetgeen een voordeel uit sparen en beleggen van € 1,- heeft opgeleverd. Omdat het gezin van [appellant sub 2] en [persoon] al vanaf 2011-2012 leeft van een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand en er maandelijks een tekort in het budget is van € 100,- à € 150,-, is de rechtbank van oordeel dat een eventuele afbetalingsregeling op maat niet zal kunnen voorkomen dat [appellant sub 2] in een onomkeerbare schuldensituatie terecht zal komen. In dat kader merkt de rechtbank op dat het haar ambtshalve bekend is dat bij de berekening van de betalingscapaciteit op maat voorbij wordt gegaan aan reeds bestaande schulden. De rechtbank heeft vastgesteld dat [appellant sub 2] voor het betalen van haar huur afhankelijk was van de huurtoeslag en dat zij dus niet voldoende middelen had om de huur zelf te voldoen. Het vermogen dat [appellant sub 2] is toegerekend bestond bijna geheel uit de overwaarde van de woning aan de Maagdepalm, zodat zij dit bedrag niet daadwerkelijk kon gebruiken om er bijvoorbeeld de huur van te betalen. Gelet op deze combinatie van omstandigheden zijn de nadelige gevolgen van de terugvordering voor [appellant sub 2] onevenredig in verhouding tot de met die terugvordering te dienen doelen. De rechtbank heeft daarom, zelf in de zaak voorziend, bepaald dat de dienst het bedrag van € 3.319,- niet mag terugvorderen van [appellant sub 2].
Hoger beroepen
3. [appellant sub 2] en de Belastingdienst/Toeslagen kunnen zich niet vinden in de uitspraak van de rechtbank. Het hoger beroep van [appellant sub 2] richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat de dienst zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant sub 2] geen recht heeft op huurtoeslag over 2019. Het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen richt zich tegen het oordeel van de rechtbank over de terugvordering. Omdat de vraag of de vaststelling van het recht op toeslag juist is voorafgaat aan de vraag of de dienst het eventueel te veel uitbetaalde bedrag geheel of gedeeltelijk mag terugvorderen, zal de Afdeling het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] hierna als eerste te bespreken.
Hoger beroep [appellant sub 2]
4. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij wel degelijk recht heeft op huurtoeslag over 2019, omdat haar vermogen in 2019 lager was dan de toen geldende vermogensgrens.
4.1. Uit de aanslag inkomstenbelasting 2019 van [appellant sub 2], die de dienst terecht heeft gevolgd, blijkt dat zij in dat jaar voor een bedrag van in totaal € 73.598,- aan bezittingen had en voor een bedrag van € 43.150,- aan aftrekbare schulden. Dat betekent dat zij per saldo € 30.448,- aan vermogen had in 2019. Dit bedrag is hoger dan het heffingsvrije vermogen van € 30.360,- dat in 2019 gold, zodat er bij haar een voordeel uit sparen en beleggen in aanmerking is genomen van € 88,-. Uit artikel 7, derde lid, van de Awir vloeit voort dat geen aanspraak op een tegemoetkoming bestaat indien bij de belanghebbende over het berekeningsjaar voordeel uit sparen en beleggen in aanmerking wordt genomen. Daarom is het oordeel van de rechtbank dat de dienst zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant sub 2] geen recht heeft op huurtoeslag over 2019 juist.
Het betoog van [appellant sub 2] slaagt daarom niet.
Hoger beroep Belastingdienst/Toeslagen
5. De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de terugvordering van het bedrag van € 3.319,- onevenredig is. Daartoe voert hij het volgende aan.
Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3536, is in het Verzamelbesluit Toeslagen (hierna ook: het Verzamelbesluit) beleid over de terugvordering van toeslagen neergelegd. In het Verzamelbesluit is opgenomen dat alleen bijzondere omstandigheden zich verzetten tegen gehele terugvordering, en dat als dergelijke omstandigheden zich voordoen en gehele terugvordering onevenredig is, de dienst kan afzien van de terugvordering of het bedrag van de terugvordering kan matigen. In het Verzamelbesluit zijn voorbeelden opgenomen van bijzondere omstandigheden en is vermeld dat de financiële situatie of financiële problemen van belanghebbenden die terugbetaling van toeslagen verhinderen in het algemeen niet leiden tot een matiging van de terugvordering. Hiervoor bestaat de mogelijkheid van een betalingsregeling. In het Verzamelbesluit staat verder als uitgangspunt dat overschrijding van de vermogensgrens op zichzelf evenmin tot matiging leidt. Dit kan anders zijn als er specifieke omstandigheden zijn die zijn aan te merken als bijzondere omstandigheden, maar daarvan is in dit geval geen sprake. Een geringe overschrijding van de vermogensgrens, zoals hier met € 88,-, is niet dusdanig bijzonder dat hierom van terugvordering moet worden afgezien. Dit is immers inherent aan het stellen van een vermogensgrens; het komt vaker voor dat de vermogensgrens met een gering bedrag wordt overschreden. Dat [appellant sub 2], zoals de rechtbank oordeelt, in een onomkeerbare schuldensituatie komt door de terugvordering, heeft [appellant sub 2] niet gesteld in haar beroepschrift en blijkt ook niet uit andere stukken. Zonder de financiële positie van [appellant sub 2] te willen bagatelliseren blijkt uit de aanslag inkomstenbelasting over 2019 een positieve vermogenspositie. Zo had zij op 1 januari 2019 een bedrag aan spaargeld van ruim € 4.000,-. Bovendien heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat er bij de berekening van de betalingscapaciteit geen rekening wordt gehouden met reeds bestaande schulden. De dienst houdt (tot een bepaald maximum) rekening met de hypotheeklasten van de eigen woning en met schulden bij de gemeente, het waterschap of de Belastingdienst.
Ten slotte stelt de dienst dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de ratio van de vermogenstoets is dat bij aanwezigheid van meer vermogen dan circa € 30.000,- er voldoende middelen zijn om de huur ook zonder huurtoeslag te kunnen betalen. Uit de Memorie van Toelichting volgt echter niet dat van belang is of het vermogen vrijelijk kan worden aangewend om de huur te betalen. Weliswaar kan op verzoek in een limitatief genoemd aantal gevallen een deel van het vermogen buiten beschouwing worden gelaten, maar vermogen uit een tweede woning valt daar niet onder. Dat het vermogen van [appellant sub 2] voor een groot deel bestaat uit de overwaarde van een tweede woning is dus evenmin een bijzondere omstandigheid die moet leiden tot matiging van de terugvordering. Datzelfde geldt voor het gestelde maandelijkse tekort in het gezinsbudget van € 100,- tot € 150,-. Dit is betreurenswaardig, maar geen bijzondere omstandigheid die, alleen of in samenhang met de overige omstandigheden, tot matiging van de terugvordering leidt, aldus de dienst.
5.1. In de uitspraak van 23 oktober 2019 heeft de Afdeling overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen voor de vaststelling van het bedrag dat moet worden teruggevorderd op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen en onder bijzondere omstandigheden van terugvordering kan afzien of het terug te vorderen bedrag kan matigen, ook als die omstandigheden al bij de vaststelling van de toeslag aan de orde konden komen. Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb mogen de nadelige gevolgen van dat besluit voor een belanghebbende namelijk niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
5.2. De staatssecretaris van Financiën heeft in het Verzamelbesluit Toeslagen van 17 april 2020 (Stcrt. 2020, 22720) beleid over de terugvordering van toeslagen vastgesteld. Dit Verzamelbesluit is daarna een aantal keer geactualiseerd, voor het laatst op 1 juli 2022 (Stcrt. 2022, 17645).
In het Verzamelbesluit is opgenomen dat alleen bijzondere omstandigheden zich kunnen verzetten tegen gehele terugvordering, en dat als dergelijke omstandigheden zich voordoen en gehele terugvordering onevenredig is, de Belastingdienst/Toeslagen kan afzien van de terugvordering of het bedrag van de terugvordering kan matigen.
In het Verzamelbesluit zijn voorbeelden van bijzondere omstandigheden opgenomen. Uitdrukkelijk is vermeld dat van bijzondere omstandigheden geen sprake is als de terugvordering het gevolg is van overschrijding van de vermogensgrens. Uitgangspunt is dat dit op zichzelf niet tot een matiging van de terugvordering leidt. Afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval kan er bij de aanwezigheid van aanvullende omstandigheden die - op zichzelf of in samenhang - wel zijn aan te merken als bijzondere omstandigheden, na een belangenafweging toch reden zijn de terugvordering te matigen.
Voorts is in het Verzamelbesluit vermeld dat de financiële situatie of financiële problemen van belanghebbenden die terugbetaling van toeslagen verhinderen, in het algemeen niet leiden tot een matiging van de terugvordering. Voor deze situatie bestaat de mogelijkheid van een betalingsregeling.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1628), kunnen naast de in het Verzamelbesluit genoemde omstandigheden, ook andere omstandigheden aanleiding voor matiging van de terugvordering zijn.
5.3. Ter onderbouwing van haar oordeel dat terugvordering onevenredig is, heeft de rechtbank verwezen naar een combinatie van factoren, bestaande uit de omstandigheid dat [appellant sub 2] een minimaal voordeel uit sparen en beleggen heeft genoten van € 1,-, [appellant sub 2] de huurtoeslag nodig had omdat zij de overwaarde van de woning niet kon gebruiken voor het betalen van de huur en [appellant sub 2] nu al maandelijks geld tekort komt, zodat terugvordering ertoe leidt dat zij in een onomkeerbare schuldensituatie komt. De Afdeling volgt dit oordeel en de motivering daarvan niet.
5.3.1. In dit kader is allereerst van belang dat inherent aan het hanteren van een vermogensgrens is dat er gevallen zijn die er nét boven komen, zoals in het geval van [appellant sub 2]. Daarbij komt dat het door [appellant sub 2] genoten voordeel uit sparen en beleggen weliswaar minimaal is, maar dat dergelijk voordeel alleen wordt berekend over dat deel van het vermogen dat boven de vermogensgrens uitkomt. Een (klein) voordeel uit sparen en beleggen betekent daarmee dus niet dat [appellant sub 2] weinig vermogen had, maar alleen dat zij (iets) meer vermogen had dan de in 2019 geldende grens van € 30.360,-.
5.3.2. Verder is van belang dat [appellant sub 2] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij het vermogen niet kon aanwenden voor het betalen van de huur. De Belastingdienst/Toeslagen heeft ter zitting bij de Afdeling, gelet op artikel 3.111, vierde lid, van de Wet inkomstenbelasting 2001, terecht gesteld dat indien de belastingplichtige niet meer in de eigen woning woont, maar diens gewezen partner wel, de woning nog maximaal twee jaar als eigen woning van de belastingplichtige wordt aangemerkt en gedurende die periode dus in box 1 valt. Omdat de overwaarde van de woning aan de Maagdepalm in Leeuwarden in 2019 voor de helft als vermogen van [appellant sub 2] is aangemerkt in box 3, moet het ervoor worden gehouden dat zij toen al zeker twee jaar niet meer in die woning woonde. Het lag op de weg van [appellant sub 2] om duidelijk te maken dat en waarom zij in die twee jaar geen stappen heeft kunnen zetten om de overwaarde van die woning te gelde te maken.
5.3.3. Ten slotte is de rechtbank er ten onrechte van uit gegaan dat [appellant sub 2] door de terugvordering in een onomkeerbare schuldensituatie terecht zou komen.
5.3.3.1. In dat kader is allereerst van belang dat niet aannemelijk is geworden dat [appellant sub 2] nu al maandelijks € 100,- tot € 150,- tekort komt. Uit de zittingsaantekeningen van de rechtbank blijkt dat [appellant sub 2] dit weliswaar heeft gesteld, maar deze stelling is door haar niet - ook niet in hoger beroep - met financiële gegevens of stukken onderbouwd.
5.3.3.2. Verder is van belang dat, zoals hiervoor vermeld, in het Verzamelbesluit uiteen is gezet dat financiële omstandigheden van de belanghebbende in beginsel geen aanleiding zijn om van terugvordering af te zien of deze te matigen. Reden hiervoor is dat de belanghebbende de Belastingdienst/Toeslagen kan verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling te treffen, waarna de dienst aan de hand van de financiële gegevens van de belanghebbende nagaat wat de betalingscapaciteit is. Daarbij wordt uitgegaan van de huidige financiële situatie van de belanghebbende. Bij een persoonlijke betalingsregeling wordt er niet verrekend met lopende toeslagen. Verder geldt dat als de betalingscapaciteit onvoldoende is om het teruggevorderde bedrag binnen twee jaar te voldoen, er voor het openstaande bedrag geen invorderingsmaatregelen meer zullen worden genomen. Dit is alleen anders als de belanghebbende in de drie jaar daarna recht heeft op toeslagen en teruggaven inkomstenbelasting die niet in maandelijkse termijnen worden uitbetaald. Is dat het geval, dan zullen die bedragen verrekend worden met de buiten de invordering gelaten schuld. Zie in dit verband ook artikel 79.9 van de Leidraad Invordering 2008.
Nu een belanghebbende de dienst om een persoonlijke betalingsregeling kan verzoeken en gelet op de voorwaarden die bij een dergelijke regeling gelden, is de Afdeling van oordeel dat de dienst zich terecht op het standpunt stelt dat de financiële draagkracht van de belanghebbende in beginsel geen aanleiding is om een terugvordering te matigen of op nihil te stellen. Dit kan alleen anders zijn in het geval dat ondanks de mogelijkheid van een persoonlijke betalingsregeling de terugvordering onevenredige gevolgen heeft voor de draagkracht van de belanghebbende en die mogelijkheid daarom geen toereikende oplossing is.
5.3.3.3. Op de zitting bij de Afdeling heeft de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd te kennen gegeven dat uit de bij hem in augustus 2022 bekende gegevens van [appellant sub 2] lijkt te volgen dat [appellant sub 2] thans onvoldoende betalingscapaciteit heeft om het bedrag ineens of in termijnen terug te kunnen betalen. Als die gegevens volledig zijn en de financiële situatie van [appellant sub 2] sinds augustus 2022 niet is gewijzigd, betekent dit dat [appellant sub 2] thans niet hoeft terug te betalen.
Nu [appellant sub 2] om een persoonlijke betalingsregeling kan verzoeken en daarbij rekening wordt gehouden met de huidige financiële situatie van [appellant sub 2] en zij zolang zij onvoldoende betalingscapaciteit heeft niet zal hoeven terugbetalen, zijn er geen aanknopingspunten dat een persoonlijke betalingsregeling in het geval van [appellant sub 2] geen toereikende oplossing biedt.
5.4. Het betoog van de Belastingdienst/Toeslagen slaagt.
6. Het voorgaande betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 21 april 2021 voor zover dat ziet op de terugvordering in strijd is genomen met artikel 26, tweede lid, van de Awir. Dit leidt echter niet tot het oordeel dat de rechtbank dit besluit in zoverre ten onrechte heeft vernietigd. Daartoe is van belang dat de Belastingdienst/Toeslagen pas voor het eerst in het verweerschrift in beroep bij de rechtbank is ingegaan op de vraag of in het geval van [appellant sub 2] sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in het Verzamelbesluit, die maken dat hij geheel of gedeeltelijk van terugvordering had moeten afzien. In het besluit op bezwaar van 21 april 2021 is de dienst hier helemaal niet op ingegaan. Daarmee is dat besluit voor zover dat ziet op de terugvordering onvoldoende gemotiveerd en heeft de rechtbank dit besluit in zoverre, zij het om een andere reden, terecht vernietigd. Omdat die motivering in beroep en in hoger beroep alsnog is gegeven en de Afdeling deze motivering deugdelijk acht, zal zij hierna bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 21 april 2021, voor zover vernietigd, in stand blijven.
Conclusie
7. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Dit betekent dat de rechtbank terecht het beroep van [appellant sub 2], voor zover dat is gericht tegen het besluit tot vaststelling van het recht op huurtoeslag over 2019, ongegrond heeft verklaard. Dit oordeel blijft dus in stand.
8. Het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank zelf in de zaak voorziend i) het bezwaar van [appellant sub 2] tegen de terugvordering gegrond heeft verklaard, ii) het primaire besluit, voor zover dat ziet op de terugvordering heeft herroepen, iii) de terugvordering op nihil heeft gesteld en iv) heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaatst treedt van het vernietigde deel van het besluit van 21 april 2021. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling hierna bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit van 21 april 2021, dat ziet op de terugvordering, geheel in stand blijven. Voor het overige dient de uitspraak van de rechtbank te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
Wat betekent deze uitspraak?
9. Deze uitspraak betekent dat de dienst terecht het recht van [appellant sub 2] op huurtoeslag over 2019 op nihil heeft vastgesteld en dat [appellant sub 2] in beginsel het bedrag van € 3.319,- aan teveel aan haar uitbetaalde voorschotten moet terugbetalen. Voor zover zij meent dat zij dit niet kan, kan zij de dienst, zoals hiervoor is overwogen, verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling te treffen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van Belastingdienst/Toeslagen gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 september 2021 in zaak nr. 21/1373 voor zover het gaat om de beslissingen, zoals weergegeven in overweging 8 van deze uitspraak;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 21 april 2021 voor zover vernietigd geheel in stand blijven;
V. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Polak
voorzitter
w.g. Ouwehand
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2022
752