Uitspraak
202105376/1/V3.
Datum uitspraak: 19 juni 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 21 juli 2021 in zaak nr. 20/4913 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 24 oktober 2019 heeft de staatssecretaris een aanvraag om de vreemdeling een machtiging tot voorlopig verblijf te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 25 mei 2020 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 juli 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De vreemdeling heeft daarop gereageerd en een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 26 oktober 2022, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. J. Werner, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.E.J. ten Berg, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling komt uit Ghana en wil in Nederland verblijven bij zijn echtgenote, referent, die de Nederlandse nationaliteit heeft. Zij zijn in 2018 in Ghana met elkaar getrouwd en hebben ten bewijze daarvan een gelegaliseerde huwelijksakte overgelegd. Naar aanleiding van informatie die zij bij de aanvraag hebben overgelegd, heeft de staatssecretaris de vreemdeling en referent uitgenodigd voor een simultaan gehoor. Tijdens dat gehoor heeft hij de vreemdeling en referent vragen gesteld over hun relatie. De staatssecretaris heeft de aanvraag afgewezen en heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat sprake is van een schijnhuwelijk. Deze uitspraak gaat over de vraag of de staatssecretaris de bevoegdheid had om door middel van een simultaan gehoor nader onderzoek in te stellen naar het bestaan van een schijnhuwelijk, en of de Gezinsherenigingsrichtlijn op dit punt correct is geïmplementeerd.
1.1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. In deze uitspraak wordt de Gezinsherenigingsrichtlijn verder aangeduid als 'de richtlijn'.
De uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft overwogen dat artikel 16, vierde lid, van de richtlijn niet afzonderlijk of expliciet in de Nederlandse wetgeving is geïmplementeerd. In de wetsgeschiedenis heeft de rechtbank niet kunnen achterhalen wat de reden voor de wetgever is geweest om deze bepaling niet te implementeren. De rechtbank heeft vervolgens vastgesteld dat uit het besluit van 24 oktober 2019 volgt dat de staatssecretaris het onderzoek naar het bestaan van een schijnhuwelijk heeft gebaseerd op artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Deze bepaling vormt ook de implementatie van artikel 5, tweede lid, tweede alinea, van de richtlijn. Naar het oordeel van de rechtbank kan het nader onderzoek als bedoeld in artikel 16, vierde lid, van de richtlijn ook worden aangemerkt als een gesprek dan wel ander onderzoek als bedoeld in artikel 5, tweede lid, tweede alinea. Daarmee is in artikel 3:2 van Pro de Awb ook het nader onderzoek als bedoeld in artikel 16, vierde lid, van de richtlijn geïmplementeerd. Daarom was de staatssecretaris bevoegd om het nader onderzoek in de vorm van het simultaan horen van de vreemdeling en referent uit te voeren, aldus de rechtbank.
Grief 1 van de vreemdeling
3. De vreemdeling klaagt in zijn eerste grief dat de rechtbank, door dit te overwegen, ten onrechte artikel 16, vierde lid, gelijk heeft gesteld met artikel 5, tweede lid, van de richtlijn. Artikel 3:2 van Pro de Awb kan weliswaar dienen als grondslag voor het doen van onderzoek, maar kent niet het vereiste dat dit alleen kan als sprake is van gegronde vermoedens van misbruik, terwijl dat vereiste juist dient als waarborg tegen belastend overheidsoptreden in de privésfeer. Dit betekent volgens de vreemdeling dat artikel 16, vierde lid, van de richtlijn niet is geïmplementeerd in nationaal recht. Omdat er in zijn geval toch een onderzoek naar een mogelijk schijnhuwelijk heeft plaatsgevonden, had dit onderzoek volgens de vreemdeling niet betrokken mogen worden bij de verdere besluitvorming van de staatssecretaris.
Heeft de staatssecretaris de bevoegdheid om specifieke controles te verrichten?
4. Volgens artikel 16, vierde lid, van de richtlijn, voor zover hier van belang, kunnen de lidstaten specifieke controles verrichten als er gegronde vermoedens bestaan van fraude of een schijnhuwelijk, dat wil zeggen een huwelijk dat uitsluitend tot stand is gebracht om voor de betrokken persoon toegang tot of verblijf in de lidstaat te verkrijgen.
4.1. De richtlijn is in Nederland geïmplementeerd in het Besluit van 29 september 2004 tot wijziging van het Vb 2000 in verband met de implementatie van de Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging (PbEG L 251) en enkele andere onderwerpen betreffende gezinshereniging, gezinsvorming en openbare orde (Stb 2004, 496). In de bijlage van dat Besluit is een transponeringstabel opgenomen. Daarin staat, voor zover hier van belang, het volgende.
4.2. De vreemdeling klaagt terecht over het oordeel van de rechtbank dat artikel 16, vierde lid, van de richtlijn is geïmplementeerd in artikel 3:2 van Pro de Awb. Uit de toelichting bij het Besluit van 29 september 2004 en de bijgevoegde transponeringstabel volgt niet dat de wetgever bewust heeft afgezien van specifieke implementatie van die bepaling omdat artikel 3:2 van Pro de Awb hiervoor in zijn ogen zou volstaan. Verder is de Afdeling van oordeel dat het onderzoek als bedoeld in artikel 16, vierde lid, van de richtlijn, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet gelijkgesteld kan worden aan een gesprek als bedoeld in artikel 5, tweede lid, tweede alinea, van de richtlijn. Die laatste bepaling staat immers in hoofdstuk III van de richtlijn onder het kopje ‘Indiening en behandeling van het verzoek’, en bevat aanwijzingen over wat de lidstaten mogen doen om het bewijs van het bestaan van een gezinsband te verkrijgen. Deze bepaling heeft, anders dan artikel 16 van Pro de richtlijn, dus niet tot doel om fraude of rechtsmisbruik op te sporen.
4.3. Aangezien een specifieke bepaling ter implementatie van artikel 16, vierde lid, van de richtlijn ontbreekt, ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of het mogelijk is om artikel 3:2 van Pro de Awb zo uit te leggen, dat daarop de bevoegdheid tot het afnemen van een simultaan gehoor bij gegronde vermoedens van fraude of een schijnhuwelijk kan worden gebaseerd. Zij is van oordeel dat dit niet kan. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat het beginsel van richtlijnconforme uitlegging wordt begrensd door algemene rechtsbeginselen, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel (zie het arrest van het Hof van 23 april 2009, Angelidaki e.a., ECLI:EU:C:2009:250, punten 198 tot en met 200, en het arrest van 24 januari 2012, Dominguez, ECLI:EU:C:2012:33, punten 24 en 25). In artikel 3:2 van Pro de Awb wordt het zorgvuldigheidsbeginsel tot uitdrukking gebracht. Het is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel om die bepaling, los of gelezen in samenhang met artikel 3:4 van Pro de Awb, als rechtsgrond te gebruiken voor het instellen van een nader onderzoek naar fraude of een schijnhuwelijk door middel van een simultaan gehoor. Uit de tekst van deze bepalingen kan een dergelijke specifieke bevoegdheid immers niet worden afgeleid. Daarbij merkt de Afdeling op dat het houden van een simultaan gehoor een belastende bevoegdheid is, die door betrokkenen als een inbreuk op hun privéleven wordt ervaren. Een dergelijke belastende bevoegdheid kan niet rechtstreeks gebaseerd worden op de richtlijn. De Afdeling wijst ter vergelijking op het arrest van 9 september 2021, XY, ECLI:EU:C:2021:710, punt 66.
4.4. Het voorgaande brengt de Afdeling tot de conclusie dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris bevoegd was om door middel van een simultaan gehoor onderzoek te doen naar een schijnhuwelijk.
Wat betekent dit voor de informatie die is verkregen tijdens het simultaan gehoor?
4.5. Zoals de Afdeling vaker heeft overwogen, is het gebruik van onrechtmatig verkregen bewijs in een bestuursrechtelijk geding alleen dan niet toegestaan als het bewijs is verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht (zie de uitspraak van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3231, onder 6.1). De Afdeling is van oordeel dat daar in dit geval sprake van is. Daarvoor is ten eerste van belang dat het simultaan gehoor, zoals onder 4.3 is overwogen, een belastende bevoegdheid is, die door betrokkenen als een inbreuk op hun privéleven wordt ervaren. De Afdeling acht eveneens van belang dat de vreemdeling in hoger beroep een nader stuk heeft overgelegd, waaruit volgt dat de staatssecretaris in de periode waarin zijn aanvraag werd beoordeeld in veel Ghanese gezinsherenigingszaken aanvullend onderzoek deed, ook als er een huwelijksakte was overgelegd. Deze werkwijze was gebaseerd op de constatering dat schijnhuwelijken onder Ghanese zaken relatief vaak voorkwamen, maar deze constatering was niet gebaseerd op representatief dossieronderzoek. Vanaf juli 2020 heeft de staatssecretaris zijn werkwijze aangepast en doet hij ook in Ghanese zaken alleen nog onderzoek als individuele indicatoren van een zaak daarvoor aanleiding geven. De staatssecretaris heeft deze informatie tijdens de zitting niet weersproken. Onder deze omstandigheden is het gebruik van het aldus verkregen bewijs ontoelaatbaar.
4.6. Dit betekent dat het besluit van 25 mei 2020 niet kan worden gedragen door te verwijzen naar de verklaringen van de vreemdeling en referent tijdens het simultaan gehoor.
De grief slaagt.
5. Los van de grief merkt de Afdeling voor de volledigheid op dat zij na de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve kennis heeft genomen van een voorpublicatie van een algemene maatregel van bestuur (Stcrt. 2023, nr. 2919, van 19 januari 2023), waarin wordt voorgesteld om alsnog een bepaling in het Vb 2000 op te nemen ter implementatie van artikel 16, vierde lid, van de richtlijn. Dit maakt echter geen verschil voor de beoordeling van deze zaak.
Conclusie
6. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het is niet nodig wat de vreemdeling verder heeft aangevoerd te bespreken. Het beroep is gegrond en het besluit van 25 mei 2020 wordt vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 21 juli 2021 in zaak nr. 20/4913;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 25 mei 2020, V-[…];
V. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3766,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de vreemdeling het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.W.A. Weber, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
w.g. Weber
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2023
846
BIJLAGE - wettelijk kader en beleidskader
Gezinsherenigingsrichtlijn (2003/86/EG; PB 2003, L 251)
Artikel 5
[…]
2. […]
Teneinde bewijs voor het bestaan van een gezinsband te verkrijgen, kunnen de lidstaten desgewenst gesprekken houden met de gezinshereniger en diens gezinsleden en ander onderzoek verrichten dat nodig wordt geacht.
[…]
Artikel 16
[…]
2. De lidstaten kunnen tevens het verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging afwijzen of de verblijfstitel van gezinsleden intrekken of weigeren te verlengen indien is vastgesteld dat:
a) er valse of misleidende informatie is verstrekt, valse of vervalste documenten zijn gebruikt, of anderszins fraude is gepleegd of onwettige middelen zijn gebruikt;
b) het huwelijk, het partnerschap of de adoptie uitsluitend tot stand is gebracht om voor de betrokken persoon toegang tot of verblijf in een lidstaat te verkrijgen.
Bij de beoordeling van dit punt kunnen de lidstaten in het bijzonder rekening houden met het feit dat het huwelijk, het partnerschap of de adoptie tot stand is gebracht nadat aan de gezinshereniger een verblijfstitel is verleend.
[…]
4. De lidstaten kunnen specifieke controles verrichten wanneer er gegronde vermoedens bestaan dat er sprake is van fraude of een schijnhuwelijk, -partnerschap of -adoptie, zoals bedoeld in lid 2. Er kunnen ook gerichte controles uitgevoerd worden bij de verlenging van de verblijfstitel van gezinsleden
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 2p
1. Onze Minister kan een machtiging tot voorlopig verblijf verlenen aan de vreemdeling ten aanzien van wie is aangetoond dat hij voldoet aan de vereisten voor toegang en verlening van een verblijfsvergunning.
[…]
Artikel 16
1. Een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 kan Pro worden afgewezen indien:
[…]
g. de vreemdeling niet voldoet aan de beperking, verband houdende met het doel waarvoor hij wil verblijven; […]
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 3.13
1. De verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd wordt onder een beperking verband houdend met verblijf als familie- of gezinslid, verleend aan het in artikel 3.14 genoemde gezinslid van de in artikel 3.15 bedoelde hoofdpersoon, indien wordt voldaan aan alle in de artikelen 3.16 tot en met 3.22a genoemde voorwaarden.
2. In de overige gevallen kan de in het eerste lid bedoelde verblijfsvergunning worden verleend.
Artikel 3.14
1. De verblijfsvergunning, bedoeld in artikel 3.13, eerste lid, wordt verleend aan:
a. de vreemdeling van 21 jaar of ouder die met de hoofdpersoon een naar Nederlands internationaal privaatrecht geldig huwelijk of een naar Nederlands internationaal privaatrecht geldig geregistreerd partnerschap is aangegaan; […]
Vreemdelingencirculaire 2000
Paragraaf B7/3.1.1
[…] De IND wijst de aanvraag in ieder geval af als aannemelijk is dat sprake is van een schijnrelatie. Een schijnrelatie is een relatie die is aangegaan met als enig oogmerk een vreemdeling die nog niet (of niet meer) over verblijfsrecht in Nederland beschikt alsnog verblijfsrecht te verschaffen.