Uitspraak
202302778/1/V3.
Datum uitspraak: 1 november 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 25 april 2023 in zaak nr. NL23.10040 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 29 maart 2023 heeft de staatssecretaris de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
Bij uitspraak van 25 april 2023 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard en schadevergoeding toegekend.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M.E. Muller, advocaat te Gouda, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De staatssecretaris heeft op verzoek van de Afdeling schriftelijke inlichtingen gegeven. De vreemdeling heeft daarop gereageerd.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling is op 28 maart 2023 aangekomen op Schiphol. Na een verblijf in de lounge heeft zij een dag later een asielaanvraag ingediend. De staatssecretaris heeft vervolgens het besluit over de toegang van de vreemdeling tot Nederland uitgesteld en haar een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd voor de duur van de behandeling van haar asielaanvraag in de grensprocedure (artikel 6, derde lid, van de Vw 2000).
Deze zaak gaat over het beroep van de vreemdeling tegen de grensdetentie. De rechtbank heeft dit beroep gegrond verklaard omdat de staatssecretaris te langzaam had gehandeld. De staatssecretaris heeft de grensdetentie opgeheven nadat hij onderzoek had gedaan naar de vreemdeling en haar verklaringen tijdens het aanmeldgehoor (hierna: de screening). Volgens de rechtbank had de staatssecretaris de screening uiterlijk de dag na het aanmeldgehoor moeten doen en niet pas drie dagen na het aanmeldgehoor.
Mocht de rechtbank ambtshalve de dag waarop de vreemdeling is gescreend betrekken in deze procedure?
2. In het eerste deel van zijn grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank de dag waarop de vreemdeling is gescreend niet in deze procedure mocht betrekken. Ten eerste heeft de rechtbank dit volgens hem ten onrechte ambtshalve aan de orde gesteld. Ten tweede houdt de omstandigheid dat de screening pas op de derde dag na het aanmeldgehoor heeft plaatsgevonden volgens de staatssecretaris verband met de inhoudelijke behandeling van de asielaanvraag. De vraag of dit op tijd is, hoort daarom niet thuis in de procedure over de rechtmatigheid van de grensdetentie. Daarbij wijst de staatssecretaris op de uitspraak van de Afdeling van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2870, onder 4.1.
Toetsingskader
2.1. Grensdetentie is geoorloofd onder de vereisten genoemd in artikel 8, derde lid, aanhef en onder c, van de Opvangrichtlijn. Uit die bepaling volgt dat een verzoeker in bewaring mag worden gehouden om in het kader van een procedure een beslissing te nemen over het recht om het grondgebied te betreden. Het tweede lid van die bepaling schrijft voor dat bewaring alleen mag op grond van een individuele beoordeling van het geval, indien geen andere, minder dwingende maatregel effectief kan worden toegepast. Uit artikel 9, eerste lid, van de Opvangrichtlijn volgt dat de bewaring zo kort mogelijk moet duren en slechts zolang als de in artikel 8, derde lid, van de Opvangrichtlijn genoemde redenen van toepassing zijn. Daaruit volgt ook dat administratieve procedures die verband houden met de daar genoemde redenen voor bewaring, met de nodige zorgvuldigheid moeten worden uitgevoerd. Vertraging in de administratieve procedure die niet aan de verzoeker kan worden toegeschreven, is geen reden om de bewaring te laten voortduren. Deze vereisten zijn omgezet in artikel 6, derde lid, van de Vw 2000 en artikel 5.1a, derde lid, van het Vb 2000.
2.2. Om ervoor te zorgen dat de grensdetentie zo kort mogelijk duurt, moet de staatssecretaris het asielverzoek in de grensprocedure voldoende voortvarend behandelen. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2869, onder 5. Maar dit betekent niet dat de rechter in een procedure over de rechtmatigheid van de grensdetentie mag treden in de toetsing of beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit in de asielprocedure. Dit volgt ook niet uit het arrest van het Hof van Justitie van 8 november 2022, C, B en X, ECLI:EU:C:2022:858. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 13 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3794, onder 4.1 en 4.3. De toetsing van dit vereiste voor een rechtmatige grensdetentie houdt daarom in dat de rechter moet toetsen of de staatssecretaris ondanks stilzitten tijdens de behandeling van de asielaanvraag wel voldoende voortvarend handelt en dit stilzitten geen verband houdt met de inhoudelijke behandeling van de asielaanvraag. De Afdeling wijst op haar uitspraken van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2869, onder 4, en ECLI:NL:RVS:2021:2870, onder 4.1, en 15 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1896, onder 1.
Beoordeling
2.3. In dit geval heeft de rechtbank zich niet gemengd in de toetsing of beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit in de asielprocedure. Op de zitting bij de rechtbank heeft de staatssecretaris verteld dat de screening vroeger op de eerste of tweede dag na het aanmeldgehoor plaatsvond en dat deze proceshandeling vanwege structurele capaciteitsproblemen is uitgesteld naar de derde dag. Gelet op die toelichting hield het stilzitten tijdens de behandeling van de asielaanvraag geen verband met de inhoudelijke behandeling daarvan. De rechtbank heeft de omstandigheid dat de screening is uitgesteld naar de derde dag daarom terecht betrokken bij de toets of de staatssecretaris in dit geval voldoende voortvarend heeft gehandeld. Verder is voortvarend handelen een voorwaarde die direct leidt tot onrechtmatigheid van de grensdetentie als er niet aan wordt voldaan, waardoor de rechtbank deze voorwaarde terecht ambtshalve heeft getoetst. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2829, onder 9.
2.4. Het eerste deel van de grief slaagt daarom niet.
Is de rechtbank tot het juiste oordeel gekomen?
3. In het tweede deel van zijn grief klaagt de staatssecretaris over het oordeel van de rechtbank dat hij onvoldoende voortvarend heeft gehandeld door de vreemdeling pas op de derde dag na het aanmeldgehoor te screenen.
Het beleid van de staatssecretaris
4. Naar aanleiding van de toelichting van de staatssecretaris op de zitting bij de rechtbank heeft de Afdeling hem verzocht schriftelijke inlichtingen te geven over zijn beleid wat betreft de screening in de grensprocedure. Het was voor de Afdeling namelijk niet duidelijk of sprake was van gewijzigde beleidsregels in de Vc 2000, een gewijzigde werkinstructie of een wijziging in de uitvoeringspraktijk van de staatssecretaris.
4.1. In zijn reactie heeft de staatssecretaris dat als volgt verduidelijkt. In februari 2023 is vastgesteld dat in de praktijk niet in alle gevallen overeenkomstig het beleid werd gehandeld. Vervolgens is de uitvoeringspraktijk gewijzigd om ervoor te zorgen dat de grensprocedure correct wordt toegepast. Specifiek over de screening in de grensprocedure schrijft de staatssecretaris het volgende. Het aanmeldgehoor en de daaropvolgende screening zijn onderdelen van het onderzoek naar onder meer de omstandigheden die genoemd worden in artikel 31, achtste lid, van de Procedurerichtlijn. Het protocol om dit onderzoek binnen vier weken te verrichten is uitgewerkt in Werkinstructie 2022/15. Daarnaast is het beleid van de staatssecretaris dat tijdens de behandeling van de asielaanvraag voortdurend wordt getoetst of die aanvraag nog in de grensprocedure kan worden behandeld (paragraaf C1/2.5 van de Vc 2000). In dat beleid staat ook dat de staatssecretaris uiterlijk na het nader gehoor laat weten of een aanvraag nog in de grensprocedure kan worden behandeld, en is opgesomd in welke gevallen de grensprocedure al na het aanmeldgehoor en de screening wordt beëindigd. Omdat de screening onder meer dient om handhavingssignalen vroegtijdig te onderkennen, wordt de grensprocedure niet eerder beëindigd dan na het aanmeldgehoor en de screening. Verder is het uitgangspunt dat de screening zo spoedig mogelijk na het aanmeldgehoor plaatsvindt, in ieder geval binnen de rust- en voorbereidingstijd. Het precieze tijdstip van de screening is afhankelijk van verschillende factoren, zoals de instroom, de capaciteit van medewerkers en andere onvoorzienbare omstandigheden zoals systeemstoringen. Uit oogpunt van uniformiteit heeft de staatssecretaris gekozen voor een werkwijze waarbij de afweging of de behandeling van de aanvraag zich nog leent voor de grensprocedure, altijd op de derde dag van de rust- en voorbereidingstijd wordt gemaakt. Sinds juni 2023 is die uitvoeringspraktijk aangescherpt. Er wordt nu ook al op de eerste en tweede dag van de rust- en voorbereidingstijd nagegaan of er screeningsresultaten bekend zijn, zodat die afweging in een voorkomend geval eerder kan worden gemaakt.
In dit geval wel voldoende voortvarend gehandeld
5. In het tweede deel van zijn grief klaagt de staatssecretaris terecht over het oordeel van de rechtbank dat hij onvoldoende voortvarend heeft gehandeld door de vreemdeling pas op de derde dag na het aanmeldgehoor te screenen. Zoals onder 2.1 en 2.2 is overwogen moet de staatssecretaris voldoende voortvarend handelen om ervoor te zorgen dat de grensdetentie zo kort mogelijk duurt. Het beleid van de staatssecretaris is hiermee in lijn. De staatssecretaris laat uiterlijk na het nader gehoor weten of de aanvraag verder in de grensprocedure kan worden behandeld, maar maakt die afweging ook tussentijds. In sommige gevallen wordt de grensprocedure al na het aanmeldgehoor en de screening beëindigd. Die situatie heeft zich ook in deze zaak voorgedaan. Door de vreemdeling op de derde dag na het indienen van haar asielaanvraag te horen en vervolgens op de derde dag van de rust- en voorbereidingstijd te screenen, heeft de staatssecretaris voldoende voortvarend gehandeld. De omstandigheden dat de grensdetentie in het verleden eerder na het aanmeldgehoor werd opgeheven of dat de screening sneller volgde op het aanmeldgehoor, maken nog niet dat de staatssecretaris alleen al daarom in dit geval onvoldoende voortvarend heeft gehandeld.
5.1. Het tweede deel van de grief slaagt.
Conclusie
6. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken en de Afdeling ook ambtshalve geen reden ziet om de grensdetentie onrechtmatig te achten, is het beroep alsnog ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
7.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 25 april 2023 in zaak nr. NL23.10040;
III. verklaart het beroep ongegrond;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.W. Schippers, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
w.g. Schippers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2023
873