Uitspraak
202107069/1/V2.
Datum uitspraak: 27 maart 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond, van 15 oktober 2021 in zaak nr. 21/1185 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 7 juni 2018 heeft de staatssecretaris een aanvraag om de vreemdeling een machtiging tot voorlopig verblijf te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 27 januari 2021 heeft de staatssecretaris het door de vreemdeling daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 oktober 2021 heeft de rechtbank het door de vreemdeling daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 9 september 2022 heeft de staatssecretaris het bezwaar van de vreemdeling opnieuw kennelijk ongegrond verklaard.
Bij besluit van 15 september 2022 heeft de staatssecretaris bepaald dat hij de vreemdeling geen dwangsom verschuldigd is.
Tegen de besluiten van 9 september 2022 en 15 september 2022 heeft de vreemdeling bij de Afdeling beroepsgronden ingediend.
Partijen hebben op verzoek van de Afdeling schriftelijke inlichtingen gegeven.
De Afdeling heeft de zaak, samen met zaken nrs. 202300156/1/V1 en 202207185/1/V1, ter zitting behandeld op 13 juni 2023, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat en mr. V. Ilić, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. L.J.H. Hoven-Kohl, advocaat te Maastricht, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling is een inmiddels 62-jarige vrouw uit Syrië. Zij verblijft momenteel in Turkije. Zij wenst verblijf als familie- of gezinslid bij haar volwassen zoon (hierna: referent) en haar twee minderjarige kleinkinderen. Deze kleinkinderen verblijven sinds mei 2018 bij haar volwassen zoon in Nederland. In deze uitspraak zal met name worden ingegaan op het verzochte verblijf van de vreemdeling bij de kleinkinderen. Tijdens de behandeling van het beroep bij de rechtbank was namelijk al niet meer in geschil dat er geen meer dan gebruikelijke afhankelijkheid tussen de vreemdeling en referent bestaat.
1.1. Deze uitspraak gaat daarom over gezinshereniging op grond van artikel 8 van Pro het EVRM van familieleden die niet tot het kerngezin van een referent behoren. Een kerngezin bestaat uit ouders en hun minderjarige kinderen. In de voorliggende uitspraak gaat het over een grootouder die bij haar minderjarige kleinkinderen wil verblijven. In de uitspraken van vandaag in zaak nr. 202207185/1/V1 (ECLI:NL:RVS:2024:1188) en zaak nr. 202300156/1/V1 (ECLI:NL:RVS:2024:1189) gaat het om een ouder die bij een volwassen kind wil verblijven.
Familieleven in de zin van artikel 8, eerste lid, van het EVRM
2. Volgens het EHRM kan er familieleven bestaan in de zin van artikel 8, eerste lid, van het EVRM tussen een grootouder en een minderjarig kleinkind "where there are sufficiently close family ties between them" (paragraaf 108 van de beslissing van het EHRM van 25 november 2014, Kruškić tegen Kroatië, ECLI:CE:ECHR:2014:1125DEC001014013). Over de relatie tussen een grootouder en kleinkind heeft het EHRM in paragraaf 110 van de beslissing Kruškić overwogen dat deze onder normale omstandigheden naar haar aard verschilt van die van een ouder en minderjarig kind en daarom in het algemeen aanleiding geeft voor een mindere mate van bescherming. De Afdeling heeft eerder overwogen dat de vraag of er tussen betrokkenen familieleven in de zin van artikel 8, eerste lid, van het EVRM bestaat, een kwestie van feitelijke aard is en dat dit afhankelijk is van het daadwerkelijk bestaan van hechte persoonlijke banden (zie de uitspraak van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1232, onder 2.1).
2.1. Zoals overwogen in de uitspraak van vandaag (ECLI:NL:RVS:2024:1188), onder 5.1, mag de staatssecretaris volstaan met de vaststelling dat er geen bijkomende elementen van afhankelijkheid of hechte persoonlijke banden, als hiervoor onder 2 bedoeld, tussen een vreemdeling en referent bestaan, als hij daarbij alle relevante individuele aspecten heeft betrokken. Anders dan uit de uitspraak van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2006, volgt, hoeft hij in het geval dat hij vaststelt dat er tussen een vreemdeling en referent geen familieleven in de zin van het eerste lid van artikel 8 van Pro het EVRM bestaat, dus niet de belangen van de Nederlandse Staat af te wegen tegen de belangen van de betrokken vreemdeling.
Relevantie voor deze zaak
3. Zoals onder 1 van deze uitspraak is overwogen, is de vreemdeling een inmiddels 62-jarige vrouw uit Syrië. Zij verblijft momenteel in Turkije en wenst verblijf als familie- of gezinslid bij haar twee minderjarige kleinkinderen, die sinds mei 2018 bij haar volwassen zoon in Nederland verblijven. De kleinzoon is geboren op [geboortedatum] 2007 en de kleindochter op [geboortedatum] 2008. Hun biologische moeder heeft hen bij referent achtergelaten toen zij drie respectievelijk twee jaar oud waren. In 2012 is referent met zijn familie, te weten zijn moeder, zijn twee kinderen en zijn broers en zus van Syrië naar Turkije gevlucht. Referent is vervolgens in 2015 naar Nederland gereisd en heeft hier op 17 maart 2016 een verblijfsvergunning asiel gekregen. Referent heeft op 25 april 2016 een nareisaanvraag voor zijn minderjarige kinderen ingediend. In mei 2018 is referent herenigd met zijn kinderen. In de tijd tussen zijn vertrek uit Turkije en de overkomst van zijn kinderen naar Nederland, verbleven zijn kinderen bij de vreemdeling in Turkije.
3.1. Op 17 mei 2016 heeft referent ook voor de vreemdeling een nareisaanvraag ingediend. Die aanvraag is afgewezen, omdat de vreemdeling niet behoorde tot de groep van personen waarvoor nareis is bedoeld. Op 19 december 2017 heeft referent namens de vreemdeling de huidige aanvraag ingediend voor verblijf voor het uitoefenen van familie- of gezinsleven op grond van artikel 8 van Pro het EVRM. De staatssecretaris heeft de aanvraag van de vreemdeling afgewezen, omdat hij niet uitgaat van het bestaan van meer dan gebruikelijke afhankelijkheid tussen de vreemdeling en referent. Ook heeft hij het belang van de Nederlandse overheid zwaarder laten wegen dan het persoonlijke belang van de vreemdeling om bij haar kleinkinderen te verblijven, ondanks het bestaan van hechte persoonlijke banden tussen de vreemdeling en haar kleinkinderen. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de afweging tussen enerzijds het belang van de vreemdeling en haar kleinkinderen om te worden herenigd en anderzijds het Nederlands algemeen belang, in het nadeel van de vreemdeling en de kinderen uitvalt.
3.2. Tussen partijen is niet in geschil dat tussen de vreemdeling en haar kleinkinderen familieleven in de zin van artikel 8, eerste lid, van het EVRM bestaat, zoals dat is omschreven onder 2 van deze uitspraak. Hun familieband valt dus onder het toepassingsbereik van die bepaling. Daarom is de staatssecretaris gehouden om een belangenafweging te maken, waarin hij het belang van de Nederlandse Staat afweegt tegen de belangen van de betrokken vreemdeling. In die belangenafweging moet hij in ieder geval de omstandigheden betrekken die hij ten grondslag heeft gelegd aan zijn conclusie dat er familieleven in de zin van artikel 8, eerste lid, van het EVRM bestaat. De Afdeling beoordeelt hieronder het hoger beroep van de staatssecretaris tegen het oordeel van de rechtbank over deze belangenafweging.
Hoger beroep
Uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de afweging tussen enerzijds het belang van de vreemdeling en haar kleinkinderen om te worden herenigd en anderzijds het Nederlands algemeen belang, in het nadeel van de vreemdeling en de kinderen uitvalt.
De rechtbank heeft daarvoor onder meer van belang geacht dat de staatssecretaris zelf tijdens de behandeling van het beroep bij de rechtbank heeft verklaard dat enkele in het besluit tegengeworpen omstandigheden niet langer of minder zwaar in het nadeel van de vreemdeling moeten worden meegewogen. Naar het oordeel van de rechtbank is ook van belang dat is gebleken dat er sprake is van een hechte persoonlijke band tussen de vreemdeling en haar kleinkinderen. Verder heeft de staatssecretaris volgens de rechtbank onvoldoende oog gehad voor een aantal feitelijke omstandigheden, waaronder de omstandigheid dat de biologische moeder van de kinderen hen heeft achtergelaten bij referent toen de dochter slechts twee jaar was, dat er sindsdien geen contact meer is met de biologische moeder, dat de vreemdeling sindsdien is gaan samenwonen met referent en de kinderen, en dat zij de rol als moeder van de kinderen volledig heeft overgenomen.
Weergave grief
5. In zijn enige grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de afweging tussen enerzijds het belang van de vreemdeling en haar kleinkinderen om te worden herenigd en anderzijds het Nederlands algemeen belang, in het nadeel van de vreemdeling en de kinderen uitvalt. Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank niet onderkend dat het bestaan van hechte persoonlijke banden niet betekent dat de belangenafweging ook in het voordeel van de vreemdeling moet uitvallen. Verder betoogt de staatssecretaris dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij een ruime beoordelingsmarge heeft bij het maken van een belangenafweging. De staatssecretaris is van oordeel dat de rechtbank een eigen belangenafweging heeft gemaakt en de uitkomst daarvan in de plaats heeft gesteld van het besluit van 27 januari 2021.
Toetsingsintensiteit
6. De Afdeling vat het voormelde betoog op als een betoog over de toetsingsintensiteit die de rechtbank heeft gehanteerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:425, onder 3.1, moet de bestuursrechter toetsen of de staatssecretaris alle relevante feiten en omstandigheden in zijn belangenafweging heeft betrokken en, als dit het geval is, of hij zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat die afweging heeft geresulteerd in een ‘fair balance’ tussen het belang bij de uitoefening van het familie- en gezinsleven van een vreemdeling in Nederland en het Nederlands algemeen belang dat is gediend bij het voeren van een restrictief toelatingsbeleid. In de uitspraak van 26 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:340, onder 1, heeft de Afdeling verduidelijkt dat de bestuursrechter zonder terughoudendheid moet toetsen of de staatssecretaris alle feiten en omstandigheden bij zijn belangenafweging heeft betrokken. De uitkomst van de door de staatssecretaris gemaakte belangenafweging moet de bestuursrechter enigszins terughoudend toetsen.
6.1. De bestuursrechter moet het onderzoek van de staatssecretaris naar de relevante feiten en omstandigheden en de door hem gegeven motivering volledig toetsen. Dat betekent dat de bestuursrechter moet nagaan of de motivering volledig en feitelijk juist is. De bestuursrechter moet daarvoor bezien of de staatssecretaris alle relevante feiten en omstandigheden van het voorliggende geval kenbaar heeft meegenomen en aan die omstandigheden ook een concrete beoordeling heeft toegekend in de door hem gemaakte belangenafweging. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1625, onder 4. Bovendien moet de bestuursrechter bezien of die concrete beoordeling van de staatssecretaris feitelijk juist is. De bestuursrechter moet nagaan of de redenering van de staatssecretaris in objectieve zin begrijpelijk is. Dat wil zeggen, of de redenering aansluit bij de relevante feiten en omstandigheden van het voorliggende geval. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1160, onder 2.5, laatste zin, en de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2661, onder 3.1.
6.2. Dat de bestuursrechter de uitkomst van de belangenafweging enigszins terughoudend moet toetsen, houdt in dat de bestuursrechter geen zelfstandige belangenafweging mag verrichten en ook niet zijn eigen oordeel over de belangenafweging in de plaats mag stellen van de belangenafweging van de staatssecretaris. Dat betekent onder meer dat de bestuursrechter het gewicht dat de staatssecretaris aan de verschillende belangen heeft toegekend enigszins terughoudend moet toetsen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2573, onder 3.1.1.
Toetsing in deze zaak
7. Anders dan de staatssecretaris betoogt, heeft de rechtbank geen eigen belangenafweging gemaakt. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de afweging tussen enerzijds het belang van de vreemdeling en de kinderen om te worden herenigd en anderzijds het Nederlands algemeen belang in het nadeel van de vreemdeling en de kinderen uitvalt. De Afdeling leest deze overweging zo dat de rechtbank, in het licht van de overige overwegingen, heeft geoordeeld dat de staatssecretaris de uitkomst van de belangenafweging ondeugdelijk heeft gemotiveerd. De Afdeling zal dat hierna toelichten.
7.1. De rechtbank heeft namelijk terecht overwogen dat de staatssecretaris zelf tijdens de behandeling van het beroep heeft verklaard dat enkele in het besluit van 27 januari 2021 tegengeworpen omstandigheden niet langer of minder zwaar in het nadeel van de vreemdeling moeten worden meegewogen. De staatssecretaris stelt zich niet langer op het standpunt dat gevraagd kan worden om een andere aanvraag in te dienen met als doel om de vreemdeling en haar kleinkinderen te herenigen. Verder stelt hij zich niet langer op het standpunt dat het gezinsleven tussen de vreemdeling en de kinderen ook in Syrië of Turkije kan worden uitgeoefend. De omstandigheid dat onduidelijk is hoe de toekomstige woonsituatie van de vreemdeling, referent en de kinderen in Nederland zal zijn, weegt volgens de staatssecretaris ook minder zwaar mee in de belangenafweging dan dat in het besluit stond. Alleen al gelet daarop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris de belangenafweging in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Er zijn immers wezenlijke onderdelen van de motivering van de belangenafweging weggevallen, zonder dat de staatssecretaris daarna een nieuwe integrale afweging heeft gemaakt.
7.2. Dat de rechtbank ook heeft overwogen dat de staatssecretaris in zijn belangenafweging onvoldoende oog heeft gehad voor bepaalde omstandigheden, betekent niet dat zij haar eigen oordeel over de belangenafweging in de plaats heeft gesteld van dat van de staatssecretaris. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris in zijn besluit niet kenbaar de omstandigheid heeft betrokken dat de biologische moeder van de kinderen hen heeft achtergelaten bij referent toen de dochter slechts twee jaar was, dat er sindsdien geen contact meer is met de biologische moeder, dat de vreemdeling sindsdien is gaan samenwonen met referent en de kinderen en de rol als moeder volledig heeft overgenomen. Dat de staatssecretaris zich in het besluit van 27 januari 2021 op het standpunt heeft gesteld dat de kleinkinderen een sterke band hebben met de vreemdeling en dat hij daar bijzondere betekenis aan hecht, geeft er geen blijk van dat hij de hiervoor genoemde feitelijke omstandigheden, die ertoe hebben geleid dat hij hechte persoonlijke banden tussen de vreemdeling en haar kleinkinderen heeft aangenomen, ook heeft meegenomen in de belangenafweging. Daaruit blijkt namelijk niet dat hij heeft meegenomen dat de biologische moeder buiten beeld is en de vreemdeling de rol van deze ouder heeft overgenomen. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat de motivering in dit geval niet volledig is, zoals omschreven onder 6.1 van deze uitspraak.
7.3. Gelet op wat hiervoor is overwogen, faalt ook het betoog van de staatssecretaris dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat de belangenafweging per definitie in het voordeel moet uitvallen, wanneer er hechte persoonlijke banden bestaan. De rechtbank heeft een motiveringsgebrek in de belangenafweging geconstateerd. Dat betekent niet dat zij zich erover heeft uitgelaten wat de uitkomst van de belangenafweging na beoordeling van alle relevante feiten en omstandigheden in het nieuwe besluit moet zijn. De uitspraak van de rechtbank strekt er niet toe dat de staatssecretaris feitelijk geen andere keuze meer heeft dan de gevraagde machtiging tot voorlopig verblijf te verlenen. Anders dan de staatssecretaris verder betoogt, verhindert de uitspraak van de rechtbank de staatssecretaris niet om bepaalde algemene argumenten in het kader van het economisch welzijn van Nederland, zoals in dit geval het feit dat referent niet voldoet aan het inkomensvereiste, mee te wegen in zijn belangenafweging. De rechtbank heeft daarom de uitkomst van de belangenafweging niet te indringend getoetst.
Conclusie hoger beroep
8. De enige grief faalt. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris moet de proceskosten voor het hoger beroep vergoeden.
Beroep tegen de besluiten van 9 september 2022 en 15 september 2022
9. Bij besluit van 9 september 2022 heeft de staatssecretaris het bezwaar van de vreemdeling tegen het besluit van 7 juni 2018 opnieuw kennelijk ongegrond verklaard. In het nadien genomen besluit van 15 september 2022 heeft de staatssecretaris in reactie op de ingebrekestelling van de vreemdeling van 8 april 2022 bepaald dat hij de vreemdeling geen dwangsom verschuldigd is. De vreemdeling heeft op 3 oktober 2022 een beroepschrift ingediend tegen beide besluiten.
9.1. Het besluit van 9 september 2022 is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank. Dit besluit moet, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Awb, in de beoordeling worden betrokken. De Afdeling zal dit besluit daarom toetsen in het licht van de daartegen door de vreemdeling aangevoerde beroepsgronden. Uit artikel 4:19, eerste lid, van de Awb volgt dat een beroep tegen een besluit op bezwaar mede betrekking heeft op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Uit de aangevoerde gronden in het voormelde beroepschrift van de vreemdeling blijkt dat zij ook het besluit waarin de staatssecretaris heeft bepaald dat hij de vreemdeling geen bestuurlijke dwangsom verschuldigd is, betwist. Het beroepschrift heeft mede betrekking op het besluit van 15 september 2022.
Uit het voorgaande volgt dat de beroepsgronden tegen de besluiten van 9 september 2022 en 15 september 2022 onderdeel zijn van het geding in hoger beroep. De Afdeling beoordeelt nu het beroep tegen de besluiten van 9 september 2022 en 15 september 2022.
Belangenafweging in het besluit van 9 september 2022
10. De staatssecretaris stelt zich in het besluit van 9 september 2022 op het standpunt dat in het door de rechtbank vernietigde besluit al een deugdelijke toelichting stond. Hij neemt die motivering over. De staatssecretaris stelt dat het feit dat hij zich tijdens de behandeling van het beroep bij de rechtbank op het standpunt heeft gesteld dat enkele in het besluit van 27 januari 2021 tegengeworpen omstandigheden niet langer of minder zwaar in het nadeel van de betrokkenen worden meegewogen, niet maakt dat de belangenafweging in datzelfde besluit onvoldoende is gemotiveerd.
10.1. De staatssecretaris stelt zich verder op het standpunt dat de banden tussen de kleinkinderen en de vreemdeling niet de sterkste banden in het leven van de kinderen zijn, nu de kleinkinderen gezinsleven kunnen uitoefenen met hun vader in Nederland en er geen belemmeringen zijn voor de kleinkinderen om hun grootmoeder in Turkije te bezoeken. Verder is volgens de staatssecretaris niet gebleken dat referent als vader niet in staat zou zijn om te zorgen voor een goede opvoeding en ontwikkeling van de kinderen zonder tussenkomst van de grootmoeder. Volgens de staatssecretaris heeft referent immers altijd het gezag gehad over de kinderen en hij is altijd betrokken geweest bij hun welzijn en opvoeding. Dit is nooit volledig overgenomen door de grootmoeder. Ook heeft referent sinds de komst van de kleinkinderen naar Nederland in 2018 weer de volledige zorg overgenomen, waardoor de rol van de grootmoeder in het leven van de kinderen kleiner is geworden.
10.2. Daarnaast stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat in het besluit van 27 januari 2021 terecht is betrokken dat er in het medisch advies van de huisarts van 18 oktober 2019 geen aanknopingspunten zitten voor de veronderstelling dat het van wezenlijk belang is voor de kleinkinderen dat hun grootmoeder in Nederland woont of dat het de enige mogelijkheid is om de kleindochter geestelijk gezond te houden. In het besluit van 27 januari 2021 is volgens de staatssecretaris verder niet uitgegaan van een reguliere grootouder-kleinkindrelatie, aangezien er wel degelijk rekening is gehouden met de rol van de grootmoeder in het leven van deze kinderen. De grootmoeder heeft echter nooit de volledige rol van referent overgenomen. Niet blijkt dat zij alle belangrijke beslissingen neemt in het leven van de kleinkinderen. Verder valt volgens de staatssecretaris niet in te zien waarom het contact niet kan worden voortgezet zoals dat nu al meer dan vier jaar op afstand wordt voortgezet.
10.3. Tot slot stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat de Gezinsherenigingsrichtlijn niet van toepassing is op deze aanvraag, zodat het beroep op die richtlijn faalt.
Weergave gronden van de beroepsgronden van 3 oktober 2022
11. De vreemdeling betoogt in de beroepsgronden allereerst dat de staatssecretaris ten onrechte in het besluit van 9 september 2022 grotendeels het door de rechtbank vernietigde besluit herhaalt. Van een nieuwe beoordeling, rekening houdende met de overwegingen en beslissingen van de rechtbank, is volgens de vreemdeling niet of nauwelijks sprake. Ook volgt niet kenbaar uit het besluit hoe hierin is verdisconteerd dat de staatssecretaris zich tijdens de behandeling van het beroep bij de rechtbank op het standpunt heeft gesteld dat enkele in het besluit van 27 januari 2021 tegengeworpen omstandigheden niet langer of minder zwaar in het nadeel van de betrokkenen worden meegewogen.
11.1. Daarnaast betoogt de vreemdeling dat de staatssecretaris ten onrechte de Gezinsherenigingsrichtlijn passeert door in dit geval een ruime beoordelingsmarge te hanteren. Bovendien gaat de staatssecretaris volgens de vreemdeling weer voorbij aan de feitelijke situatie dat er tussen haar en de kleinkinderen hechte persoonlijke banden bestaan, dat zij langdurig hebben samengewoond en dat zij de feitelijke taak van de biologische moeder heeft overgenomen. De staatssecretaris heeft zijn oordeel dat de banden die de kinderen met de vreemdeling hebben, niet de sterkste banden in hun leven zijn, gebaseerd op het enkele juridische gegeven dat de vader altijd het gezag heeft gehad. Dat sinds de scheiding met de kinderen de rol van de vreemdeling kleiner is geworden, mag volgens de vreemdeling niet aan een hereniging in de weg staan, nu deze scheiding door het gezin nooit is bedoeld, maar enkel het gevolg is van enerzijds de inwilliging van de aanvraag voor de kinderen en anderzijds de afwijzing van de gelijktijdig gevraagde overkomst van de vreemdeling.
11.2. Verder heeft de staatssecretaris volgens de vreemdeling de belangen van de kinderen niet op de juiste waarde geschat. De staatssecretaris gaat niet in op alle informatie omtrent het effect op de kinderen, en met name de kleindochter, van de voortdurende scheiding van de vreemdeling. Opnieuw wordt geopperd dat ze de vreemdeling kunnen bezoeken in Turkije, terwijl de rechtbank heeft benoemd dat ze daar onder zeer ongunstige omstandigheden hebben verbleven. Ook heeft de rechtbank overwogen dat zij het standpunt van de staatssecretaris dat de kinderen contact kunnen onderhouden met de vreemdeling via sociale media en de telefoon en haar in de schoolvakanties kunnen bezoeken zeer onredelijk acht, aldus de vreemdeling.
11.3. Tot slot betwist de vreemdeling de conclusie in het besluit van 9 september 2022 dat het bezwaarschrift tegen het besluit van 7 juni 2018 opnieuw kennelijk ongegrond is verklaard. Volgens de vreemdeling kan er geen sprake zijn van een kennelijk ongegrond bezwaar, omdat de staatssecretaris tijdens de bezwaarprocedure op 25 juli 2019 een hoorzitting heeft gehouden. Volgens de vreemdeling heeft dit tot gevolg dat de staatssecretaris in het besluit van 15 september 2022 geen beroep kon doen op artikel 4:17, zesde lid, van de Awb, waarin staat dat geen dwangsom is verschuldigd indien de aanvraag kennelijk ongegrond is.
Bespreking van het beroep
12. Voor zover de vreemdeling betoogt dat de staatssecretaris in dit geval geen ruime beoordelingsmarge heeft gelet op de Gezinsherenigingsrichtlijn, gaat dat betoog niet op. De vreemdeling is geen gezinslid als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, waardoor de vreemdeling en referent geen materiële rechten kunnen ontlenen aan de richtlijn. In dat geval heeft de staatssecretaris een beoordelingsmarge die gelijk is aan artikel 8 van Pro het EVRM. Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:982, onder 11.3.
13. Zoals onder 7.3 van deze uitspraak is overwogen, heeft de rechtbank een motiveringsgebrek geconstateerd. Voor zover de vreemdeling betoogt dat de staatssecretaris in het nieuwe besluit onvoldoende rekening heeft gehouden met dat oordeel van de rechtbank, is het volgende van belang.
13.1. De rechtbank wees in haar uitspraak op paragraaf 3.3.2 van WI 2020/16, waaruit volgens haar blijkt dat samenwonen en het overnemen van de rol van een ouder zwaar weegt bij een te maken belangenafweging. Zoals hiervoor, onder 7.2, is overwogen, heeft de rechtbank vervolgens terecht overwogen dat de motivering in het besluit van 27 januari 2021 niet volledig was, omdat uit de belangenafweging niet bleek dat de staatssecretaris had meegenomen dat de biologische moeder van de kinderen hen heeft achtergelaten bij referent toen de dochter slechts twee jaar was, dat er sindsdien geen contact meer is met de biologische moeder, dat de vreemdeling sindsdien is gaan samenwonen met referent en de kinderen en de rol van moeder volledig heeft overgenomen.
13.2. De Afdeling stelt vast dat de staatssecretaris in het nieuwe besluit wel ingaat op de rol van de vreemdeling in het leven van de kleinkinderen. Zie ook onder 10.1 van deze uitspraak. De staatssecretaris acht het van belang dat in dit geval niet is gebleken dat referent als vader niet in staat zou zijn om te zorgen voor een goede opvoeding en ontwikkeling van de kinderen zonder tussenkomst van de grootmoeder. Ter zitting bij de Afdeling benadrukte de staatssecretaris dat het overnemen van de ouderrol in deze zaak wel in het oog springt, maar dat het niet zo uitzonderlijk is. De staatssecretaris acht het vooral van belang of de ouder de opvoeding van de kinderen kan voortzetten zonder hulp van de grootouder.
13.3. De vreemdeling kaart in haar beroepsgronden echter terecht aan dat de staatssecretaris in het nieuwe besluit alsnog onvoldoende rekening heeft gehouden met de feitelijke situatie van deze individuele zaak. De staatssecretaris heeft namelijk niet inzichtelijk gemaakt dat hij in zijn belangenafweging heeft betrokken dat de vreemdeling voor een langdurige periode, vanaf 2010 tot aan het vertrek van de kinderen naar Nederland in 2018, zowel in Syrië als in Turkije niet slechts met de kleinkinderen heeft samengewoond, maar ook voor hen als ouder heeft gefungeerd terwijl de biologische moeder van de kinderen in die periode volledig uit beeld was. Het vervullen van die ouderrol was bovendien niet alleen samen met referent, maar ook, vanaf het vertrek van referent uit Turkije in 2015 tot het vertrek van de kinderen naar Nederland in mei 2018, alleen.
13.4. Gezien de lange duur van deze periode en de gedurende die periode jonge leeftijd van de kinderen, heeft ook de staatssecretaris aangenomen dat sprake is van hechte persoonlijke banden tussen de vreemdeling en de kleinkinderen. Het feit dat referent altijd het juridische gezag heeft gehad over de kinderen, dat hij altijd betrokken is geweest bij het welzijn en de opvoeding van de kinderen en dat hij na de komst van de kinderen naar Nederland weer de volledige zorg heeft overgenomen, doet aan het bestaan van deze hechte persoonlijke banden tussen de vreemdeling en haar kleinkinderen niet af. Evenmin betekenen deze omstandigheden dat de staatssecretaris niet meer inzichtelijk hoeft te maken welk gewicht hij in de belangenafweging aan de aanwezigheid daarvan toekent. Weliswaar mag de staatssecretaris in het nadeel meewegen dat referent als vader alleen in staat is om te zorgen voor een goede opvoeding en ontwikkeling van de kinderen zonder tussenkomst van de grootmoeder, maar de staatssecretaris mag niet onder verwijzing naar deze omstandigheid en het feit dat de vreemdeling en de kinderen inmiddels enige jaren feitelijk gescheiden zijn, geheel geen gewicht toekennen aan de niet door hem bestreden, redelijk recente en daadwerkelijk grote rol van de vreemdeling in het leven van de kinderen.
De Afdeling verwijst in dit verband ook naar paragraaf 3.3.2 van WI 2020/16, waaruit onder meer volgt dat het gewicht dat de staatssecretaris aan het bestaan van hechte persoonlijke banden tussen een grootouder en een kleinkind toekent, mede afhangt van het feit of het kleinkind twee biologische ouders in Nederland heeft om voor hem te zorgen. In deze zaak staat vast dat referent in Nederland alleen voor de kinderen zorgt.
13.5. De Afdeling concludeert dat de staatssecretaris in het bestreden besluit geen inzicht heeft gegeven in het gewicht dat hij in de belangenafweging heeft toegekend aan de specifieke omstandigheid dat de vreemdeling langdurig en gedurende meerdere jaren ook als enige verzorgende ouder fungeerde voor de kinderen. Gelet op het voorgaande, overweegt de Afdeling dat de staatssecretaris zijn belangenafweging in het besluit van 9 september 2022 ondeugdelijk heeft gemotiveerd.
14. Anders dan de vreemdeling verder betoogt, is de staatssecretaris in het voormelde besluit wel ingegaan op alle informatie omtrent het effect op de kinderen, en met name de kleindochter, van de voortdurende scheiding van de vreemdeling. De staatssecretaris heeft in zijn besluit van 27 januari 2021, waarnaar hij in dit nieuwe besluit verwijst, namelijk een beoordeling gemaakt van die effecten waarbij hij alle daarover aangevoerde informatie over de belangen van de kinderen heeft betrokken. Gelet op wat onder 13.3 tot en met 13.5 van deze uitspraak is overwogen, heeft de staatssecretaris echter in het nieuwe besluit onvoldoende de achterliggende feitelijke situatie van deze individuele zaak betrokken. Onder deze omstandigheden betoogt de vreemdeling terecht dat de staatssecretaris opnieuw moet beoordelen welke waarde aan de belangen van de kinderen toekomt in de belangenafweging. De Afdeling wijst erop dat volgens vaste rechtspraak van het EHRM in alle beslissingen over kinderen hun belangen een eerste overweging moeten vormen en aan die belangen, hoewel die belangen op zichzelf niet doorslaggevend kunnen zijn, aanzienlijk gewicht moet toekomen (zie bijvoorbeeld het arrest van het EHRM van 3 oktober 2014, Jeunesse tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2014:1003JUD001273810, paragraaf 109).
15. Tot slot betoogt de vreemdeling terecht dat de staatssecretaris het bezwaarschrift niet kennelijk ongegrond mocht verklaren. Alleen al omdat referent op 25 juli 2019 is gehoord in bezwaar, kon niet op voorhand vastgesteld worden dat er geen twijfel mogelijk was over de vraag of het bezwaar ongegrond was en mocht het bezwaar tegen het besluit van 7 juni 2018 niet opnieuw kennelijk ongegrond verklaard worden. De Afdeling oordeelt dat er inderdaad geen sprake is van een kennelijk ongegrond bezwaar. Dat betekent dat staatssecretaris in het besluit van 15 september 2022 geen beroep mocht doen op artikel 4:17, zesde lid, van de Awb, waarin staat dat geen dwangsom is verschuldigd indien de aanvraag kennelijk ongegrond is.
Conclusie beroep
16. Het beroep van de vreemdeling is gegrond. De besluiten van 9 september 2022 en 15 september 2022 worden vernietigd. De staatssecretaris moet de proceskosten voor het van rechtswege ontstane beroep vergoeden. De staatssecretaris moet binnen twaalf weken een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij moet de staatssecretaris uitgaan van de feiten en omstandigheden die zich op dat moment voordoen.
16.1. De staatssecretaris moet ook opnieuw nagaan of hij de vreemdeling een dwangsom verschuldigd is naar aanleiding van de ingebrekestelling van 8 april 2022 en dit bezien over de periode tot aan het alsnog genomen besluit van 9 september 2022.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen de besluiten van 9 september 2022 en 15 september 2022, V-[…], gegrond;
III. vernietigt die besluiten;
IV. draagt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit op de wettelijke voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. draagt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid op om opnieuw vast te stellen of hij de vreemdeling een dwangsom verschuldigd is naar aanleiding van de ingebrekestelling van 8 april 2022 en dit te bezien over de periode tot aan het alsnog genomen besluit van 9 september 2022;
VI. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep en het van rechtswege ontstane beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. bepaalt dat van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een griffierecht van € 541,00, wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W. de Lange, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
w.g. De Lange
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2024
314/382-984-999