Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/1452 27 januari 2005
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, B en C, te D, appellante,
gemachtigde: mr. A.A.M. van Beek, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. B. Raven, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Bij besluit van 4 november 2003 heeft verweerder het door appellante gemaakte bezwaar tegen zijn besluit van 12 maart 2003, waarbij de voor het bedrijf van appellante geregistreerde varkensrechten zijn ingetrokken, gedeeltelijk gegrond en voor overige ongegrond verklaard.
Bij brief van 9 december 2003, ingekomen bij het College op dezelfde dag, heeft appellante hiertegen beroep ingesteld.
Bij brief van 24 januari 2004 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 11 maart 2004, ingekomen op 15 maart 2004, heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het College heeft het beroep behandeld ter zitting van 5 oktober 2004, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteen hebben gezet. Zijdens appellante is tevens verschenen E.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De toepasselijke regelgeving.
Op grond van artikel 15 van Pro de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv), voorzover hier van belang, is het verboden op een bedrijf gemiddeld per jaar een groter aantal varkens te houden dan het op dat bedrijf rustende varkensrecht, verminderd met het grondgebonden deel van het varkensrecht. Het varkensrecht komt ingevolge artikel 6 Whv Pro in beginsel overeen met het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, verminderd met 10 %. Eén van de uitgangspunten van het stelsel van varkensrechten is dat mestproductierechten waarover een bedrijf wel beschikte maar waarvan het in het referentiejaar geen gebruik maakte, niet alsnog kunnen worden aangewend voor het houden van varkens.
Ingevolge artikel 25 Whv Pro kunnen bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidt Pro tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Bij deze regels kunnen nadere voorwaarden en beperkingen worden gesteld. Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv).
Ingevolge artikel 2, eerste lid, Bhv wordt - voorzover hier van belang - met ingang van de inwerkingtreding van artikel 15 Whv Pro met betrekking tot een daartoe aangemeld bedrijf de hoogte van het varkensrecht, onder in het Bhv geregelde voorwaarden en beperkingen, bepaald overeenkomstig de hoofdstukken 1, 2 en 4 Bhv.
De situatie waarop artikel 9 Bhv Pro, zoals dat in de oorspronkelijke versie luidde, ziet wordt door verweerder aangeduid als "hardheidsgeval 3". De wijziging van deze bepaling bij het Besluit van 25 mei 2000 (Staatsblad 2000, 233), waardoor dit artikel is uitgebreid met gevallen, waarin in de genoemde periode sprake was van een verleende milieuvergunning of een melding op grond van artikel 8.19 van de Wet milieubeheer, wordt aangeduid als "hardheidsgeval 14a".
Artikel 9 Bhv Pro maakt deel uit van paragraaf 3 van hoofdstuk 2 Bhv, met het opschrift "Investeringen ten behoeve van uitbreiding binnen niet-benutte mestproductierechten" en luidt sedert de op 1 november 2002 bij Besluit van 27 augustus 2002 (Staatsblad 2002, 465) met terugwerkende kracht in werking getreden wijziging, voorzover van belang, als volgt:
"1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14 en Pro artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
(…)
2. Een bedrijf komt uitsluitend voor de toepassing van deze paragraaf in aanmerking indien ten aanzien van het bedrijf is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
(…)
b. uiterlijk op 1 januari 2003 is binnen de inrichting extra huisvesting gebouwd voor ten minste 75% van het aantal varkens waarvoor extra huisvesting diende te worden gebouwd om alle varkens die mogen worden gehouden ingevolge de verleende milieuvergunning (…) te kunnen huisvesten overeenkomstig de verleende milieuvergunning (…);
c. uiterlijk op 1 januari 2003 is op het bedrijf huisvesting voor varkens aanwezig voor tenminste het aantal varkens dat overeenkomt met 85% van het op grond van deze paragraaf vergrote varkensrecht;"
2.2 Bij de beoordeling van het beroep gaat het College uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Naar aanleiding van een op 25 september 1996 ontvangen aanvraag hebben burgemeester en wethouders van de gemeente L op 16 april 1997 appellante op de voet van de Wet milieubeheer vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een vleesvarkensbedrijf, gelegen aan de F, te D.
- Op 12 oktober 1998 heeft Bureau Heffingen van appellante een Aanmelding Besluit hardheidsgevallen ontvangen, waarin appellante te kennen heeft gegeven in aanmerking te willen komen voor hardheidsgeval 3.
- Bij brief van 2 april 1999 heeft Bureau Heffingen onder meer het volgende meegedeeld:
"Uit de door u opgestuurde ontwerp milieuvergunning blijkt dat u een milieuvergunning heeft aangevraagd voor de volgende inrichting:
F te D
Uit de bij Bureau Heffingen geregistreerde gegevens blijkt echter niet dat deze inrichting tot uw bedrijf behoort. Ik verzoek u om alsnog aan te tonen dat de genoemde inrichting behoort tot uw bedrijf (…).
Tevens verzoek ik u om de volgende gegevens naar het Bureau Heffingen op te sturen:
- aan welk bedrijf (mestnummer) de locatie toegevoegd moet worden
- per wanneer de locatie feitelijk in gebruik is bij dat bedrijf
- op basis van welke geldige titel de locatie tot het bedrijf behoort"
- Bij brief van 21 april 1999 heeft appellante aanvullende stukken aan Bureau Heffingen opgestuurd.
- Op 23 februari 2000 heeft Bureau Heffingen appellante een overzicht bedrijfssituatie toegezonden, waarop onder meer staat vermeld dat voor appellante 3058 varkenseenheden aan voorwaardelijke niet verhandelbare varkensrechten zijn geregistreerd.
- Bij brief van 28 juni 2000 heeft G, werkzaam bij Ernst & Young Belastingsadviseurs, een aantal vragen gesteld aan Bureau Heffingen. In deze brief heeft G onder meer vermeld dat de locatie F is verkocht aan een varkenshouder, die de stal heeft gebouwd en in productie heeft genomen. Voorts wordt in de brief uiteengezet dat appellante voornemens is varkens te gaan houden in een gedeelte van een te pachten stal aan H te J. G heeft in zijn brief de vraag voorgelegd of Bureau Heffingen zijn opvatting deelt dat appellante door het sluiten van een pachtovereenkomst met betrekking tot de genoemde stalruimte, onvoorwaardelijke varkensrechten verkrijgt op basis van de derde hardheidscategorie van het Bhv.
- Op verzoek van Bureau Heffingen zijn namens appellante nog enkele stukken aan Bureau Heffingen toegezonden.
- Bij brief van 6 oktober 2000 heeft Bureau Heffingen voormelde vragenbrief beantwoord. Dit antwoord houdt onder meer in dat Bureau Heffingen het in theorie mogelijk acht om op de in de brief geschetste wijze aan de in artikel 9, tweede lid, onderdeel c, Bhv genoemde voorwaarde te voldoen. In de brief is verder aangegeven dat is gebleken dat het bedrijf van appellante niet meer beschikt over de inrichting aan F, aangezien deze inrichting op 20 augustus 1998 is overgedragen aan een derde (I). Als gevolg van deze overdracht kan appellante niet voldoen aan het gestelde in artikel 9, tweede lid, onderdeel b, Bhv; aangekondigd is dat appellante binnenkort een dienovereenkomstig gecorrigeerd "Overzicht van de bedrijfssituatie" zal ontvangen.
- Bij brief van 30 november 2000 is namens appellante een reactie gegeven op de brief van 6 oktober 2000.
- Bij brief van 5 juli 2001 heeft appellante een bezwaarschrift ingediend tegen het uitblijven van de registratie van onvoorwaardelijke varkensrechten.
- Op 1 februari 2002 heeft Bureau Heffingen van appellante een formulier "Verklaring voorwaardelijke rechten" ontvangen. Op 30 mei 2002 heeft appellante dit formulier ingezonden. Op deze beide formulieren is niet de datum ingevuld, waarop aan alle voorwaarden van het Bhv werd voldaan. Bij brief van 14 juni 2002 heeft appellante alsnog een formulier "Verklaring voorwaardelijke rechten" ingediend, waarop als datum waarop aan alle voorwaarden is voldaan 5 mei 2002 is vermeld.
- Bij besluit van 30 juli 2002 heeft verweerder aan appellante medegedeeld dat voor het jaar 2002 geldt dat zij 2035,9 niet verhandelbare en 1022,1 voorwaardelijk/niet-verhandelbare varkenseenheden mag houden en dat vanaf 2003 3058 varkenseenheden aan onvoorwaardelijke varkensrechten zijn geregistreerd.
- Bij brief van 26 november 2002 heeft Bureau Heffingen aan appellante medegedeeld dat het voornemens is de voor het bedrijf van appellante geregistreerde varkensrechten in te trekken per 1 september 1998. Appellante is in de gelegenheid gesteld om haar zienswijze te geven binnen twee weken na dagtekening van deze brief. Bij brief van gelijke datum heeft appellante op verweerders voornemen gereageerd en voorts meegedeeld dat zij haar standpunt mondeling wenst toe te lichten.
- Bureau Heffingen heeft bij brief van 21 februari 2003 aan de gemachtigde van appellante bevestigd dat zij op 25 februari 2003 in de gelegenheid wordt gesteld om mondeling een zienswijze te geven. Op deze hoorzitting is voor appellante niemand verschenen.
- Bij besluit van 12 maart 2002 (lees: 12 maart 2003) heeft verweerder de voor appellante geregistreerde varkensrechten ingetrokken.
- Bij brief van 11 april 2003 heeft appellante hiertegen bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 24 april 2003 heeft appellante de gronden van haar bezwaar aangevuld.
- Bij uitspraak van 17 juni 2003, (AWB 03/494, www.rechtspraak.nl, LJN AI0105), heeft de voorzieningenrechter van het College een verzoek om voorlopige voorziening toegewezen, in dier voege dat het besluit van verweerder van 12 maart 2003, wordt geschorst tot zes weken nadat de beslissing op bezwaar is verzonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit heeft verweerder - samengevat weergegeven - onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter overwogen dat de intrekking van de varkensrechten terecht is gebeurd. Appellante komt niet voor de rechten in aanmerking, omdat de stal door een ander is gerealiseerd.
Ter zake van het beroep van appellante op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel heeft verweerder overwogen dat, om te voorkomen dat appellante per direct in overtreding zou zijn van het bepaalde in artikel 15 Whv Pro, een afbouwperiode van acht weken tot na het bestreden besluit redelijk is te achten. De door appellante voorgestelde termijn van vier jaar, tot het einde van de pachtovereenkomst, is niet redelijk. Dat appellante een pachtovereenkomst is aangegaan, komt niet rekening en risico van verweerder.
Het bezwaar is vervolgens gegrond verklaard in die zin dat de intrekking van de varkensrechten niet geschiedt per 12 maart 2003, maar per 1 januari 2004. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft - samengevat - aangevoerd dat zij voldoet aan de voorwaarden gesteld in artikel 9, tweede lid, onder b en onder c Bhv. Aan de in onderdeel b van voornoemd artikellid van artikel 9, gestelde 75%-voorwaarde is voldaan doordat de koper van de locatie F de varkensstal tijdig heeft gerealiseerd. Verweerder legt deze bepaling onjuist uit. Bureau Heffingen verwart het begrip "inrichting" met het begrip "bedrijf", doordat het artikel 9, tweede lid, onder b, Bhv aldus uitlegt dat het aldaar genoemde percentage van de huisvesting per 1 januari 2003 op het aangemelde bedrijf aanwezig dient te zijn. Voldoende is dat binnen de vergunde inrichting wordt voldaan aan de eis van extra huisvesting.
In artikel 9, tweede lid, onder c, Bhv wordt daarentegen uitdrukkelijk de eis gesteld dat uiterlijk op 1 januari 2003 op het bedrijf huisvesting aanwezig dient te zijn voor tenminste het aantal varkens dat overeenkomt met 85% van het op grond van paragraaf 3 vergrote varkensrecht. Aan deze eis voldoet appellante door het met ingang van 1 december 2001 pachten van de stal aan H te J van de gebroeders K.
Appellante heeft tegen de besluiten van verweerder van 23 februari 2000 en 30 juli 2002, geen bezwaar gemaakt. Deze besluiten hebben mitsdien formele rechtskracht en zijn rechtens onaantastbaar geworden. Het betreft begunstigende gebonden besluiten die uitsluitend kunnen worden ingetrokken bij wijze van sanctie, indien bewust onjuiste informatie is verstrekt. Hiervan is evenwel geen sprake. Tussen appellante en Bureau Heffingen heeft uitvoerige correspondentie plaatsgehad, waarbij uitsluitend juiste en volledige informatie is verstrekt.
Appellante is vanaf 1 december 2001 langdurige verplichtingen aangegaan met de gebroeders K. De pachtovereenkomst heeft een duur van zes jaar. Ingevolge de overeenkomst dient jaarlijks een pachtsom te worden voldaan. De voor appellante hieraan verbonden gevolgen worden niet ondervangen door aan de intrekking van de varkensrechten slechts een overgangstermijn tot 1 januari 2004 te verbinden.
5. De beoordeling van het beroep
5.1 Ter beoordeling staat de vraag of verweerder terecht is overgegaan tot de intrekking van de voor het bedrijf van appellante geregistreerde varkensrechten met ingang van 1 januari 2004 op de grond dat niet is voldaan aan de 75%-voorwaarde als genoemd in artikel 9, tweede lid, onder b, Bhv, aangezien appellante de locatie F alsmede de daarbij behorende milieuvergunning op 20 augustus 1998 heeft verkocht aan I.
5.2 Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt hiertoe allereerst, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 8 april 2003 (AWB 02/913 e.a., www.rechtspraak.nl, LJN AF7722), dat de in artikel 9 Bhv Pro geregelde hardheidsgevallen een uitzondering vormen op het aan de wet ten grondslag liggende uitgangspunt dat in het relevante referentiejaar wel aanwezige, doch niet benutte mestproductierechten niet tot een aanspraak op varkensrechten kunnen leiden. Hieraan heeft het College de gevolgtrekking verbonden dat slechts indien sprake is van een duidelijke relatie tussen voorheen niet-benutte mestproductierechten (latente ruimte) en het ter benutting voor de varkenshouderij van die mestproductierechten aanvragen/verkrijgen van een milieuvergunning, ingevolge artikel 9 Bhv Pro een aanspraak op (extra) varkensrechten kan bestaan.
5.3 Anders dan appellante meent, is in haar situatie geen sprake meer van een duidelijke relatie als bedoeld in evengenoemde uitspraak van het College. Vast staat immers dat appellante de locatie F, alsmede de daarbij behorende milieuvergunning, op 20 augustus 1998 (vóór de inwerkingtreding van de Whv) heeft verkocht aan I Beheer B.V.. Door deze verkoop bestaat naar het oordeel van het College geen relatie meer tussen de voorheen latente grondgebonden mestproductierechten van appellante en de uitbreidingsvergunning voor genoemde locatie. Ook staat vast dat niet appellante, maar de koper de mede door bedoelde vergunning mogelijk gemaakte investeringsverplichtingen is aangegaan en de extra huisvesting heeft gerealiseerd. Naar het oordeel van het College is onder deze omstandigheid niet voldaan aan de in artikel 9, tweede lid, gestelde voorwaarde dat een bedrijf uitsluitend voor toepassing van hardheidscategorie 3 in aanmerking komt, indien "ten aanzien van het bedrijf" onder meer wordt voldaan aan het onder b bepaalde. De door appellante beoogde ontkoppeling bij de toepassing van artikel 9, tweede lid, Bhv door verweerder tussen het zich aanmeldende bedrijf met bijbehorende latente mestproductierechten enerzijds en de milieuvergunning waarop dit bedrijf zich beroept anderzijds, zou met het in artikel 9 Bhv Pro bepaalde in strijd zijn. Appellante kan derhalve niet worden gevolgd in haar betoog dat aan het vereiste van artikel 9, tweede lid, Bhv wordt voldaan indien binnen de inrichting wordt voldaan aan de eis dat extra huisvesting is gerealiseerd, ongeacht de vraag of die inrichting al dan niet een onderdeel vormt van het aangemelde bedrijf.
Dat appellante elders pachtruimte heeft gehuurd kan aan dit oordeel niet afdoen. Mitsdien heeft appellante geen recht op toekenning van varkensrechten met toepassing van artikel 9 Bhv Pro.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat appellante ten onrechte (eerst voorwaardelijke en later onvoorwaardelijke) varkensrechten zijn toegekend.
5.4 Het betoog dat verweerder zijn besluit van 30 juli 2002, niet heeft mogen intrekken, aangezien sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen en voorts sprake is van formele rechtskracht, treft evenmin doel. Het College overweegt hiertoe allereerst dat aan verweerder niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om een begunstigende beschikking in te trekken of ten nadele van de ontvanger te wijzigen onder meer indien die beschikking onjuist was en de begunstigde dit wist of behoorde te weten.
Naar het College voorts onder meer in zijn uitspraak van 5 september 2002, AWB 02/293, www.rechtspraak.nl, LJN AE7590, heeft overwogen, strekt de werking van het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel niet zover dat verweerder een begunstigend besluit dat een in beginsel onbeperkte geldigheidsduur heeft, voor de toekomst niet zou mogen intrekken indien hij tot de conclusie komt dat dit besluit rechtens onjuist is. Wel dient verweerder bij het voorbereiden van een besluit tot intrekking van een begunstigend besluit zorgvuldig te werk te gaan.
Het College is van oordeel dat, gegeven zijn intrekkingsbevoegdheid, verweerder in redelijkheid tot intrekking van zijn besluit heeft kunnen overgaan.
Verweerder heeft daarbij niet onzorgvuldig of in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld. Hiertoe is in aanmerking genomen dat G reeds in zijn schrijven van 28 juni 2000 zijdens appellante heeft aangegeven dat appellante voornemens is varkens te gaan houden in een te pachten stal. Appellante is vervolgens op 1 december 2001 een pachtovereenkomst aangegaan. Pas na het aangaan van deze overeenkomst, te weten bij besluit van 30 juli 2002, heeft verweerder appellante (achteraf ten onrechte) onvoorwaardelijke varkensrechten toegekend. Niet kan worden staande gehouden dat appellante aldus op basis van een rechtens te honoreren verwachting bedoelde pachtovereenkomst is aangegaan.
Voor zover appellante zich op het standpunt stelt dat de uit het op 23 februari 2000 toegezonden overzicht bedrijfssituatie blijkende registratie van de extra varkensrechten de basis heeft gevormd voor het vertrouwen op grond waarvan zij de pachtovereenkomst is aangegaan, overweegt het College dat bedoelde registratie tot stand is gekomen op basis van onvolledige informatie van appellante. Naar ter zitting duidelijk is geworden, heeft appellante verweerder destijds nog niet te kennen gegeven dat zij de betrokken locatie had verkocht; zij is pas later “open kaart gaan spelen”. Overigens kan uit de brief van G van 28 juni 2000 worden opgemaakt dat appellante in elk geval niet zeker was van haar zaak. Gelet hierop, kan niet worden staande gehouden dat de registratie van voorwaardelijke varkensrechten appellante het gerechtvaardigde vertrouwen heeft kunnen bieden dat zij die rechten kon benutten in de door haar gepachte stal.
Door voorts te beslissen dat de intrekking pas inwerking treedt acht weken na de beslissing op het bezwaar is verweerder in voldoende mate aan de belangen van appellante tegemoet gekomen. Dat de intrekking voor appellante nadelige financiële gevolgen kan hebben, ligt binnen haar risicosfeer.
5.5 Het beroep van appellante dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. drs. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2005.
w.g. H.C. Cusell w.g. L. van Duuren