Uitspraak
04/6963 TW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, appellant
en
[gedaagde], wonende te Marokko, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Met ingang van 1 januari 2002 is de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Wet structuur uitvoerings-organisatie werk en inkomen treedt in dit geding de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) in de plaats van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). In deze uitspraak wordt onder appellant tevens verstaan het Lisv.
Appellant heeft op de in een aanvullend beroepschrift aangegeven gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 november 2004, reg. nr. AWB 04/3210 e.a., waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens gedaagde heeft mr. J.M. Walther, advocaat te Utrecht, een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft bij brieven van 9 september 2005, 13 september 2005 en
10 november 2005 vragen van de Raad beantwoord.
Het geding is - gevoegd met de gedingen onder nummers 04/6933, 04/6935, 04/6940, 04/6942, 04/6943, 04/6944, 04/6945, 04/6954, 04/6981, 05/792, 05/1369, 05/1463, 05/1464, 05/1466, 05/1467, 05/1468, 05/1469 en 05/1472 TW - behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 9 december 2005, waar voor appellant zijn verschenen I. Eijkhout en A. Anandbahadoer, beiden werkzaam bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen en waar namens gedaagde is verschenen mr. Walther, voornoemd.
II. MOTIVERING
In 2000 heeft appellant aan gedaagde een besluit toegezonden waarin aan hem werd medegedeeld dat de toeslag die hij ingevolge de Toeslagenwet (TW) ontving vanaf 1 januari 2000 in een periode van drie jaar zou worden afgebouwd. Over het jaar 2000 ontving gedaagde nog de volledige toeslag, over het jaar 2001 twee derden van deze toeslag, over het jaar 2002 een derde van deze toeslag en ingaande 1 januari 2003 zou de toeslag geheel worden beëindigd.
Het door appellant genomen besluit was gebaseerd op artikel 4a van de TW in samenhang met artikel XI van de Wet beperking export uitkeringen (hierna: Wet BEU).
Gedaagde is destijds niet in rechte opgekomen tegen de afbouw van zijn toeslag.
Een aantal van de in Marokko wonende Marokkaanse gerechtigden op een toeslag ingevolge de TW is destijds wel opgekomen tegen de afbouw van hun toeslag. De Raad heeft bij uitspraak van 12 september 2003, USZ 2003/303, geoordeeld dat deze afbouw in strijd is met artikel 5, eerste lid, van het Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko (Trb. 1972, 34, hierna: het NMV).
Na deze uitspraak heeft gedaagde een nieuwe aanvraag om een toeslag ingevolge de TW ingediend. Vervolgens heeft appellant bij primair besluit van 16 april 2004 aan gedaagde meegedeeld dat de betaling van zijn toeslag vanaf 12 september 2003 wordt voortgezet. Bij besluit van 10 juni 2004 (hierna: het bestreden besluit) heeft appellant zijn standpunt na bezwaar gehandhaafd.
De rechtbank Amsterdam heeft het beroep van gedaagde tegen het bestreden besluit bij de aangevallen uitspraak gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en appellant opgedragen om met inachtneming van het in de uitspraak overwogene een nieuw besluit te nemen. Tevens zijn bepalingen omtrent de vergoeding van griffierecht en proceskosten gegeven.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de onderhavige zaak van toepassing is.
De rechtbank gaat aan gedaagdes standpunt voorbij dat dit artikel niet van toepassing is omdat hij tegen het besluit waarbij de toeslag is ingetrokken bezwaar heeft gemaakt, nu appellant de ontvangst van een bezwaarschrift heeft ontkend en gedaagde geen bewijs van verzending van een bezwaarschrift heeft geleverd. In het kader van toetsing aan artikel 4:6 van Pro de Awb heeft de rechtbank allereerst beoordeeld of gedaagde nova heeft aangevoerd. De rechtbank heeft die vraag ontkennend beantwoord. Vervolgens heeft de rechtbank beoordeeld of appellant bij de toepassing van artikel 4:6 van Pro de Awb het bestreden besluit in redelijkheid niet heeft kunnen nemen, dan wel anderszins heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel algemeen rechtsbeginsel. De rechtbank heeft deze vraag bevestigend beantwoord. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat de Raad bij uitspraak van 14 maart 2003,
USZ 2003/147, heeft geoordeeld dat de afbouw van de toeslag van in Turkije wonende Turkse gerechtigden in strijd is met artikel 5, eerste lid, van Verdrag 118 betreffende gelijkheid van behandeling van eigen onderdanen en vreemdelingen op het gebied van de sociale zekerheid van 28 juni 1962, Trb. 1964, 23 (hierna: IAO-Verdrag 118) en dat appellant aan alle Turkse uitkeringsgerechtigden, ook aan degenen die destijds niet zijn opgekomen tegen de afbouw van hun toeslag, de toeslag vanaf 1 januari 2001 heeft hergeven. De rechtbank ziet geen verschillen tussen deze groep van Turkse uitkeringsgerechtigden die geen rechtsmiddelen tegen de afbouw hebben aangewend, en gedaagde die zouden moeten leiden tot de conclusie dat betrokkenen niet met elkaar vergelijkbaar zijn. Nu gedaagde nadeliger wordt behandeld dan een vergelijkbare groep van Turkse uitkerings-gerechtigden, het standpunt van appellant dat hier geen sprake is van gelijke gevallen onjuist is, en appellant voor het gemaakte onderscheid geen enkele rechtvaardiging heeft aangevoerd, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit strijdt met het algemene rechtsbeginsel dat gelijke gevallen gelijk dienen te worden behandeld.
Namens appellant is in hoger beroep allereerst opgemerkt dat hij het oordeel van de rechtbank dat door gedaagde geen nova zijn aangevoerd, onderschrijft. Zulks betekent, zoals de rechtbank naar appellants oordeel terecht heeft overwogen, dat in rechte uitsluitend kan worden getoetst of appellant bij de toepassing van artikel 4:6 van Pro de Awb het bestreden besluit in redelijkheid niet heeft kunnen nemen of anderszins in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel rechtsbeginsel heeft gehandeld. Appellant kan zich echter niet vinden in het oordeel van de rechtbank dat het bestreden besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel moet worden geacht. De rechtbank lijkt, aldus appellant, te suggereren dat het voor de vergelijkbaarheid van de situatie tussen Marokkaanse en Turkse uitkeringsgerechtigden al voldoende is dat in de verdragen waar deze gerechtigden onder vallen de toepassing van een bepaling inzake export van uitkeringen aan de orde is. Dit is volgens appellant echter een te grofmazige benadering. De enige wijze waarop een uitkering als de toeslag ingevolge de TW aan de reikwijdte van de exportbepaling in het bilaterale verdrag met Marokko kan worden onttrokken, is hetzij de TW van de materiële werkingssfeer van het verdrag uit te zonderen, hetzij een uitzondering op de exportbepaling in het verdrag op te nemen. In beide gevallen is een tijdrovende verdragswijziging noodzakelijk. In de context van IAO-Verdrag 118 is de mogelijkheid van exportbeperking van non-contributieve uitkeringen al bij voorbaat gegeven. Het bijzondere regime voor dit type uitkeringen wordt automatisch van toepassing door aanmelding van de betrokken prestaties bij de Directeur-Generaal van de Internationale Arbeidsorganisatie. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft met terugwerkende kracht tot 1 januari 2000, zijnde de datum waarop de Wet BEU in werking is getreden, de TW alsnog als non-contributieve prestatie aangemeld.
Dit betekent in de praktijk dat vanaf 1 juli 2003 er geen toeslagen meer naar Turkije worden geëxporteerd. Onder normale omstandigheden zou het volgens appellant voor de hand hebben gelegen de toeslagen voor de Turkse uitkeringsgerechtigden met ingang van
14 maart 2003 te hergeven. Dan zouden deze gerechtigden echter zo weinig profijt van de uitspraak hebben gehad dat de vraag rijst of zulks nog wel in overeenstemming is met het zogenaamde effectiviteitsbeginsel. De situatie ligt anders bij de in Marokko wonende Marokkaanse gerechtigden die destijds niet zijn opgekomen tegen de afbouw van de toeslag. Binnen het kader van het verdrag met Marokko kan een aanmelding van de TW als non-contributieve prestatie niet in beeld komen. Export van toeslag naar deze gerechtigden zal nog jaren voortduren.
De Raad overweegt als volgt.
Het geschil spitst zich toe op de vraag of appellant terecht heeft besloten de toeslag niet eerder opnieuw toe te kennen dan per 12 september 2003. De Raad ziet aanleiding bij de beantwoording van deze vraag onderscheid te maken tussen de periode voor en na 1 januari 2003.
a. Het tijdvak na 1 januari 2003.
De Raad stelt voorop dat gedaagdes recht op toeslag ingaande 1 januari 2003 is beëindigd. Een na die beëindiging van het recht ingediende nieuwe aanvraag om toeslag is, mede gelet op de uitspraak van de Raad van 25 november 2005, 02/4459 ANW,
USZ 2006/35, geen herhaalde aanvraag als bedoeld in of analoog aan artikel 4:6 van Pro de Awb voorzover deze betrekking heeft op een periode gelegen na bedoelde beëindigingsdatum. Naar het oordeel van de Raad dient zo’n aanvraag te worden behandeld conform de regels gesteld in de TW en de regels en beginselen die anderszins de beslissing op een aanvraag beheersen. Dit brengt met zich mee dat de toeslag op grond van het bepaalde in artikel 11, zevende lid, van de TW in beginsel met een terugwerkende kracht van een jaar moet worden toegekend.
Appellant heeft bij brief van 13 september 2005 aangegeven dat aan personen zoals gedaagde een formulier ‘aanvraag Toeslagenwet’ is toegezonden. In een aantal dossiers, waaronder die van gedaagde, is het door de betrokkene ingevulde en teruggezonden formulier niet aanwezig. Ter zitting heeft de gemachtigde van appellant bevestigd dat zulk een formulier wel door gedaagde moet zijn ingezonden. Nu appellant geen aanvraagformulier van gedaagde heeft kunnen overleggen, en derhalve niet bekend is op welke datum door hem een aanvraag om toeslag is ingediend, dient naar het oordeel van de Raad te worden uitgegaan van de datum van de eerste aanvraag die appellant heeft bereikt, te weten 1 oktober 2003. De toeslag dient aan gedaagde derhalve in elk geval met een terugwerkende kracht tot 1 januari 2003 te worden toegekend.
b. Het tijdvak vóór 1 januari 2003
Voorzover de aanvraag van gedaagde betrekking heeft op de periode gelegen vóór de beëindigingsdatum van de toeslag, te weten 1 januari 2003, moet deze aanvraag worden aangemerkt als een verzoek van gedaagde aan appellant om terug te komen van het in 2000 genomen besluit tot afbouw van de toeslag. Ten aanzien van het afwijzende besluit van appellant op deze aanvraag oordeelt de Raad als volgt.
Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd een verzoek van een belanghebbende om van een eerder ambtshalve genomen besluit terug te komen inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Bewoordingen en strekking van artikel 4:6 van Pro de Awb staan daaraan niet in de weg. In het kader van de toetsing door de bestuursrechter kan dit echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn(en) voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. De bestuursrechter dient dan ook het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien.
Naar het oordeel van de Raad is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden niet gebleken. Volgens vaste jurisprudentie vormt de inhoud van inmiddels tot stand gekomen jurisprudentie op zichzelf geen grond voor het doorbreken van het rechtens onaantastbaar zijn van besluiten waartegen niet in rechte is opgekomen. De handelwijze van appellant jegens een groep van Turkse uitkeringsgerechtigden die niet in rechte zijn opgekomen tegen de afbouw van hun toeslag en aan wie naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van 14 maart 2003 met ingang van 1 januari 2001 alsnog toeslag is toegekend, kan evenmin als een novum in de zin van artikel 4:6 van Pro de Awb worden aangemerkt. Bij een novum dient het te gaan om een feit dat of omstandigheid die ziet op het oorspronkelijke besluit. In casu is daaraan niet voldaan.
Gegeven het feit dat er geen nova zijn aangevoerd, rijst vervolgens de vraag of gezegd moet worden dat appellant heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel in redelijkheid niet tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.
De gemachtigde van gedaagde heeft in dit verband een beroep gedaan op het
gelijkheidsbeginsel en daarbij in de eerste plaats verwezen naar Turkse toeslaggerechtigden.
Zoals hiervoor reeds is aangegeven stelt appellant zich op het standpunt dat de situatie van in Marokko wonende uitkeringsgerechtigden zoals gedaagde niet vergelijkbaar is met die van in Turkije wonende uitkeringsgerechtigden. De Raad kan appellant hierin volgen. De Raad wijst er hierbij op dat voor deze groepen verschillende verdragen gelden.
Het verschil in behandeling tussen Marokkaanse en Turkse uitkeringsgerechtigden valt terug te voeren op de verschillende verdragsregimes. Als gevolg van de aanmelding van de TW als non-contributieve prestatie in de zin van artikel 2, zesde lid, van IAO-Verdrag 118 wordt vanaf 1 juli 2003 geen toeslag meer naar Turkije geëxporteerd. In relatie tot Marokko heeft een dergelijke aanmelding niet kunnen plaatsvinden en wordt tot op heden nog steeds toeslag verstrekt op grond van de exportbepaling van het NMV. Naar het oordeel van de Raad heeft de omstandigheid dat in relatie tot Turkije kort na de uitspraak van de Raad van 14 maart 2003 geen toeslag meer naar dit land wordt geëxporteerd terwijl eenzelfde reactie naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van
12 september 2003 in relatie tot Marokko niet heeft kunnen plaatsvinden, appellant in redelijkheid kunnen doen besluiten ten aanzien van Marokko niet de toeslag ingaande
1 januari 2001 te hergeven. De Raad laat hierbij overigens uitdrukkelijk in het midden of de intrekking van de toeslag van in Turkije wonende uitkeringsgerechtigden ingaande
1 juli 2003 rechtmatig is.
De gemachtigde van gedaagde heeft voorts erop gewezen dat ook aan
uitkeringsgerechtigden in Brazilië, Israël, Kaapverdië, Tunesië en het voormalige Joegoslavië die niet in rechte zijn opgekomen tegen de afbouw van hun toeslag de toeslag per 1 januari 2001 is hergeven.
Ten aanzien van Brazilië, Israël en Kaapverdië heeft appellant meegedeeld dat deze landen IAO-Verdrag 118 hebben geratificeerd voor de tak arbeidsongeschiktheid.
Dat betekent dat de uitspraak van de Raad van 14 maart 2003 waarin is geoordeeld dat de afbouw van de toeslag van in Turkije wonende Turkse gerechtigden in strijd is met artikel 5, eerste lid, van IAO-Verdrag 118 ook van toepassing is op toeslaggerechtigden in Brazilië, Israël en Kaapverdië. Door aan hen over het tijdvak van 1 januari 2001 tot
1 juli 2003 de volledige toeslag toe te kennen zijn toeslaggerechtigden in deze landen net zo behandeld als de toeslaggerechtigden in Turkije, aldus appellant. De Raad is van oordeel dat hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot Turkse toeslaggerechtigden evenzeer geldt met betrekking tot toeslaggerechtigden in Brazilië, Israël en Kaapverdië.
Ten aanzien van het voormalige Joegoslavië en Tunesië heeft appellant in feite erkend dat het herstel van de toeslag per 1 januari 2001 op een fout berust. De Raad wijst er in dit verband op dat volgens vaste jurisprudentie het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat het bestuursorgaan gehouden is om in het verleden gemaakte fouten te herhalen. Niet aannemelijk is geworden dat appellant in de genoemde gevallen doelbewust is afgeweken van het terzake geldende beleid, noch ook dat het aantal gemaakte fouten
verhoudingsgewijs zo groot is dat om die reden tot strijd met het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur zou kunnen worden geconcludeerd.
Ook overigens is de Raad niet gebleken dat appellants weigering terug te komen van het besluit tot herziening en intrekking van de toeslag in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of dat appellant niet in redelijkheid tot dit besluit heeft kunnen komen.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat de aangevallen uitspraak, zij het op andere gronden, voor bevestiging in aanmerking komt, met dien verstande dat appellant een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen met inachtneming van het in deze uitspraak van de Raad overwogene.
De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb appellant te veroordelen in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 644,-- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak, met dien verstande dat appellant een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak van de Raad;
Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep tot een bedrag groot € 644,-- te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan de griffier van de Raad.
Aldus gegeven door mr. M.M. van der Kade als voorzitter en mr. T.L. de Vries en mr. H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A. Lammertink als griffier en uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2006.
(get.) M.M. van der Kade.
(get.) J.A. Lammertink.
MH