Uitspraak
07/1666 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 31 januari 2007, 05/5371 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[betrokkene] (hierna: betrokkene)
en
appellant
Datum uitspraak: 8 juli 2008
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Mr. A.E.L.T. Balkema, advocaat te Arnhem, heeft namens betrokkene een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 mei 2008. Voor appellant is verschenen mr. M.A. de Ronde, werkzaam bij de gemeente Arnhem. Betrokkene heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Balkema.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Bij besluit van 3 mei 2005 heeft appellant aan betrokkene met ingang van 23 december 2004 een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) toegekend. Voorts heeft appellant bij dat besluit de bijstand van betrokkene met ingang van 23 december 2004 verlaagd met 20% voor de duur van een maand. Daaraan is ten grondslag gelegd dat betrokkene geen gebruik heeft gemaakt van een voorliggende voorziening in de vorm van een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW). Een aanvraag om een uitkering ingevolge deze wet is afgewezen omdat betrokkene heeft verklaard zich niet beschikbaar te stellen voor werk. Verder is in het besluit de volgende passage opgenomen: “Uw vermogensruimte hebben wij bij de aanvang van de bijstandsverlening vastgesteld op € 5105,00 (artikel 34 WWB Pro).”
1.2. Bij besluit van 20 december 2005 heeft appellant, met een bepaling omtrent de vergoeding van de kosten in bezwaar, het bezwaar tegen het besluit van 3 mei 2005 gegrond verklaard in die zin dat de ingangsdatum van de bijstand wordt gesteld op 28 november 2004, en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak, voor zover van belang, heeft de rechtbank, met bepalingen omtrent het griffierecht en de proceskosten, het beroep tegen het besluit van 20 december 2005 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover daarbij een maatregel is opgelegd en het besluit van 3 mei 2005 in zoverre herroepen.
2.1. Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen deze uitspraak gekeerd voor zover het besluit van 20 december 2005 is vernietigd. Voorts richt het hoger beroep zich tegen de overweging dat de vaststelling van de vermogensruimte als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden aangemerkt.
3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De maatregel
3.1. Artikel 18, tweede lid, van de WWB bepaalt onder meer dat het college, indien de belanghebbende naar het oordeel van het college de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet nakomt de bijstand overeenkomstig de verordening verlaagt, tenzij elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
3.2. Ingevolge artikel 8, eerste lid aanhef, en onder b, van de WWB stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het verlagen van de bijstand, als bedoeld in artikel 18, tweede lid, van de WWB.
3.3. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Maatregelenverordening gemeente Arnhem (hierna: verordening) wordt een maatregel opgelegd van 20% van de bijstandsnorm indien de belanghebbende op een andere wijze dan genoemd in hoofdstuk 2, 3 of 4 tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan betoont.
3.4. Artikel 13, tweede lid, van de verordening bepaalt dat de duur van de maatregel wordt afgestemd op de periode dat de belanghebbende als gevolg van zijn gedraging langer recht heeft op bijstand.
3.5. In artikel 16 van Pro de verordening is bepaald dat het college nadere regels stelt met betrekking tot de uitvoering van de verordening.
3.6. Ter uitvoering van die bepaling heeft appellant het Besluit Nadere regels Maatregelenverordening gemeente Arnhem (hierna: Besluit) vastgesteld.
3.7. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit kan de maatregel met terugwerkende kracht worden opgelegd, voor zover de bijstand nog niet is uitbetaald.
3.8. Ingevolge artikel 6, aanhef en onder a, van het Besluit wordt de maatregel als bedoeld in artikel 13 van Pro de verordening bij een periode van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor het bestaan van 3 maanden of korter vastgesteld op 20% van de bijstandsnorm gedurende een maand.
3.9. Appellant heeft uitvoering aan deze bepalingen gegeven door betrokkene een maatregel op te leggen bestaande in een verlaging van de bijstand van 20% gedurende een maand.
3.10. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de artikelen 2, tweede lid, en 6, aanhef en onder a, van het Besluit verbindende kracht missen, zodat appellant deze bepalingen niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan het besluit van
20 december 2005. De rechtbank heeft daartoe onder meer het volgende overwogen:
“Nu in artikel 8, eerste lid onder b, van de WWB, zijnde de medebewindswet waarop de onderhavige verordenende bevoegdheid berust, uitdrukkelijk is bepaald dat bij verordening door de gemeenteraad regels met betrekking tot het verlagen van de bijstand vastgesteld moeten worden, is naar het oordeel van de rechtbank elke vorm van overdracht van de bevoegdheid tot regelgeving daarover door de gemeenteraad aan het college, uitgesloten. Dit vindt steun in de Memorie van Toelichting bij artikel 8 van Pro de WWB waaruit blijkt dat de gemeenteraad een duidelijke verantwoordelijkheid heeft bij het vastleggen van het gemeentelijk beleid in een verordening (TK 2002-2003, 28 870, nr. 3, blz. 37-38). Hierbij wordt met name verwezen naar de rechtszekerheid van de cliënt. Voorts is aangegeven dat de gemeenteraad een belangrijke rol speelt bij de controle op de uitvoering van deze wet door het college. In de nota naar aanleiding van het verslag wordt dit als volgt samengevat: “De gemeenteraad kan en moet bij verordening duidelijk regels vaststellen op het gebied van ondermeer het verlagen van de algemene bijstand” (TK 2002-2003, 28 870, nr. 13, blz 9-11). Verder: “het is de gemeenteraad die het college controleert op de uitvoering” (TK 2002-2003, 28 870, nr. 13, blz. 16-17). Voorts volgt uit artikel 18, tweede lid, van de WWB dat het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de regels zoals die door de gemeenteraad in de verordening zijn vastgesteld.
Uit het voorvermelde kan naar het oordeel van de rechtbank niet anders worden geconcludeerd dan dat het de bedoeling van de wetgever is geweest, de gemeenteraad een exclusieve bevoegdheid toe te kennen voor het vaststellen van regels inzake het verlagen van de bijstand wegens niet nakoming van de daaraan verbonden verplichtingen. De rechtbank is van oordeel dat het met deze uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever niet verenigbaar is wanneer de regeling betreffende de ingangsdatum van de maatregel zoals in het geval van verweerder is gebeurd, wordt geregeld in het Besluit en daarmee is onttrokken aan democratische controle door de gemeenteraad.”
3.11. In hoger beroep heeft appellant gewezen op artikel 156 van Pro de Gemeentewet op grond waarvan de gemeenteraad in beginsel al haar bevoegdheden kan overdragen aan het college, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet of indien een van de uitzonderingen als genoemd in het tweede en derde lid zich voordoen. Voorts is betoogd dat de aard van de overgedragen bevoegdheid tot bepaling van de omvang en de ingangsdatum van de verlaging van de uitkering niet onder de uitzonderingen valt. Verder wordt bestreden dat uit de Memorie van Toelichting bij artikel 8 van Pro de WWB kan worden afgeleid dat de gemeenteraad ter zake een exclusieve bevoegdheid heeft.
3.12. De Raad overweegt als volgt.
3.13. Ingevolge artikel 147 van Pro de Gemeentewet worden gemeentelijke verordeningen door de raad vastgesteld voor zover de bevoegdheid daartoe niet bij de wet of door de raad krachtens de wet aan het college van burgemeester en wethouders of de burgemeester is toegekend. Artikel 156 van Pro de Gemeentewet verleent voorts de raad de bevoegdheid (onder meer) om het vaststellen van een verordening over te dragen aan het college van burgemeester en wethouders, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. Uit het derde lid blijkt dat verordeningen die gehandhaafd worden door strafbepalingen of bestuursdwang van de mogelijkheid van de delegatie zijn uitgezonderd. De bepaling van de omvang van de verlaging van de uitkering valt daar niet onder. Er is dus sprake van overdracht door de raad krachtens de wet als bedoeld in artikel 147 van Pro de Gemeentewet, welke in het normale bevoegdhedenstelsel als rechtsgeldig moet worden beschouwd. Dit zou echter anders kunnen liggen als de WWB, zijnde een medebewindswet waarop de betreffende verordenende bevoegdheid berust, deze bevoegdheid aan de raad zou voorbehouden althans zich tegen delegatie daarvan zou verzetten.
3.14. Met de rechtbank en anders dan appellant is de Raad van oordeel dat uit de tekst van artikel 8 van Pro de WWB en de toelichting op dat artikel kan worden afgeleid dat het de bedoeling van de wetgever is geweest, de gemeenteraad een exclusieve bevoegdheid toe te kennen voor het vaststellen van regels met betrekking tot het verlagen van de bijstand wegens niet nakoming van de daaraan verbonden verplichtingen. De Raad verwijst kortheidshalve naar de hiervoor weergegeven overwegingen van de rechtbank en maakt deze tot de zijne. Uit die toelichting leidt de Raad tevens af dat de verordening met name criteria dient te bevatten om de hoogte en de duur van de verlaging te kunnen vaststellen. Met de in artikel 13, eerste en tweede lid, van de verordening vastgestelde regels met betrekking tot de hoogte en de duur van de maatregel heeft de gemeenteraad op een juiste wijze uitvoering gegeven aan de hem in artikel 8 van Pro de WWB toegekende verordenende bevoegdheid. Uit het vorenstaande volgt echter tevens dat artikel 6, aanhef en onder a, van het Besluit verbindende kracht mist.
3.15. De Raad is evenwel van opvatting dat de in het Besluit neergelegde regels aangemerkt kunnen worden als wetsinterpreterend beleid van appellant ter invulling van de in de verordening van de gemeenteraad neergelegde criteria. Daaronder moet onder meer ook worden begrepen artikel 2 van Pro het Besluit waarin bepalingen worden gegeven met betrekking tot de ingangsdatum van de verlaging. De Raad ziet geen aanleiding dit beleid voor onjuist te houden.
3.16. Vaststaat dat de aanvraag van betrokkene om een WW-uitkering bij besluit van het UWV van 14 december 2004 is afgewezen, omdat betrokkene heeft aangegeven niet beschikbaar te zijn voor werk. Het standpunt van betrokkene vindt naar het oordeel van de Raad echter geen steun in de beschikbare medische gegevens.
3.17. Met het vorenstaande is gegeven dat betrokkene tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan heeft betoond. Van deze gedraging kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Hieruit vloeit voort dat appellant op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB gehouden was de bijstand te verlagen.
3.18. De Raad is van oordeel dat appellant de gedraging terecht heeft gekwalificeerd als een gedraging als bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de verordening.
3.19. De Raad stelt voorts vast dat de opgelegde verlaging in overeenstemming is met de verlaging die op grond van artikel 13, eerste lid, van de verordening en artikel 6 van Pro het Besluit als regel moet worden opgelegd. De Raad ziet geen grond om aan te nemen dat de ernst van de gedraging, de mate waarin betrokkene de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin zij verkeert appellant aanleiding hadden dienen te geven om de vastgestelde verlaging te matigen met toepassing van artikel 18. eerste lid, van de WWB in verbinding met artikel 2, tweede lid, van de verordening. De Raad ziet in hetgeen betrokkene heeft aangevoerd evenmin dringende redenen als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van verordening op grond waarvan van het opleggen van een maatregel kan worden afgezien.
3.20. De Raad komt tot de conclusie dat de maatregel stand kan houden.
De vaststelling van de vermogensruimte
4. Met appellant en anders dan de rechtbank moet de gewraakte passage over de vermogensruimte worden opgevat als een informatieve mededeling die dus niet gericht is op rechtsgevolg.
Slotoverwegingen
5. Dit leidt ertoe dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, dient te worden vernietigd. De Raad zal - doende wat de rechtbank zou behoren te doen - het beroep gegrond verklaren voor zover het betrekking heeft op de vaststelling van vermogensruimte, het besluit van 20 december 2005 in zoverre vernietigen, het bezwaar tegen het besluit van 3 mei 2005 in zoverre niet-ontvankelijk verklaren, en het beroep voor het overige ongegrond verklaren.
5.1. De Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt het besluit van 20 december 2005 voor zover het betrekking heeft op vaststelling van de vermogensruimte;
Verklaart het bezwaar tegen het besluit van 3 mei 2005 in zoverre niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door Th.C. van Sloten als voorzitter en A.B.J. van der Ham en J.J.A. Kooijman als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van W. Altenaar als griffier, uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2008.
(get.) Th.C. van Sloten.
(get.) W. Altenaar.
OA