Uitspraak
12/6266 WWB, 12/6267 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van
16 oktober 2012, 12/1039 en 12/1040 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] (appellante) en [Appellant] (appellant) beiden te[woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. L.E. Nijk, advocaat, hoger beroep aangetekend.
Mr. Nijk heeft nadere stukken ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2014. Namens appellanten is
mr. Nijk verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door W.A. de Jong.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante heeft in de periode van 4 december 2008 tot en met 30 juni 2010 algemene bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ontvangen. Daarnaast is aan haar bijzondere bijstand verstrekt. Vanaf 1 juli 2010 ontving appellante een inkomensvoorziening ingevolge de Wet investeren in jongeren (WIJ).
1.2.
Na gerezen vragen over de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand heeft de Unit Regionale Sociale Recherche Zwolle e.o. (sociale recherche) in eerste instantie in de maanden februari tot en met juni 2010 onderzoek verricht, waarvan de bevindingen aanleiding vormden om het onderzoek vanaf september 2010 voort te zetten. Het onderzoek heeft onder meer bestaan uit het opvragen van gegevens bij de Politie IJsselland, bankafschriften van appellanten en gegevens over energie- en waterverbruik in de woning van appellante, het horen van de hoofd- en een medebewoner van de woning op het adres [adres 1.] in[woonplaats], het adres waar appellant destijds stond geregistreerd, een aantal waarnemingen in de maanden juni, augustus en oktober 2010 en stelselmatige cameraobservaties in januari en februari 2011 bij de woning van appellante op het adres [adres 2.] in[woonplaats], buurtonderzoeken, het verhoren van appellanten en het verhoor van een consulent van appellante bij de eenheid Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de gemeente Zwolle (SZW). De resultaten van deze onderzoeken, neergelegd in een rapport van 30 juni 2011, zijn voor het college aanleiding geweest om de inkomensvoorziening van appellante met ingang van 1 juli 2011 in te trekken. Appellante heeft daarin uiteindelijk berust.
1.3.
De onderzoeksresultaten vormden tevens aanleiding voor een nader onderzoek door de sociale recherche. Dit aanvullend onderzoek heeft bestaan uit het verhoor van een tweede consulent van appellante bij SZW, het opnieuw horen van de hoofdbewoner van de[adres 1.], het horen van de hoofdbewoner van de woning op het adres [adres 3.]in [woonplaats], het adres waar appellant sinds 12 januari 2011 ingeschreven stond, en het horen van twee bewoners op het adres [adres 4.] in [woonplaats], de bovenburen van appellante. De resultaten van dit aanvullend onderzoek zijn neergelegd in het rapport van
22 september 2011.
1.4.
Het geheel aan onderzoeksbevindingen is voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 12 december 2011 de aan appellante verleende algemene en bijzondere bijstand over de periode van 4 december 2008 tot en met 30 juni 2010 in te trekken, evenals de aan haar verstrekte inkomensvoorziening over de periode van 1 juli 2010 tot en met 30 juni 2011. Daarbij heeft het college tevens de gemaakte kosten van algemene en bijzondere bijstand tot een bedrag van € 25.503,06 en de gemaakte kosten aan inkomensvoorziening tot een bedrag van € 12.559,92, waarvan € 5.700,12 netto over de periode van 1 januari 2011 tot en met
30 juni 2011, in totaal € 37.762,98 van appellante teruggevorderd. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat appellante in deze perioden een gezamenlijke huishouding met appellant heeft gevoerd, waarvan zij geen opgave heeft gedaan aan het college. Bij besluit van 13 december 2011 heeft het college het bedrag van € 37.762,98 mede van appellant teruggevorderd. Bij besluit van 13 april 2012 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van appellante tegen het besluit van 12 december 2011 ongegrond verklaard. Bij besluit van eveneens
13 april 2012 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar van appellant tegen het besluit van 13 december 2011 ongegrond verklaard.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3.
Appellanten hebben zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1. Op 1 januari 2012 is in werking getreden de wet van 22 december 2011 tot wijziging van de Wet werk en bijstand en samenvoeging van die wet met de Wet investeren in jongeren gericht op bevordering van deelname aan de arbeidsmarkt en vergroting van de eigen verantwoordelijkheid van uitkeringsgerechtigden (Stb. 650) (wijzigingswet WWB en WIJ). Ingevolge artikel II van de wijzigingswet WWB en WIJ is de WIJ ingetrokken. Ingevolge artikel 78t, eerste lid, van de WWB, zoals deze luidt sinds 1 januari 2012, gelden door het college op grond van de WIJ genomen besluiten als door hem genomen op grond van de WWB. Ingevolge artikel 78t, vijfde lid, van de WWB, zoals deze luidt sinds 1 januari 2012, wordt op een bezwaar- of beroepschrift dat vóór of op de datum van inwerkingtreding van de wijzigingswet WWB en WIJ is ingediend tegen een door het college op grond van de WIJ genomen besluit en waarop op die datum nog niet onherroepelijk is beslist, beslist met toepassing van de WIJ.
4.1.2. Uit het ontbreken van nadere bepalingen van overgangsrecht en uit de geschiedenis van de totstandkoming van de wijzigingswet WWB en WIJ (Kamerstukken II, vergaderjaar
2010-2011, 32 815, nr. 3, p. 66) wordt afgeleid dat de wetgever uitdrukkelijk heeft beoogd dat op een bezwaarschrift dat na de datum van inwerkingtreding van deze wet is ingediend tegen een door het college op grond van de WIJ genomen besluit wordt beslist met toepassing van de WWB. Dit betekent dat in een dergelijk geval de beslissing op bezwaar inzake de intrekking, terugvordering en medeterugvordering van een inkomensvoorziening ingevolge de WIJ moet berusten op artikel 54, artikel 58 onderscheidenlijk Pro artikel 59 van Pro de WWB. Hantering van deze bepalingen zou in strijd kunnen komen met de rechtszekerheid indien dit tot een voor de belanghebbende ongunstiger resultaat zou leiden dan onder het oude recht mogelijk was. Daarvan is hier echter geen sprake, omdat de artikelen 40, 54 en 55 van de WIJ overeenkomen met respectievelijk de artikelen 54, 58 en 59 van de WWB.
4.1.3. Bij de beantwoording van de vervolgens aan de orde komende vraag hoe de in de artikelen 54, 58 en 59 van de WWB aan het betrokken bestuursorgaan toegekende bevoegdheden kunnen worden gehanteerd, komt betekenis toe aan de - eveneens in de rechtszekerheid haar grondslag vindende - vaste jurisprudentie van de Raad (uitspraak van
21 april 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT4358) omtrent de zogenoemde temporele werking van wetgeving, waarin de rechten en verplichtingen van een belanghebbende centraal staan. Op grond van deze jurisprudentie dienen, indien bij verandering van wetgeving geen specifieke bepalingen van overgangsrecht zijn gegeven, de rechten en verplichtingen van een belanghebbende in beginsel te worden beoordeeld naar de wetgeving zoals die van kracht was op de datum of gedurende het tijdvak waarop de rechten en verplichtingen betrekking hebben. Dit betekent dat wanneer een vóór de inwerkingtreding van de nieuwe wetgeving gelegen datum of tijdvak (opnieuw) wordt beoordeeld, daarbij de oude bepalingen inzake rechten en verplichtingen van een belanghebbende in beginsel van toepassing blijven.
4.2. De beide bezwaarschriften van appellanten zijn in januari 2012 ingediend. Het college heeft daarom ten onrechte op deze bezwaren beslist met toepassing van de artikelen 40, 54 en 55 van de WIJ. Dit betekent dat de bestreden besluiten voor zover deze zien op de intrekking, terugvordering en medeterugvordering van de inkomensvoorziening ingevolge de WIJ op een onjuiste juridische grondslag berusten en daarom in zoverre niet in stand kunnen blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak eveneens in zoverre niet in stand kan blijven. De Raad zal hierna tevens beoordelen of de rechtsgevolgen van het te vernietigen deel van de bestreden besluiten geheel of gedeeltelijk in stand kunnen blijven.
4.3.
Ingevolge de artikelen 3, derde lid, van de WWB en de WIJ is van een gezamenlijke huishouding sprake, indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins. Appellanten betwisten uitsluitend dat ten tijde hier van belang aan het criterium hoofdverblijf in dezelfde woning was voldaan.
4.4.
De vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Het aanhouden van afzonderlijke adressen hoeft niet aan het hebben van hoofdverblijf in dezelfde woning in de weg te staan. In dat geval zal aannemelijk moeten zijn dat desondanks een feitelijke situatie van samenwoning bestaat doordat slechts één van beide ter beschikking staande woningen wordt gebruikt dan wel doordat op een andere wijze zodanig gebruik van de woningen wordt gemaakt dat in feite van samenwonen moet worden gesproken.
4.5.
Het besluit tot intrekking, terugvordering en medeterugvordering van bijstand en inkomensvoorziening is een voor de betrokkenen belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.6.
De verzamelde onderzoeksgegevens bieden onvoldoende feitelijke grondslag voor het standpunt van het college dat appellant in de periode van 4 december 2008 tot 1 januari 2011 zijn hoofdverblijf had in de woning van appellante. De daartoe strekkende verklaring van de bovenbuurvrouw van appellante alleen is daarvoor ontoereikend. Bovendien is deze verklaring niet eenduidig over het tijdstip waarop appellanten daar zijn komen wonen. De verklaring die appellant op 16 mei 2009 tegenover de politie heeft afgelegd, dat hij getrouwd is met appellante en dat zij sinds vijf maanden samen in [woonplaats] wonen, is daarvoor evenmin bruikbaar. Deze verklaring is bij de politie afgelegd in verband met problemen van appellanten met een halfbroer van appellante en vaststaat dat appellant daarin in strijd naar de waarheid heeft verklaard getrouwd te zijn met appellante. De verklaring die appellant op
18 november 2008 heeft afgelegd, heeft geen betrekking op de periode in geding. Dat appellant geen hoofdverblijf heeft gehad in de woning aan de [adres 1.], is op zichzelf geen aanwijzing dat hij daarom hoofdverblijf in de woning van appellante moet hebben gehad. Ook de overige gegevens, zoals de - overigens sterk uiteenlopende - gegevens over het energie- en waterverbruik in de woning van appellante en de incidentele waarnemingen bij die woning in de maanden juni, augustus en oktober 2010 bieden, ook in onderling verband en met de overige verzamelde gegevens, daarvoor onvoldoende grondslag.
4.7.
De onderzoeksgegevens bieden wel voldoende grondslag voor de conclusie dat appellant vanaf 1 januari 2011 zijn hoofdverblijf in de woning van appellante heeft. Appellante heeft tijdens haar verhoor op 27 juni 2011 verklaard dat zij zes maanden zwanger is en dat appellant, de vader van het kind, sinds een half jaar drie à vier keer in de week bij haar komt en dat hij gemiddeld drie nachten per week bij haar overnacht. Ook heeft zij verklaard dat zij in de periode waarin zij ziek was, rond de jaarwisseling, haar consulente heeft gemeld dat appellant veel bij haar was, omdat zij het alleen niet aankon. Appellant heeft verklaard dat hij heel vaak bij appellante verbleef toen zij net zwanger en vaak ziek was. Deze verklaringen komen overeen met de stelselmatige cameraobservaties bij de woning van appellante in januari en februari 2011, waarbij is waargenomen dat appellant ’s ochtends omstreeks 6.00 uur uit die woning vertrok en omstreeks 17.30 uur terugkeerde. De verklaringen van de buurvrouw van appellante op het adres [adres 4.] en de man, die in januari 2011 zijn intrek heeft genomen op dit adres, ondersteunen die conclusie.
4.8.
Dit leidt tot de gevolgtrekking dat alleen voldoende feitelijke grondslag bestaat voor het standpunt van het college dat appellanten in de periode van 1 januari 2011 tot en met 30 juni 2011 een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de WIJ. De inkomsten uit arbeid die appellant in deze periode heeft ontvangen waren, zoals ter zitting namens appellanten is bevestigd, zo hoog dat appellante geen recht had op een inkomensvoorziening ingevolge de WIJ.
4.9.
Appellante stelt zich op het standpunt dat zij haar consulenten bij SZW heeft geïnformeerd over haar woon- en leefsituatie, zodat bekend was dat appellant bij haar verbleef. Om die reden heeft appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting niet geschonden. Daarvoor is evenwel geen steun geleverd in de vorm van een schriftelijke opgave door appellante of anderszins van een wijziging van haar omstandigheden. De beide consulenten hebben tegenover de sociale recherche uitdrukkelijk ontkend dat appellante op enig moment kenbaar heeft gemaakt dat appellant bij haar is gaan wonen. Bovendien is het ook onaannemelijk dat appellante een volledige en juiste opgave zou hebben gedaan van haar situatie, aangezien zij nog steeds ontkent dat de appellant ten tijde hier van belang hoofdverblijf heeft gehad in haar woning.
4.10.1.
Ten slotte hebben appellanten aangevoerd dat het college ten onrechte na afronding van het eerste onderzoek van de sociale recherche medio 2010 de uitkering van appellante nog een jaar heeft laten doorlopen. Het had op de weg van het college gelegen om eerder adequate maatregelen te treffen, waardoor de terugvordering niet zo ver was opgelopen. Om die reden had het college volgens appellanten aanleiding moeten zien om de (mede)terugvordering te matigen.
4.10.2.
Voor zover appellanten daarmee beogen een beroep te doen op de zogeheten zesmaanden jurisprudentie, kan dat beroep niet slagen reeds omdat schending van de inlichtingenverplichting, zoals hier aan de orde, daaraan in de weg staat. Evenmin kan worden geoordeeld dat het college inadequaat heeft gehandeld door de nadere onderzoeksresultaten van de sociale recherche af te wachten. De onderzoeksresultaten medio 2010 waren ontoereikend om daarop een belastend besluit te baseren. Daarvan was eerst sprake na afronding van het vervolgonderzoek, waarna op 30 juni 2011 rapport is uitgebracht. Daarom kan niet geoordeeld dat het college in deze gang van zaken aanleiding had moeten zien om gedeeltelijk van terugvordering af te zien of dat er anderszins zeer bijzondere omstandigheden waren die daartoe hadden moeten leiden.
4.11.
Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal in zijn geheel worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de beroepen gegrond verklaren en de beide besluiten van 13 april 2012 vernietigen. De Raad ziet aanleiding de rechtgevolgen van bestreden besluit 1 in stand te laten voor zover dat ziet op de intrekking van de inkomensvoorziening van appellante over de periode van 1 januari 2011 tot en met 30 juni 2011. Omdat gelet op het tijdsverloop en de aard van de zaak redelijkerwijs niet verwacht kan worden dat het college in staat zal zijn om het geconstateerde gebrek te herstellen door alsnog toereikend bewijs te verzamelen dat appellanten in de periode van 4 december 2008 tot en met 31 december 2010 een gezamenlijk huishouding hebben gevoerd, ziet de Raad aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de besluiten van 12 december 2011 en 13 december 2011 te herroepen voor zover die zien op de intrekking van de bijstand en inkomensvoorziening over de periode van 4 december 2008 tot en met 31 december 2010 en de terugvordering en medeterugvordering van de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 4 december 2008 tot en met 30 juni 2010. Tevens ziet de Raad aanleiding zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat de over de periode van 1 januari 2011 tot en met
30 juni 2011 gemaakte kosten van inkomensvoorziening tot een bedrag van € 5.700,12 netto van appellante en mede van appellant worden teruggevorderd.
5.
Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 974,- in bezwaar, € 974,- in beroep en € 974,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, daarom in totaal € 2.922,-. Daarbij zijn de zaken aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de besluiten van 13 april 2012 en laat de rechtsgevolgen van het vernietigde
besluit inzake appellante in stand voor zover dat ziet op de intrekking van de
inkomensvoorziening ingevolge de WIJ over de periode van 1 januari 2011 tot en met
30 juni 2011;
- herroept het besluit van 12 december 2011 voor zover dat ziet op de intrekking van de
bijstand en de inkomensvoorziening ingevolge de WIJ over de perioden van 4 december
2008 tot en met 30 juni 2010 onderscheidenlijk van 1 juli 2010 tot en met 31 december 2010
en de terugvordering van de gemaakte kosten van bijstand van appellante over de periode
van 4 december 2008 tot en met 30 juni 2010;
- herroept het besluit van 13 december 2011 voor zover daarbij de gemaakte kosten van
bijstand over de periode van 4 december 2008 tot en met 30 juni 2010 mede van appellant
zijn teruggevorderd;
- bepaalt dat de gemaakte kosten van inkomensvoorziening over de periode van 1 januari
2011 tot en met 30 juni 2011 tot een bedrag van € 5.204,12 netto van appellante en mede van
appellant worden teruggevorderd;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 13 april 2012;
- veroordeelt het college in de kosten van appellanten tot een bedrag van € 2.922,-;
- bepaalt dat het college aan appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 157,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en J.F. Bandringa en
Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van P.J.M. Crombach als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2014.
(getekend) A.B.J. van der Ham
(getekend) P.J.M. Crombach
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip gezamenlijke huishouding.