Uitspraak
12/897 AOW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
16 januari 2012, 11/3382 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats], Marokko (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum uitspraak: 8 januari 2014
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 januari 2013. Appellante is niet verschenen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.P. van den Berg.
Bij brief gedateerd 11 februari 2013 heeft de Raad partijen bericht dat het onderzoek niet volledig is geweest.
Het onderzoek is voortgezet door middel van een vraagstelling aan de Svb. Bij brief van
19 april 2013 heeft de Svb hierop geantwoord.
De enkelvoudige kamer heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 oktober 2013. Appellante is niet verschenen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door H. van der Most en
mr. O.F.M. Vonk.
OVERWEGINGEN
1.1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2. In 1944 is [B.K.], die is geboren in 1927, gehuwd met [R.B.A.], die geboren is in 1930. In 1958 is [B.K.] tevens gehuwd met appellante, die is geboren in 1937. Het eerstgenoemde huwelijk van [B.K.] is op 11 juni 2010 ontbonden door het overlijden van [R.B.A.]. Ten tijde in dit geding van belang waren [B.K.] en appellante nog allebei in leven en met elkaar gehuwd.
1.3. [R.B.A.] en appellante hebben uitsluitend in Marokko gewoond. [B.K.] heeft ook in Nederland gewoond en gewerkt en is in verband daarmee verzekerd geweest voor de Algemene Ouderdomswet (AOW). Sinds juli 1992 ontvangt hij van de Svb een ouderdomspensioen annex toeslag ingevolge de AOW. Als echtgenote voor de toeslag is in aanmerking genomen [R.B.A.]. Met ingang van juli 1995 is de toeslag ingetrokken en heeft [R.B.A.] tot haar overlijden zelf een ouderdomspensioen van de Svb ontvangen. [B.K.] ontvangt hetzelfde ouderdomspensioen als voor het overlijden van [R.B.A.], te weten een AOW-pensioen voor iemand die gehuwd is met partner van 65 jaar of ouder.
1.4. Bij besluiten van 1 augustus 2002 en 9 mei 2005 heeft de Svb afwijzend beslist op aanvragen van appellante die ertoe strekken om ook aan haar een ouderdomspensioen toe te kennen. Tegen de besluiten van 1 augustus 2002 en 3 mei 2005 heeft appellante geen rechtsmiddelen aangewend.
1.5. Op 7 februari 2011 heeft de echtgenoot van appellante de Svb verzocht om appellante alsnog een ouderdomspensioen toe te kennen. Op deze aanvraag heeft de Svb bij besluit van 21 februari 2011 afwijzend beslist onder verwijzing naar zijn besluit van 9 mei 2005. Het bezwaar van appellante hiertegen is bij besluit van 16 juni 2011 (bestreden besluit) door de Svb ongegrond verklaard. Daarbij is onder meer verwezen naar artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de uitleg en toepassing die de Svb in geval van polygamie geeft aan het Algemeen verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko (Trb. 1972, 34, hierna: NMV oud) en het op 1 november 2004 in werking getreden wijzigingsverdrag van 30 september 1996 (Trb. 1996, 298, Trb. 2004, 274).
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe is onder meer overwogen dat appellante nimmer verzekerd is geweest voor de AOW en geen rechten ontleent aan het NMV.
3.1.
In hoger beroep heeft appellante verzocht om de aangevallen uitspraak te vernietigen. Daarbij heeft appellante er opnieuw op gewezen dat haar echtgenoot in Nederland verzekerd is geweest voor de AOW, dat zijn eerste echtgenote op 11 juni 2010 is overleden, dat zij geen eigen inkomsten heeft, en dat haar man en zij zich in een lastige financiële situatie bevinden.
3.2.
De Svb heeft verzocht om de aangevallen uitspraak te bevestigen.
4.1.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.2.1.
Tussen partijen is ook in hoger beroep in geschil of de Svb terecht heeft geweigerd om terug te komen van zijn besluit van 9 mei 2005, waarbij afwijzend is beslist op het verzoek van appellante om aan haar een ouderdomspensioen toe te kennen.
4.2.2.
In artikel 4:6, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Ingevolge het tweede lid kan het bestuursorgaan, wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van de Awb, de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit.
4.2.3.
De Raad kan in het midden laten of er in het onderhavige geval sprake is van een novum - in dit geval het overlijden van de eerste echtgenote van is [B.K.] - nu, ook indien die vraag positief beantwoord zou worden, dit niet leidt tot de toekenning van een ouderdomspensioen aan appellante. De Raad overweegt daartoe als volgt.
4.2.4.
Iedereen die rechtmatig in Nederland woont of werkt en de leeftijd van 15 jaar maar nog niet die van 65 jaar heeft bereikt, is verplicht verzekerd voor de AOW en heeft bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd van, tot voor kort, 65 jaar recht op een individueel ouderdomspensioen overeenkomstig de bepalingen van de AOW.
4.2.5.
Ongehuwde 65-plussers kunnen op grond van de AOW vanouds in aanmerking komen voor een individueel ouderdomspensioen van ten hoogste 70% van het nettominimumloon. Voor gehuwden was de AOW, zoals die in 1957 in werking trad, gebaseerd op het kostwinnersprincipe. Echtgenoten van de kostwinners waren, indien zij in Nederland woonden, in de regel van rechtswege verzekerd voor de AOW, maar betaalden - als ze geen premieplichtige arbeid verrichtten of andere inkomsten hadden - geen premies. Zolang een huwelijk duurde kwamen de rechten van beide echtgenoten tot uitbetaling via een pensioentoekenning aan de kostwinner. De kostwinner was in de regel een man, zodat het kostwinnersprincipe leidde tot indirect onderscheid naar geslacht. In de loop van de tijd won de gedachte veld dat dit onderscheid niet (meer) gerechtvaardigd was. Daarom, en om te voldoen aan Richtlijn nr. 79/7/EEG, is bij Wet van 6 december 1984 (Stb. 622) per
1 april 1985 in de nationale regeling een stelsel ingevoerd dat voorziet in een individueel ouderdomspensioen voor iedere gehuwde 65-plusser van ten hoogste 50% van het nettominimumloon.
4.2.6.
Ook volgens de oude nationale regeling waren echtgenotes van buitenlandse werknemers niet verplicht (mee)verzekerd voor de AOW zolang zij niet zelf in Nederland woonden of werkten. Om een onvolledige pensioenopbouw te voorkomen waar niet werkende echtgenotes in hun woonland geen toereikend pensioen opbouwden, is in de eerste Europese coördinatieverordeningen en in diverse bilaterale verdragen die vanaf eind jaren zestig van de vorige eeuw zijn gesloten, bepaald dat de in het buitenland wonende echtgenotes van buitenlandse werknemers in Nederland (premievrij) zogenoemde ‘huwelijkse tijdvakken’ opbouwen: bij de berekening van het ouderdomspensioen van de man moest de in het buitenland wonende echtgenote geacht worden voor de AOW meeverzekerd te zijn geweest over de periode dat haar echtgenoot tijdens het huwelijk in Nederland werkzaam was. Zo luidde artikel 21, eerste lid, van het NMV (oud):
“1. Bij de berekening van het krachtens de Nederlandse wettelijke regelingen aan een verzekerde man verschuldigde ouderdomspensioen, worden de tijdvakken van het woonachtig zijn in Marokko welke vóór het bereiken van de 65-jarige leeftijd door diens echtgenote gedurende hun huwelijk zijn vervuld, als tijdvakken van verzekering beschouwd, voor zover zij samenvallen met door de verzekerde man volgens de Nederlandse wettelijke regelingen vervulde tijdvakken van verzekering.”
Verder luidde artikel 24 van het Administratief Akkoord met betrekking tot de wijze van toepassing van het NMV (oud), blijkens Trb. 1973, 130, als volgt:
“1. Voor de toepassing van de artikelen 20 en 21 van het Verdrag wordt het aan een gehuwde man toekomende Nederlandse ouderdomspensioen op de volgende wijze berekend:
a. voor elk kalenderjaar waarover een gehuwde man verzekerd is geweest krachtens de Nederlandse algemene ouderdomswet, heeft hij recht op een bedrag gelijk aan één procent van het in de Nederlandse wettelijke regeling voorziene volle gehuwdenpensioen, verhoogd met eenzelfde bedrag voor elk kalenderjaar waarover zijn eerste echtgenote met wie hij gehuwd is op het tijdstip waarop hij de 65-jarige leeftijd bereikt, verzekerd is geweest krachtens de Nederlandse wettelijke regeling of op grond van artikel 21 van het Verdrag geacht wordt verzekerd te zijn geweest;
b. indien de eerste echtgenote van een gehuwde man vóór hun huwelijk niet verzekerd is geweest krachtens de Nederlandse wettelijke regeling, heeft hij recht op een bedrag, gelijk aan twee procent van het in de Nederlandse wettelijke regeling voorziene volle ongehuwdenpensioen, voor elk kalenderjaar waarover hij als ongehuwde krachtens deze wettelijke regeling verzekerd is geweest.
2.
De omrekening van gedeelten van kalenderjaren tot gehele kalenderjaren
geschiedt overeenkomstig de Nederlandse wettelijke regeling.
3.
Het overlijden van de eerste echtgenote brengt geen wijziging in het bedrag van het aan een gehuwde man toegekende ouderdomspensioen, zolang deze gehuwd blijft.
4.
Indien het bedrag van het ouderdomspensioen, berekend op grond van de Nederlandse Algemene Ouderdomswet zonder dat daarbij het Verdrag wordt toegepast, hoger is dan het volgens de vorige leden van dit artikel berekende bedrag, wordt het eerste bedrag aangehouden.”
4.2.7. Na de wijziging van de AOW per 1 april 1985, waarbij voor echtgenoten een individueel recht op ouderdomspensioen werd geïntroduceerd, kon de Svb niet langer zonder meer toepassing geven aan het NMV (oud) en het bijbehorend Administratief Akkoord. Uitgangspunt voor de Svb was dat hij een zodanige toepassing aan de AOW diende te geven dat de verdragsvoordelen die voortvloeien uit het NMV (oud) zo volledig mogelijk werden geëffectueerd. De Svb is er vanaf 1 april 1985 beleidsmatig toe overgegaan de huwelijkse tijdvakken te honoreren in de vorm van een individueel ouderdomspensioen voor Marokkaanse vrouwen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt. Dit ouderdomspensioen voor Marokkaanse vrouwen bleef daarbij wel afhankelijk van hun huwelijk met de man aan wiens verzekeringspositie tijdvakken worden ontleend en eindigde in ieder geval bij het overlijden van die man. Volgens vaste rechtspraak - de Raad wijst hier op zijn uitspraak van 2 december 2005, LJN AU7656 - kan de omschreven beleidsmatige toepassing van het NMV (oud) de aan te leggen rechterlijke toetsing doorstaan.
4.2.8. Per 1 november 2004 is het wijzigingsverdrag van 30 september 1996 in werking getreden. Daarbij is de in het NMV (oud) neergelegde regeling inzake huwelijkse tijdvakken vervangen door een regeling die het voor in Marokko wonende echtgenoten mogelijk maakt om een onafhankelijk recht op een individueel ouderdomspensioen te verkrijgen. Artikel 21 van het gewijzigde NMV luidt:
“1. De in artikel 13, eerste lid, van de AOW (Algemene Ouderdomswet) bedoelde korting is niet van toepassing op de voor de datum van inwerkingtreding van dit Verdrag gelegen tijdvakken gedurende welke de echtgenote of weduwe na het bereiken van de 15- jarige leeftijd en voor het bereiken van de 65-jarige leeftijd niet verzekerd was krachtens de voornoemde wettelijke regeling terwijl zij, gedurende haar huwelijk, op het grondgebied van het Koninkrijk Marokko woonde, voor zover deze tijdvakken overeenkomen met de door haar echtgenoot krachtens deze wettelijke regeling vervulde tijdvakken van verzekering.
3.
In afwijking van het bepaalde in artikel 45, eerste lid, van de AOW (…), is de op het grondgebied van het Koninkrijk Marokko wonende echtgenoot van een werknemer die onderworpen is aan het stelsel van verplichte verzekering uitsluitend bevoegd zich krachtens deze wettelijke regelingen vrijwillig te verzekeren over tijdvakken gelegen na de datum van inwerkingtreding van dit Verdrag, gedurende welke de werknemer krachtens deze wettelijke regelingen verplicht verzekerd is. Deze bevoegdheid eindigt op de dag waarop het tijdvak van verplichte verzekering van de werknemer eindigt. (…).”
Verder is per 1 november 2004 een Slotprotocol aan het NMV toegevoegd. Artikel 3 van dit Slotprotocol, voor zover in dit geding van belang, luidt:
“3. Toepassing van de Nederlandse wettelijke regelingen inzake de ouderdomsverzekering.
a. De in artikel 21, derde lid, van het Verdrag bedoelde bevoegdheid zich vrijwillig te verzekeren is voorbehouden aan de eerste echtgenoot van de verzekerde: (…)
b. Het eerste en het tweede lid van artikel 21 van het Verdrag zijn slechts van toepassing op de echtgenoot die zich vrijwillig heeft verzekerd krachtens het derde lid van artikel 21 van het Verdrag.’’
Ten slotte is per 1 november 2004 artikel 24 van het Administratief Akkoord vervallen.
4.2.9. Vastgesteld moet worden dat appellante de tweede echtgenote is van [B.K.] en dat zij zowel op grond van het bepaalde in het NMV vóór als vanaf 1 november 2004 geen zelfstandige aanspraak heeft op een Nederlands ouderdomspensioen. Vóór 1 november 2004 was überhaupt niet voorzien in een zelfstandige aanspraak op ouderdomspensioen voor gehuwde vrouwen in het NMV en werd bij de berekening van het aan het man toekomende pensioen alleen rekening gehouden met huwelijkse tijdvakken van de eerste echtgenote. Vanaf 1 november 2004 voorziet het NMV alleen in een toekenning van een zelfstandig ouderdomspensioen, gebaseerd op huwelijkse tijdvakken vervuld voor het bereiken van de leeftijd van 65 jaar, aan de eerste echtgenote. Appellante heeft voor haar 65e verjaardag niet de positie van eerste echtgenote van [B.K.] ingenomen en voldoet derhalve niet aan de voorwaarden zoals die sinds 1 november 2004 luiden. Voorts heeft de Svb bij de beleidsmatige toekenning van ouderdomspensioenen vanaf 2005 in gevallen als het onderhavige geen - van het leven van de man afhankelijke - pensioenen toegekend aan tweede echtgenotes. De wijze waarop de Svb in dit geval uitvoering heeft gegeven aan het NMV kan niet als onjuist of onredelijk worden aangemerkt, aangezien het honoreren van eenzelfde tijdvak van verzekering van meer dan één rechthebbende, niet past binnen de systematiek van de AOW en uit het NMV kan worden afgeleid dat het honoreren van eenzelfde tijdvak van verzekering aan meer dan één rechthebbende ook niet door de verdragsluitende partijen is beoogd. In dit verband merkt de Raad op dat de specifieke regeling inzake polygamie die was neergelegd in artikel 24 van het Administratief Akkoord per 1 november 2004 is komen te vervallen en dat tegelijkertijd in artikel 3 van het Slotprotocol is bepaald dat de bevoegdheid om zich vrijwillig te verzekeren is voorbehouden aan de eerste echtgenote van de verzekerde.
4.2.10. Vervolgens rijst de vraag hoe het bestreden besluit zich verhoudt tot artikel 39 van het NMV. Deze bepaling luidt als volgt:
“1. Bij opzegging van dit Verdrag wordt elk recht dat met toepassing van dit Verdrag is verkregen, gehandhaafd.
2.
Aanspraken op grond van tijdvakken, vervuld vóór de datum, waarop de opzegging van kracht is geworden, worden niet door de opzegging teniet gedaan; het behoud ervan zal voor het tijdvak na de opzegging in onderlinge overeenstemming worden vastgesteld of bij gebreke daarvan door de eigen wettelijke regelingen van het betrokken orgaan.”
In zijn uitspraak van 29 juli 2011, LJN BR3965, heeft de Raad geoordeeld dat een verdragswijziging, als in die zaak aan de orde, gelijkgesteld moet worden met de opzegging van het verdrag en dat de aanspraken die werknemers ontlenen aan het NMV (oud) en de beleidsmatige toepassing van het NMV (oud) door de Svb, vallen onder het bereik van de beschermende werking van artikel 39, eerste lid, van het NMV. Dat brengt mee dat de rechten die werknemers ontlenen aan artikel 24, derde lid, van het Administratief Akkoord, in beginsel onder de beschermende werking van artikel 39, eerste lid, van het NMV kunnen vallen.
4.2.11. De Svb heeft betoogd dat uit artikel 39, tweede lid, volgt dat het primair aan de regeringen van Nederland en Marokko is om vast te stellen op welke wijze de huwelijkse tijdvakken uit het NMV (oud) worden vastgelegd in nieuwe rechten. Deze regeringen hebben derhalve enige vrijheid ten aanzien van de vraag hoe tijdvakken waarin het oorspronkelijke verdrag voorzag zullen worden gehonoreerd in het pensioen van betrokkenen. Opgemerkt is verder dat de weigering van een ouderdomspensioen aan de tweede echtgenote, na het overlijden van de eerste echtgenote, in overeenstemming is met de beleidsmatige toepassing die de Svb heeft gegeven aan het NMV (oud) sinds de verzelfstandiging van de rechten van rechten en plichten in de AOW sinds 1 april 1985. Het verlies aan pensioenrechten dat de werknemer daardoor in bepaalde gevallen leidt vindt zijn rechtvaardiging in het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen, welk beginsel ten grondslag ligt aan die beleidsmatige toepassing sinds 1985 van het oude NMV door de Svb en de verdragswijziging die per 1 november 2004 in werking is getreden. Door de verdragswijziging in 2004 hebben de regeringen van Marokko en Nederland aangegeven in welke mate zij in het verdrag willen voorzien in een zelfstandig recht op ouderdomspensioen voor de gehuwde of gehuwd geweest zijnde vrouw. Op deze wijze hebben de beide landen duidelijk gemaakt op welke wijze de aanspraak die in het verleden aan de gehuwde man werd toegekend, thans kan worden toegekend aan de gehuwde vrouw.
4.2.12. Het hiervoor onder 4.2.11 uiteengezette betoog van de Svb wordt onderschreven. Daarbij is overwogen dat de verdragspartijen blijkens de tekst van het wijzigingsverdrag overeenstemming hebben bereikt over de wijze waarop het in het verleden aan de gehuwde man toegekende en van zijn leven afhankelijke pensioen, thans is gesplitst in een zelfstandig pensioen voor beide echtgenoten waarbij het pensioen van de vrouw niet langer afhankelijk is van het leven van de man. Dat brengt mee dat het vervallen artikel 24, derde lid, van het Administratief Akkoord, niet in de weg staat aan de weigering van een ouderdomspensioen aan appellante, als tweede echtgenote van [B.K.].
4.2.13. De financiële omstandigheden van appellante en haar echtgenoot kunnen aan het voorgaande niet afdoen. Dit betekent dat het hoger beroep van appellante faalt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de Raad geen grond.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door T.L. de Vries als voorzitter, en H.J. Simon en E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van Z. Karekezi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 januari 2014.
(getekend) T.L. de Vries
(getekend) Z. Karekezi
ew