Uitspraak
15.764 WWB
Datum uitspraak: 13 december 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 december 2014, 14/9374 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E.J.W.F. Deen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 april 2016. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Deen. Het college is, met bericht, niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving vanaf 2001 bijstand naar de norm voor een alleenstaande op grond van de Wet werk en bijstand (WWB).
1.2.
Appellante heeft van 31 december 2012 tot 28 of 29 januari 2013 in het buitenland verbleven. Op 22 maart 2013 heeft de politie Haaglanden in de woning van appellante een hennepkwekerij aangetroffen en ontmanteld. Appellante had hiervan een maand eerder zelf melding gemaakt bij de politie. Stedin Netbeheer BV (Stedin) heeft bij de ontmanteling van de hennepkwekerij een onderzoek ingesteld en een niet-geregistreerd verbruik van 7.123 kWh berekend en is daarbij uitgegaan dat de kwekerij in de periode van 15 februari 2013 tot en met 22 maart 2013 heeft bestaan. Uit de gegevens van Stedin blijkt dat 22 assimilatielampen en twee afzuigmotoren aanwezig waren.
1.3.
Bij brief van 26 maart 2013 heeft de officier van justitie appellante meegedeeld geen strafvervolging in te stellen, omdat er onvoldoende wettig en overtuigend bewijs is.
1.4.1.
Naar aanleiding van een melding van de politie over de aangetroffen hennepkwekerij heeft het college een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. Daarbij zijn de gegevens van Stedin geraadpleegd. Appellante is opgeroepen voor een gehoor, maar niet verschenen. De conclusies van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapportage van 18 maart 2014. Naar aanleiding van dit onderzoek heeft het college bij besluit van 18 maart 2014 de bijstand van appellante herzien (lees: ingetrokken) over de periode van 15 februari 2013 tot en met 22 maart 2013. Hierbij is het college uitgegaan van de informatie van Stedin. De over deze periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 1.466,08 heeft het college van appellante teruggevorderd. De grondslag van dit besluit is dat appellante geen melding heeft gemaakt van de hennepkwekerij in haar woning en dat hierdoor het recht op bijstand niet is vast te stellen.
1.4.2.
Bij besluit van 22 april 2014 (boetebesluit) heeft het college appellante wegens schending van de inlichtingenverplichting ten aanzien van de hennepkwekerij in haar woning een bestuurlijke boete opgelegd van € 1.120,-.
1.5.
Bij besluit van 29 september 2014 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen de besluiten van 18 maart 2014 en 22 april 2014 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover daarbij een bestuurlijke boete is opgelegd, het boetebesluit herroepen en appellante een boete opgelegd van € 500,-. De rechtbank heeft overwogen dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat appellante opzettelijk of met grove schuld de hennepkwekerij niet heeft gemeld. Daarom gaat de rechtbank uit van een boete van 50% van het benadelingsbedrag. Vanwege de beperkte draagkracht van appellante heeft de rechtbank de boete gematigd tot het bedrag van € 500,-.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen deze uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking en terugvordering
4.1.1.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand.
4.1.2.
Indien de belanghebbende niet aan de inlichtingenverplichting voldoet, is ingevolge artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de WWB, zoals dat luidde sinds 1 juli 2013, het college gehouden de bijstand te herzien, indien als gevolg van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting tot een te hoog bedrag bijstand is verleend.
4.1.3.
Ingevolge artikel 58, eerste lid, van de WWB, zoals dat luidde sinds 1 januari 2013, is het college verplicht de kosten van bijstand terug te vorderen voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting.
4.1.4.
Het besluit tot intrekking en terugvordering van bijstand is een belastend besluit waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking en terugvordering is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust. Het voorgaande betekent dat de vraag voorligt of het college aannemelijk heeft gemaakt dat appellante in de te beoordelen periode, lopend van 15 februari 2013 tot en met 22 maart 2013 (te beoordelen periode), de inlichtingenverplichting heeft geschonden door de hennepkwekerij niet bij het college te melden en dat hierdoor het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.
4.2.
Appellante heeft aangevoerd dat zij haar inlichtingenverplichting niet heeft geschonden. Zij is slachtoffer geworden van een persoon die in haar afwezigheid de hennepkwekerij heeft aangelegd in haar woning. Appellante was zo van streek door het aantreffen van de hennepkwekerij dat zij er wel aan heeft gedacht de politie te informeren, maar er niet bij heeft stilgestaan om dit ook bij het college te melden. Zij was daartoe ook niet gehouden, aangezien zij geen inkomsten had uit de hennepkwekerij, maar alleen schade leed.
4.3.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Aangezien het ging om de exploitatie van een hennepkwekerij in háár woning diende het appellante redelijkerwijs duidelijk te zijn dat dit van invloed kon zijn op (de omvang van) het recht op bijstand en dat zij daarvan uit eigen beweging aan het college opgave diende te doen. Indien appellante niet betrokken was bij de hennepkwekerij had zij dat gelijk moeten melden en duidelijk moeten maken dat haar woning zonder haar toestemming in gebruik was genomen en dat zij daaruit geen inkomsten had. Het college had daar dan op dat moment onderzoek naar kunnen doen. Uit de door appellante overgelegde verklaring van haar psychiater blijkt dat zij in maart 2013 in ontredderde toestand verkeerde naar aanleiding van recente gebeurtenissen in haar thuissituatie en een dreigende uithuiszetting. Er is volgens de psychiater een voortschrijdende psychische decompensatie. Hieruit volgt echter niet dat appellante niet in staat was tot melding van de hennepkwekerij bij het college. Het tegendeel is juist aannemelijk door de omstandigheid dat appellante wel in staat is geweest de hennepkwekerij bij de politie te melden.
4.4.
Volgens appellante heeft het college ten onrechte op haar de last gelegd om te bewijzen dat zij niet betrokken was bij de hennepkwekerij en daaruit geen inkomsten heeft ontvangen. De hennepkwekerij is ontmanteld voordat enige opbrengst kon worden gegenereerd en van eerdere oogsten blijkt niet. De sepotbeslissing van de officier van justitie is gebaseerd op onderzoek van de politie, waaruit blijkt dat appellante niet zelf de hennepkwekerij heeft geëxploiteerd. Appellante heeft aangevoerd dat zij geen openheid van zaken kan geven omdat zij door [naam A] , die verantwoordelijk is voor aanleg van de kwekerij, wordt bedreigd.
4.5.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 15 oktober 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2055) rechtvaardigt het feit dat in een door een betrokkene gehuurde woning een hennepkwekerij is aangetroffen, de vooronderstelling dat die betrokkene daarvan exploitant is geweest en dat de opbrengst hem ten goede is gekomen. Bij de exploitatie van een hennepkwekerij moet steeds rekening worden gehouden met inkomsten. Dit geldt ook als nog geen oogst heeft plaatsgevonden. Met het feit dat appellante zelf de hennepkwekerij bij de politie heeft gemeld en het gegeven dat het Openbaar Ministerie wegens gebrek aan bewijs geen strafvervolging tegen appellante heeft ingesteld, heeft appellante in voldoende mate het aan de vooronderstelling ten grondslag gelegen vermoeden ontzenuwd dat zij betrokken was bij de exploitatie van de hennepkwekerij en daaruit inkomsten heeft verworven. Immers, iemand die betrokken is bij de exploitatie van een hennepkwekerij, zal, gelet op het risico dat hij daardoor loopt op strafvervolging, zelden zelf de kwekerij bij de politie melden. Bewijs dat appellante betrokken was bij de hennepkwekerij ontbreekt. Dit betekent dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat door de schending van de inlichtingenverplichting het recht op bijstand niet is vast te stellen.
4.6.
Hieruit volgt dat het college niet bevoegd is de bijstand over de te beoordelen periode in te trekken en de gemaakte kosten van bijstand terug te vorderen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit vernietigen voor zover het ziet op de intrekking en terugvordering wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Nu onaannemelijk is dat het college bewijs van betrokkenheid van appellante bij de hennepkwekerij kan bijbrengen, bestaat aanleiding het besluit van 18 maart 2014 te herroepen.
Boete
4.7.1.
Ingevolge artikel 18a, eerste lid, van de WWB, onderdeel van de Wet aanscherping en handhaving sanctiebeleid SZW-wetgeving (Wet aanscherping) en in werking getreden per
1 januari 2013, legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
4.7.2.
Ingevolge artikel 18a, derde lid, van de WWB legt het college, indien het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van een verplichting als bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag, een bestuurlijke boete op van ten hoogste het bedrag van de tweede categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
4.7.3.
Ingevolge artikel 18a, vierde lid, van de WWB kan het college afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete als bedoeld in het derde lid en volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van een verplichting als bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, tenzij het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichtingen plaatsvindt binnen een periode van twee jaar te rekenen vanaf de datum waarop eerder aan de belanghebbende een zodanige waarschuwing is gegeven.
4.7.4.
Ingevolge artikel 18a, tiende lid, van de WWB worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.
4.7.5.
Ingevolge artikel 2, derde lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit) wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op € 150,- indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag en niet volstaan wordt met het geven van een schriftelijke waarschuwing.
4.7.6.
Met ingang van 1 januari 2013 is in de gemeente Den Haag de Verordening maatregelen, fraude en verrekenen bestuurlijke boete inkomensvoorzieningen 2013 (Verordening 2013) in werking getreden. In artikel 14, eerste lid, van deze verordening is bepaald:
Het college ziet af van het opleggen van een bestuurlijke boete, indien belanghebbende de inlichtingenplicht geschonden heeft zonder dat er sprake is van een benadelingsbedrag. In plaats daarvan wordt een waarschuwing afgegeven.
4.7.7.
Nu is in werking de Verordening maatregelen, fraude en verrekenen bestuurlijke boete inkomensvoorzieningen Den Haag 2016 (Verordening 2016). In artikel 6.1, eerste lid, van deze verordening is bepaald:
Het college ziet af van het opleggen van een bestuurlijke boete, indien belanghebbende de inlichtingenplicht geschonden heeft zonder dat er sprake is van een benadelingsbedrag. In plaats daarvan wordt een waarschuwing afgegeven.
4.8.
Uit wat onder 4.2 tot en met 4.5 is overwogen volgt dat het college wel in voor intrekking toereikende mate aannemelijk heeft gemaakt dat appellante in de te beoordelen periode de inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te doen van de hennepkwekerij aan het college. Zoals eerder is overwogen (uitspraak van 21 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2451) brengt dit, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet mee dat de schending van de inlichtingenverplichting ook in dit geding met betrekking tot de opgelegde boete zonder meer een vaststaand gegeven is. Daarover dient bij betwisting, evenals over de feiten, een zelfstandig oordeel te worden gegeven. Dit uitgangspunt bij de waardering van het bewijsmateriaal bij een opgelegde boete kan met zich meebrengen dat de bestuursrechter bepaalde feiten, die bij beantwoording van de vraag of sprake is van schending van de inlichtingenverplichting als vaststaand hebben te gelden, in het kader van de toetsing van een met de schending van de inlichtingenverplichting direct samenhangende bestuurlijke boete, niet als vaststaand mag aannemen, omdat het bewijsmateriaal daarvoor niet overtuigend genoeg is.
4.9.
Artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bevat de waarborg dat een ieder tegen wie strafvervolging is ingesteld - een boeteoplegging wordt aangemerkt als het instellen van een strafvervolging - voor onschuldig wordt gehouden, totdat zijn schuld volgens de wet is bewezen. Deze waarborg brengt mee dat het college feiten moet stellen en, voor zover betwist, moet bewijzen dat de inlichtingenverplichting is geschonden en dat als gevolg van een schending van de inlichtingenverplichting bijstand tot het benadelingsbedrag onverschuldigd is betaald. In geval van twijfel dient aan de uitkeringsontvanger het voordeel van de twijfel te worden gegund. Vergelijk de uitspraak van de Hoge Raad van 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324 (r.o. 4.8.3), de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3446 (r.o. 3.2) en de uitspraak van de Raad van 1 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2068 (r.o. 4.5). De bewijslast bij een bestraffende sanctie als hier aan de orde is dus zwaarder dan die bij de toepassing van de bevoegdheid tot beëindiging, herziening en intrekking op de grond dat de inlichtingenverplichting is geschonden en van de bevoegdheid tot terugvordering van deswege ten onrechte of tot een te hoog bedrag ontvangen bijstand. In dit geval zal het college dus moeten aantonen dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden door de hennepkwekerij niet bij het college te melden. Anders dan bij de onder 4.1.4 opgeworpen vraag is dus niet voldoende dat dat slechts aannemelijk is gemaakt.
4.10.
Voorts dient te worden bezien of het hanteren van vermoedens als bedoeld onder 4.5, beoordeeld naar de onder 4.9 genoemde maatstaf, in voldoende mate recht doet aan de ingevolge het nationale recht geldende regels. Dit betreft in het bijzonder de op grond van de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM geldende waarborgen die, ook met betrekking tot de bewijslevering, gelegen zijn in onder meer het “fair trial”-beginsel en in het reeds genoemde vermoeden van onschuld. De rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) laat toe dat voor het bewijs gebruik wordt gemaakt van vermoedens (arrest van het EHRM van 7 oktober 1988, no. 10519/83, Salabiaku tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1988:1007JUD001051983), maar dat gebruik daarvan er niet toe mag leiden dat de bewijslast wordt verschoven van het boete opleggende orgaan naar de belanghebbende. Het vermoeden moet redelijkerwijs voortvloeien uit de aanwezige bewijsmiddelen.
4.11.
Tegen de boete heeft appellante eveneens aangevoerd dat verwijtbaarheid bij de schending van de inlichtingenverplichting ontbreekt en dat zij niet betrokken was bij de hennepkwekerij. Zij heeft daar alleen maar last van ondervonden.
4.12.
Dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet onmiddellijk melding te maken van de hennepkwekerij toen zij deze aantrof in haar woning en dat haar daarvan ook een verwijt valt te maken, heeft het college aangetoond. Dit volgt uit wat hiervoor onder 4.3 is overwogen.
4.13.
Het college en de rechtbank zijn uitgegaan van een benadelingsbedrag ter hoogte van het terug te vorderen bedrag. Dit bedrag is echter gebaseerd op de vooronderstelling dat appellante exploitant is geweest van de kwekerij en dat de opbrengst haar ten goede is gekomen, en dat, nu appellante de omvang daarvan niet aannemelijk heeft gemaakt, het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Appellante heeft betwist dat zij opbrengst heeft genoten door de hennepkwekerij. Uit 4.9 en 4.10 volgt dat voor vaststelling van het benadelingsbedrag zeker geen lichtere maatstaven gelden dan voor bepaling van het bedrag dat na intrekking kan worden teruggevorderd. Gelet op wat onder 4.5 is overwogen, bestaat daarom in dit geval geen toereikende grondslag voor bevestigende beantwoording van de vraag of bijstand ten onrechte is ontvangen. Het college was dan ook niet bevoegd om op grond van artikel 18a, eerste lid, van de WWB appellante een boete op te leggen gebaseerd op een benadelingsbedrag.
4.14.
Uit 4.12 en 4.13 volgt dat appellante in de te beoordelen periode de op haar rustende inlichtingenverplichting niet is nagekomen zonder dat sprake was van een benadelingsbedrag. Het college is daarom gehouden met toepassing van artikel 18a, derde en tiende lid, van de WWB in verbinding met artikel 2, derde lid, van het Boetebesluit een bestraffende sanctie op te leggen. Nu geen sprake is van recidive is het college gehouden hetzij een boete op te leggen, hetzij een schriftelijke waarschuwing te geven.
4.15.
De Verordening 2013 is in werking getreden voorafgaande aan de te bestraffen gedraging en bevat een volstrekt duidelijke strafbepaling voor het geval de inlichtingenverplichting wordt geschonden zonder dat sprake is van een benadelingsbedrag en recidive. De opvolgende Verordening 2016 bevat dezelfde bepaling. Gelet op de beoogde strekking van deze verordeningen, die gepubliceerd zijn, bestaat voor het college in dit geval geen ruimte om een boete op te leggen. Daarbij kan in het midden blijven of, gelet op de in artikel 18a, vierde lid, van de WWB aan het college toegekende bevoegdheid, de gemeenteraad bevoegd is bij verordening de in die bepaling aan het college gegeven ruimte te beperken. Dit betekent dat het college voor de te bestraffen gedraging een schriftelijke waarschuwing diende te geven.
4.16.
Uit 4.13 tot en met 4.15 volgt dat de beslissing van de rechtbank niet tot een evenredige bestraffende sanctie heeft geleid en daarom in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt. Aan appellante zal een schriftelijke waarschuwing worden gegeven.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.240,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- vernietigt het besluit van 29 september 2014 ook voor zover daarbij het bezwaar tegen het
besluit van 18 maart 2014 ongegrond is verklaard;
- herroept het besluit van 18 maart 2014;
- geeft appellante een schriftelijke waarschuwing en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in
de plaats treedt van het besluit van 29 september 2014;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 1.240,-;
- bepaalt dat het college het door appellante in hoger beroep betaalde griffierecht van € 123,-
vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en H.C.P. Venema en J.L. Boxum als leden, in tegenwoordigheid van C.A.W. Zijlstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 december 2016.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
De griffier is verhinderd te ondertekenen.