Uitspraak
16/1669 WMO, 16/1668 WMO15, 16/1803 WMO15, 16/1830 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
16 februari 2016, 14/8974, 15/3360, 15/3362 en 15/5705 (aangevallen uitspraak)
16 februari 2016, 14/8974, 15/3360, 15/3362 en 15/5705 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant 1] (appellant 1)
[appellant 2] (appellant 2)
[appellant 3] (appellant 3)
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen (college)
Datum uitspraak: 22 februari 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellanten 1 en 3 heeft mr. W.G. Fischer, advocaat, hoger beroep ingesteld. Namens appellant 2 heeft mr. J. Klaas, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Appellant 2 heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting in de zaken 16/994, 16/1668, 16/1669, 16/1830, 16/1803, 16/3426, 16/2406, 16/2813 en 16/3530 heeft gevoegd plaatsgehad op 7 december 2016. Appellant 1 is verschenen en bijgestaan door mr. Fischer. Appellanten 2 en 3 hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. Fischer. Het college heeft zich, met kennisgeving, niet laten vertegenwoordigen. Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten zijn vreemdelingen als bedoeld in de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) die, ten tijde hier van belang geen aanspraak hadden op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen.
1.2.
Het college heeft de aanvraag van appellant 1 van 3 juli 2014 aangemerkt als aanvraag om opvang als bedoeld in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en deze aanvraag bij besluit van 21 augustus 2014 afgewezen.
1.3.
Bij besluit van 18 december 2014 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van appellant 1 tegen het besluit van 21 augustus 2014 ongegrond verklaard.
1.4.
Appellanten hebben in februari 2015 ieder afzonderlijk het college verzocht een tijdelijke maatwerkvoorziening te treffen bestaande uit passende maatschappelijke opvang.
1.5.
Bij besluiten van 19 februari 2015 en 2 april 2015 heeft het college deze verzoeken afgewezen.
1.6.
Bij besluiten van 12 juni 2015 (bestreden besluit 2 en 3) en 10 augustus 2015 (bestreden besluit 4) heeft het college de bezwaren van appellanten tegen de onder 1.5 genoemde besluiten ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college, voor zover van belang, de afwijzing van een maatwerkvoorziening bestaande uit opvang, gebaseerd op artikel 1.2.2 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015).
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat het bepaalde in artikel 8 van Pro de Wmo en artikel 1.2.2 van de Wmo 2015 aan toekenning van de gevraagde voorzieningen in de weg staat. Het bepaalde in de artikelen 3 en 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) geeft de rechtbank geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen.
3. Appellanten hebben hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Het hoger beroep gericht tegen de zaak met het kenmerk 14/8974
4.1.
Het betoog van appellant 1 dat hij een onvoorwaardelijk recht heeft op opvang op grond van de Wmo, slaagt niet. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 26 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3803, heeft overwogen mag ervan worden uitgegaan dat een vreemdeling als betrokkene van de opvang in een Vrijheidsbeperkende Locatie (VBL) gebruik kan maken, dat de opvang in een VBL in het algemeen aangemerkt kan worden als een voldoende voorziening in het bieden van opvang en dat met plaatsing in een VBL voldoende invulling wordt gegeven aan de uit het internationaal recht voortvloeiende positieve verplichting opvang te bieden. Daarmee is de opvang in een VBL een aan de Wmo voorliggende voorziening die de noodzaak van opvang op grond van die wet wegneemt.
Dat appellant 1 zich bij de VBL heeft gemeld en daarbij, ondanks dat hij zich bereid heeft verklaard te willen meewerken aan vertrek, niet is toegelaten leidt niet tot een ander oordeel. Daartoe overweegt de Raad dat tegen het niet toelaten tot de opvang in de VBL beroep bij de vreemdelingenrechter mogelijk is en dat het uiteindelijk aan de Afdeling bestuursrechtspraakvan de Raad van State (Afdeling) is om over een dergelijke weigering te oordelen.
4.2.
Het hoger beroep van appellant 1 slaagt niet en de aangevallen uitspraak komt, voor zover deze betrekking heeft op de zaak met het kenmerk 14/8974, voor bevestiging in aanmerking.
De hoger beroepen gericht tegen de zaken met de kenmerken 15/3360, 15/3362 en 15/5705
4.3.
De Raad heeft steeds geoordeeld dat indien er ten aanzien van vreemdelingen een positieve verplichting bestaat recht te doen aan artikel 8 van Pro het EVRM, deze primair berust op het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn met de uitvoering van wettelijk geregelde voorzieningen voor vreemdelingen. Dit uitgangspunt is onder meer neergelegd in de uitspraken van de Raad van 19 april 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM0956, en van 22 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU6844.
4.4.
In haar uitspraak van 24 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:722, heeft de Afdeling geoordeeld: “Meer in het algemeen betekent dit dat een onrechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling die geen aanspraak heeft op voorzieningen vanwege het COa en die meent op grond van een op de Staat rustende verdragsrechtelijke verplichting aanspraak te hebben op opvang, zich dient te wenden tot de staatssecretaris.”
4.5.
In zijn uitspraak van 26 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3803, heeft de Raad geoordeeld dat een door de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (staatssecretaris) aangeboden plaatsing in een VBL in het algemeen aangemerkt kan worden als een voldoende opvangvoorziening. Weliswaar is die voorziening niet gebaseerd op een wettelijke bevoegdheid om onderdak en andere voorzieningen te bieden, maar dat neemt niet weg dat met deze voorziening voldoende invulling wordt gegeven aan de uit het internationaal recht voortvloeiende positieve verplichting opvang te bieden. Met het door de Afdeling in zijn uitspraak van 26 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3415, gegeven toetsingskader wordt recht gedaan aan de door de betrokken vreemdelingen ingeroepen verdragsbepalingen van het EVRM en van het Europees Sociaal Handvest (ESH), alsmede aan de door het Europees Comité voor Sociale Rechten aan het ESH gegeven uitleg. De Raad ziet dit oordeel inmiddels ook bevestigd in de uitspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens van
28 juli 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:0705DEC001793116.
4.6.
In zijn uitspraak van 26 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3834, heeft de Raad verder overwogen dat nu de Wmo 2015 voorziet in een generieke regeling voor de (maatschappelijke) opvang van dak- en thuislozen en de staatssecretaris verantwoordelijk is voor specifiek opvangrecht voor niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen, overwegingen van rechtszekerheid en het belang van een transparante rechtsmachtverdeling ertoe leiden dat door gemeenten getroffen specifieke opvangvoorzieningen voor vreemdelingen op wie het koppelingsbeginsel van toepassing is, niet langer zullen worden aangemerkt als (maatschappelijke) opvang op grond van de Wmo, onderscheidenlijk de Wmo 2015.
4.7.
In zijn uitspraak van 24 februari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:622, heeft de Raad geoordeeld dat er geen aanleiding is de onder 4.5 genoemde uitspraak niet ook voor de Wmo 2015 van toepassing te achten zodat geen noodzaak bestond om op grond van de Wmo 2015 opvang of leefgeld te verstrekken. De Raad heeft in deze uitspraak verder overwogen dat het standpunt van de vreemdeling dat opvang in een VBL van hem niet kan worden gevergd, omdat de daaraan verbonden voorwaarde van medewerking aan vertrek wegens bijzondere omstandigheden onrechtmatig is, niet afdoet aan de feitelijke beschikbaarheid van de VBL en dat de beoordeling van de rechtmatigheid van de gestelde voorwaarde is voorbehouden aan de vreemdelingenrechter en uiteindelijk aan de Afdeling.
4.8.
In zijn uitspraken van 17 augustus 2016, ECLI:CRVB:2016:3093 tot en met 3096, heeft de Raad geoordeeld dat ook het feit dat vreemdelingen die zich bij de VBL hebben gemeld en daarbij, ondanks dat zij zich bereid hebben verklaard te willen meewerken aan vertrek, niet worden toegelaten, evenals het antwoord van de staatssecretaris van 22 juni 2016 op de hierover door leden van de Tweede Kamer gestelde vragen, niet tot een ander oordeel leidt. Tegen het niet toelaten tot de opvang in de VBL is beroep bij de vreemdelingenrechter mogelijk en het is uiteindelijk aan de Afdeling om over de rechtmatigheid hiervan te oordelen.
4.9.
De Raad voegt aan het voorgaande nog het volgende toe. Artikel 1.2.2 van de Wmo 2015 luidt voor zover van belang:
“1. Een vreemdeling komt voor het verstrekken van een maatwerkvoorziening slechts in aanmerking indien hij rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000.
[….]
3. In afwijking van het eerste of het tweede lid kan worden bepaald dat in bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te noemen gevallen, zo nodig in afwijking van artikel 10 van Pro de Vreemdelingenwet 2000, bij of krachtens die maatregel aan te geven categorieën niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen, geheel of gedeeltelijk in aanmerking komen voor bij die maatregel aan te geven maatwerkvoorzieningen. Het in aanmerking komen voor een maatwerkvoorziening geeft een vreemdeling geen recht op rechtmatig verblijf.”
In artikel 2.1 van het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 is toepassing gegeven aan artikel 1.2.2, derde lid, van de Wmo. Deze bepaling luidt als volgt:
“1. Voor de toepassing van de wet wordt met een Nederlander gelijkgesteld de vreemdeling die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e, of l, van de Vreemdelingenwet 2000:
a. voor de beëindiging van dit verblijf een aanvraag heeft ingediend om voortgezette toelating, of
b. binnen de termijn, genoemd in artikel 69, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000, of, buiten die termijn, in geval artikel 6:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht toepassing heeft gevonden, bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld tegen intrekking van de toelating in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e, of l, van de Vreemdelingenwet 2000.
2. De gelijkstelling, bedoeld in het eerste lid, eindigt zodra:
a. onherroepelijk op de aanvraag, het bezwaar of het beroep is beslist, of
b. de uitzetting van de vreemdeling is gelast, tenzij die uitzetting ingevolge de Vreemdelingenwet 2000 of op grond van een rechterlijke beslissing achterwege dient te blijven.”
4.10.
Uit 4.9 volgt dat de wetgever met de invoering van de Wmo 2015 het in artikel 1.2.2 opgenomen koppelingsbeginsel van toepassing heeft verklaard op de in artikel 1.2.1, aanhef en onder c, van de Wmo 2015 opgenomen maatwerkvoorziening bestaande uit maatschappelijke opvang. Dit verschilt van de regeling onder de Wmo waarbij voor de werking van het koppelingsbeginsel bij maatschappelijke opvang, bij gebreke aan een specifieke voorziening, moest worden teruggevallen op de artikelen 10 en 11 van de
Vw 2000.
4.11.
Vreemdelingen als appellanten zijn geen vreemdelingen als bedoeld in artikel 1.2.2, eerste lid, van de Wmo 2015 en zijn ook niet op grond van artikel 2.1, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 met een Nederlander gelijkgesteld. Mede gelet op wat hiervoor onder 4.3 tot en met 4.8 is overwogen, gaat de Raad ervan uit dat de opvangvoorzieningen voor deze vreemdelingen onder verantwoordelijkheid van de centrale overheid (de staatssecretaris) vallen, alsook dat met deze tot het vreemdelingenrecht behorende voorzieningen een toereikende invulling moet worden gegeven aan het verdragsrecht. Het is in hoger beroep uiteindelijk aan de Afdeling om over de uitvoering hiervan te oordelen.
4.12.
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat, gelet op het bepaalde in artikel 1.2.2 van de Wmo 2015, appellanten geen aanspraak kunnen maken op een (maatwerk)voorziening op grond van de Wmo 2015.
4.13.
De aangevallen uitspraak komt, voor zover deze betrekking heeft op de Wmo 2015, voor bevestiging in aanmerking.
4.14.
Gelet hierop is er geen grond voor toewijzing van het verzoek van appellant 2 om schadevergoeding.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om schadevergoeding van appellant 2 af.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij, als voorzitter en L.M. Tobé en N.R. Docter als leden, in tegenwoordigheid van M.S.E.S. Umans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2017.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) M.S.E.S. Umans