Uitspraak
21 1435 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 maart 2021 (gerectificeerd bij uitspraak van 22 april 2021), 20/2703 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Rijswijk (college)
Datum uitspraak: 30 januari 2023
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. C.I. Zaad, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 november 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Zaad. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V.P. Valten.
OVERWEGINGEN
1. Het gaat in deze zaak om de toekenning van bijstand aan appellant op basis van de zogenoemde kostendelersnorm. De Raad gaat bij zijn beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant stond sinds 5 april 2011 in de Basisregistratie Personen ingeschreven op een adres in [woonplaats] . Op dat adres stonden in de periode waar het hier om gaat nog vier andere meerderjarige personen ingeschreven, namelijk [A] (A), [B] (B), [C] (C) en [D] (D). Alle vijf bewoonden afzonderlijk van elkaar een eigen kamer in de woning. A en B huurden de woning gezamenlijk vanaf 1 april 2011 van [Y] (Y). Beiden zijn als huurder vermeld op de huurovereenkomst. Appellant, C en D huurden ieder vanaf 1 augustus 2011 een kamer onder. Op de drie afzonderlijke onderhuurovereenkomsten is A als onderverhuurder vermeld. De drie onderhuurders maakten de huur over op een daartoe bestemde, op naam van B staande rekening. De onderhuurprijzen verschilden naargelang de oppervlakte van de ondergehuurde kamer. Ieder van de bewoners betaalde 20% van de overige bewonerslasten, zoals waterschapsbelasting, internet en afval- en rioolheffing, wat werd genoteerd in een zogenoemde Huisrekening.
1.2.
Appellant heeft zich op 10 oktober 2019 gemeld voor een aanvraag om bijstand op grond van de Participatiewet (PW) en op 1 november 2019 de aanvraag ingediend.
1.3.
Het college heeft bij besluit van 12 november 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 12 maart 2020 (bestreden besluit), bijstand aan appellant toegekend naar de norm voor een alleenstaande met twee kosten delende medebewoners (kostendelersnorm), namelijk B en C. Het college heeft de andere twee medebewoners van appellant buiten beschouwing gelaten omdat zij onderwijs volgen. Aan de toepassing van de kostendelersnorm ligt ten grondslag dat in dit geval geen grond bestaat om op de toepassing van de kostendelersnorm een uitzondering te maken wegens een zakelijke relatie tussen de bewoners.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Hij heeft aangevoerd dat op zijn situatie niet de kostendelersnorm van toepassing was omdat hij wel een zakelijke relatie had met B en C.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Inleiding
4.1.
Of het college bij de toekenning van de bijstand aan appellant terecht de kostendelersnorm heeft toegepast wordt beoordeeld voor de periode van 10 oktober 2019, de datum waarop appellant zich heeft gemeld om een aanvraag te doen, tot en met 12 november 2019, de datum van het toekenningsbesluit.
4.2.
Toepassing van de kostendelersnorm betekent dat de bijstand wordt verleend naar een lagere norm dan de volledige norm voor een alleenstaande of voor gehuwden. Dit volgt uit de hierna in 4.3 weergegeven wettelijke regeling. Dit brengt mee dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor toepassing van de kostendelersnorm is voldaan, in beginsel op het college rust. Vergelijk de uitspraak van 17 april 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1214. Dit geldt ook voor een besluit tot toekenning van bijstand naar de kostendelersnorm. De feiten die het college aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd zijn niet in geschil. Maar het college heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat gelet op die feiten aan de voorwaarden voor toepassing van de kostendelersnorm is voldaan. Dit wordt hierna toegelicht.
De kostendelersnorm
4.3.
De kostendelersnorm is geregeld in artikel 22a, eerste lid, van de PW. Daaruit volgt dat, als de belanghebbende van 21 jaar of ouder – in dit geval appellant – een of meer kosten delende medebewoners heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende afhankelijk is van het aantal kosten delende medebewoners.
4.4.
In geschil is of het college terecht B en C als ‘kosten delende medebewoners’ van appellant heeft aangemerkt. De definitie van dat begrip staat in artikel 19a, eerste lid, van de PW: onder kosten delende medebewoner wordt verstaan de persoon van 21 jaar of ouder die in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft en niet voldoet aan de omschrijving van de onderdelen a tot en met d van die bepaling.
4.4.1.
Op grond van onderdeel b wordt als kosten delende medebewoner beschouwd: de medebewoner die niet op basis van een schriftelijke overeenkomst met de belanghebbende, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als verhuurder, huurder, onderverhuurder, onderhuurder, kostgever of kostganger, niet zijnde een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van de belanghebbende, in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft.
4.4.2.
Op grond van onderdeel c wordt als kosten delende medebewoner beschouwd: de medebewoner die niet op basis van een schriftelijke overeenkomst met een derde, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als huurder, onderhuurder of kostganger in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft, mits hij de overeenkomst heeft met dezelfde persoon als met wie de belanghebbende een schriftelijke overeenkomst heeft, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als huurder, onderhuurder of kostganger.
4.5.
De bedoeling die de wetgever had met deze definiëring van het begrip ‘kosten delende medebewoner’ volgt uit de parlementaire geschiedenis van Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten, waarbij de kostendelersnorm is ingevoerd. De wetgever heeft volledig zakelijke relaties zoals (onder)huurderschap en kostgangerschap, voor de kostendelersnorm buiten beschouwing willen laten. Dit wordt verduidelijkt in onderdeel K van de memorie van toelichting bij die wet. (Kamerstukken II, 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 7, 59, 60). Daarin staat:
“In de eerste plaats wordt de (onder)verhuurder, (onder)huurder, kostgever of kostganger die met belanghebbende de woning deelt, niet meegerekend […]. In dat geval is sprake van een zogenoemde zakelijke relatie. Hoewel een geringe mate van kostendelen niet uit te sluiten valt, zou het niet redelijk zijn er van uit te gaan dat zij kosten delen in dezelfde mate als woningdelers die niet een dergelijke onderlinge zakelijke relatie met elkaar hebben. […]
In de tweede plaats kan zich de situatie voordoen dat tevens andere bewoners dan de belanghebbende op basis van een schriftelijke overeenkomst met de verhuurder als (onder)huurder of kostganger in dezelfde woning wonen als de belanghebbende […]. Of tussen de (onder)huurders en kostgangers onderling de kostendelersnorm geldt, hangt er van af: medebewoners die op basis van een individueel contract een commerciële prijs aan de verhuurder betalen, worden bij de vaststelling van het aantal personen dat in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft, niet meegerekend. Voor zover bewoners op basis van een commerciële overeenkomst met dezelfde verhuurder in de woning hun hoofdverblijf hebben, hebben zij ook onderling een zakelijke relatie. Daarom is ook voor deze situatie een uitzondering gemaakt op de kostendelersnorm. Het feit dat de bewoners eventueel bepaalde voorzieningen delen (bijvoorbeeld hal, keuken en/of badkamer) en er dus van enige kostendeling sprake kan zijn, doet hier niet aan af: dit voordeel is verdisconteerd in de commerciële huurprijs. […].
In de tweede plaats kan zich de situatie voordoen dat tevens andere bewoners dan de belanghebbende op basis van een schriftelijke overeenkomst met de verhuurder als (onder)huurder of kostganger in dezelfde woning wonen als de belanghebbende […]. Of tussen de (onder)huurders en kostgangers onderling de kostendelersnorm geldt, hangt er van af: medebewoners die op basis van een individueel contract een commerciële prijs aan de verhuurder betalen, worden bij de vaststelling van het aantal personen dat in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft, niet meegerekend. Voor zover bewoners op basis van een commerciële overeenkomst met dezelfde verhuurder in de woning hun hoofdverblijf hebben, hebben zij ook onderling een zakelijke relatie. Daarom is ook voor deze situatie een uitzondering gemaakt op de kostendelersnorm. Het feit dat de bewoners eventueel bepaalde voorzieningen delen (bijvoorbeeld hal, keuken en/of badkamer) en er dus van enige kostendeling sprake kan zijn, doet hier niet aan af: dit voordeel is verdisconteerd in de commerciële huurprijs. […].
[…] Indien sprake is van het wonen in groepsverband, waarbij ieder hoofdverblijf heeft in zijn eigen woning of indien leden van een woongroep in één woning wonen en ieder een commercieel contract heeft met de verhuurder, zal de kostendelersnorm niet van toepassing zijn.
Voor zover er weliswaar sprake is van een individueel contract, maar er in feite één prijs wordt opgebracht door de bewoners gezamenlijk, met als gevolg dat het deel van elk van hen onder het niveau van een commerciële prijs zakt, wordt niet meer voldaan aan de criteria voor de commerciële relatie, en geldt de kostendelersnorm. Dat geldt ook als de belanghebbende die op basis van een schriftelijke overeenkomst een commerciële prijs aan de (onder)verhuurder of kostgever betaalt, de woning deelt met een of meer personen die niet een dergelijk contract met deze (onder)verhuurder of kostgever hebben afgesloten.”
In vergelijkbare zin heeft de regering zich uitgelaten in onder meer de memorie van antwoord (Kamerstukken I, 2013/14, 33 801, nr. C, blz. 12). En in de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken I 2013/14, 33 801, nr. E, blz. 4) staat:
“Indien sprake is van het wonen in groepsverband, waarbij ieder hoofdverblijf heeft in zijn eigen woning of indien leden van een woongroep in één woning wonen en ieder een commercieel contract heeft met de verhuurder, zal de kostendelersnorm niet van toepassing zijn. In andere gevallen zal de kostendelersnorm wel van toepassing zijn.”
Het bestreden besluit
4.6.
Het bestreden besluit is gebaseerd op het standpunt van het college dat B en C als kosten delende medebewoners van appellant moesten worden beschouwd. Niet in geschil is dat zij in dezelfde woning als appellant hun hoofdverblijf hadden. Het gaat om de vraag of de bewoners een zakelijke relatie hadden. Die vraag wordt hier bevestigend beantwoord en dat berust op het volgende.
4.6.1.
Voorop staat dat A en B gezamenlijk het huurrecht op de woning hadden. Zij stonden samen als huurders vermeld op de huurovereenkomst. A en B zijn dan ook gezamenlijk als onderverhuurder aan te merken, ook al stond alleen de naam van A op de onderhuurovereenkomsten. De onderhuurders betaalden de huur op een rekening van B.
4.6.2.
Verder staat vast dat appellant een schriftelijke onderhuurovereenkomst had met, gelet op het voorgaande, A/B, dat wil zeggen: met zowel A als B. In deze procedure is niet in geschil dat de prijs die hij voor de door hem ondergehuurde kamer betaalde een commerciële prijs was. Gelet op artikel 19a, eerste lid, aanhef en onder b van de PW betekent dit dat B niet viel onder de definitie van kosten delende medebewoner van appellant.
4.6.3.
Ook staat vast dat C afzonderlijk en net als appellant, een schriftelijke onderhuurovereenkomst had met A/B. In deze procedure is ook niet in geschil dat de, iets lagere, prijs die hij voor de door hem ondergehuurde kamer betaalde een commerciële prijs was. Gelet op artikel 19a, eerste lid, aanhef en onder c van de PW betekent dit dat ook C niet viel onder de definitie van kosten delende medebewoner van appellant.
4.6.4.
Anders dan de rechtbank, met het college, heeft aangenomen, maakt het niet uit dat alle bewoners gezamenlijk de volledige huurprijs van de woning opbrachten die door A/B was verschuldigd aan de verhuurder. In de memorie van toelichting heeft de regering wel opgemerkt dat niet meer is voldaan aan de criteria voor een zakelijke relatie als in feite één prijs wordt opgebracht door de bewoners gezamenlijk, maar deze opmerking beperkt tot de situatie dat als gevolg daarvan het deel van elk van de bewoners onder het niveau van een commerciële prijs zakt. In dit geval is niet in geschil dat de bewoners elk een commerciële prijs betaalden. Die opmerking van de regering is dus hier niet van toepassing.
4.6.5.
De verwijzing door het college naar eerdere uitspraken van de Raad leidt niet tot een ander oordeel. Anders dan in dit geval bestond in het geval waarover de Raad uitspraak heeft gedaan op 7 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:947, niet met iedere bewoner afzonderlijk een afspraak over de te betalen huur. Er was in dat geval sprake van een collectieve, door alle bewoners ondertekende huurovereenkomst, waarbij zij ieder hoofdelijk aansprakelijk waren voor de uit de overeenkomst voortvloeiende verplichtingen, zoals het betalen van de maandelijkse huurprijs. Ook in het geval dat aan de orde was in de uitspraak van 20 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2442, had de betrokkene, anders dan in dit geval, een huurovereenkomst samen met een ander ondertekend, waarbij zij ieder hoofdelijk aansprakelijk waren voor de uit de overeenkomst voortvloeiende verplichtingen.
4.6.6.
Ook de omstandigheid dat elk van de bewoners een vijfde deel – na vertrek van A een vierde deel – van de overige bewonerslasten betaalden, maakt niet dat hun onderlinge relatie niet zakelijk van aard was. Zoals de regering in de memorie van toelichting heeft opgemerkt doet het feit dat de bewoners eventueel bepaalde voorzieningen delen en er dus van enige kostendeling sprake kan zijn, aan het zakelijke karakter van de relatie niet af, omdat dit voordeel is verdisconteerd in de commerciële huurprijs.
Conclusie en vervolg
4.7.
De conclusie is dat de rechtsposities van appellant, B en C niet onderling waren verbonden, zodat hun relatie als zakelijk moest worden beschouwd. Daarom waren B en C niet te beschouwen als kosten delende medebewoners van appellant. Het standpunt van het college dat aan de voorwaarden voor toepassing van de kostendelersnorm was voldaan is dus niet juist. Dit betekent dat het bestreden besluit niet berust op een draagkrachtige motivering.
4.8.
De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak moet daarom worden vernietigd. De Raad zal vervolgens het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover daarbij de kostendelersnorm is toegepast. Verder zal de Raad het college opdragen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 12 november 2019 voor zover het gaat over de toepasselijke norm.
4.9.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil zal de Raad met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat tegen die nieuwe beslissing op het bezwaar alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 837,- in beroep en € 1.674,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.511,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 12 maart 2020 gegrond;
- vernietigt het besluit van 12 maart 2020 voor zover daarbij de kostendelersnorm is toegepast;
- draagt het college op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 12 november 2019 met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dat besluit alleen bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.511,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 182,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en M.C. Bruning als leden, in tegenwoordigheid van J. Oosterveen als griffier.
De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2023.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) J. Oosterveen