Uitspraak
20.662 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 januari 2020, 19/3335 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 18 april 2023
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 9 november 2018 heeft het college de bijstand van appellant over een aantal maanden in 2016 herzien, over een aantal maanden in 2016 ingetrokken en een bedrag van € 5.453,54 van appellant teruggevorderd. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen de intrekking, herziening en terugvordering. Het college heeft het bezwaar ongegrond verklaard met een besluit van 27 juni 2019 (bestreden besluit).
Appellant heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
Namens appellant heeft mr. M. Gümüs, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 februari 2023. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Gümüs. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W. Breure en mr. V.E. van Dijk.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
In deze zaak gaat het over herziening, intrekking en terugvordering van de bijstand van appellant omdat hij kasstortingen en bijschrijvingen van derden op zijn bankrekening heeft ontvangen in sommige maanden tot een totaalbedrag hoger dan de bijstandsnorm. De Raad komt tot het oordeel dat het college deze kasstortingen en bijschrijvingen van derden terecht als inkomen van appellant heeft aangemerkt. Ook is in geschil of het college in één maand waarin appellant gokactiviteiten in een gokinstelling heeft verricht terecht heeft geconcludeerd dat het recht op bijstand niet is vast te stellen. Anders dan het college komt de Raad tot het oordeel dat dit wel kan worden vastgesteld.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
Totstandkoming bestreden besluit
1.1.
Appellant ontving sinds 29 april 2010 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW). In het kader van een heronderzoek heeft appellant bankafschriften overgelegd over de periode van 1 januari 2016 tot 1 januari 2017. Op deze bankafschriften zijn kasstortingen en bijschrijvingen van derden te zien. Ook zijn bijschrijvingen uit online-gokactiviteiten te zien. Verder is in de maand november 2016 te zien dat meermalen, kort achter elkaar bedragen in een gokinstelling zijn opgenomen.
1.2.
Met een besluit van 4 april 2017 heeft het college de bijstand van appellant over de maanden september, oktober en december 2016 herzien, over de maanden januari, februari, april tot en met juli en november 2016 ingetrokken en de kosten van bijstand over de hiervoor genoemde maanden van appellant teruggevorderd tot een bedrag van € 10.424,24. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van kasstortingen, bijschrijvingen van derden, bijschrijvingen uit online-gokactiviteiten en van gokactiviteiten in een gokinstelling. Het college heeft de bedragen van de bijschrijvingen van derden als inkomen van appellant aangemerkt. Omdat appellant geen deugdelijke administratie van zijn gokactiviteiten heeft bijgehouden is het recht op bijstand niet vast te stellen. Tegen dit besluit heeft appellant geen bezwaar gemaakt.
1.3.
In een brief van 18 oktober 2018 heeft appellant het college verzocht terug te komen van het onder 1.2 genoemde besluit van 4 april 2017. Hij was in die periode gokverslaafd en voelt zich door de terugvordering driedubbel gestraft.
1.4.
Het college heeft vastgesteld dat dit herzieningsverzoek van appellant geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden bevat. Omdat gebleken is dat het besluit van 4 april 2017 nadelig voor appellant is uitgevallen en bijstand bijvoorbeeld ten onrechte is herzien met bijschrijvingen afkomstig van eigen bankrekeningen, heeft het college toch aanleiding gezien om terug te komen van dit besluit. Met het besluit van 9 november 2018 heeft het college vervolgens de bijstand van appellant over de maanden januari, april, mei en november 2016 ingetrokken, over de maanden februari, juni en juli 2016 herzien en het bedrag van de oorspronkelijke terugvordering verlaagd en vastgesteld op een bedrag van € 5.453,54. Het college heeft de kasstortingen, de bijschrijvingen van derden en de bijschrijvingen uit online gokactiviteiten als inkomen van appellant aangemerkt en in mindering gebracht op de bijstand. In de maanden waarin deze bedragen gelijk aan of hoger zijn dan de bijstandsnorm heeft het college de bijstand ingetrokken en in de overige maanden herzien met deze bedragen. De bijstand in de maand november 2016 heeft het college ingetrokken omdat appellant in die maand gokactiviteiten in een gokinstelling heeft verricht. Appellant heeft geen deugdelijke administratie van deze gokactiviteiten bijgehouden. Daarom kan het recht op bijstand in die maand niet worden vastgesteld.
1.5.
Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van appellant tegen de herziening, intrekking en terugvordering in het besluit van 9 november 2018 ongegrond verklaard. Dat appellant gokverslaafd was en met de gevolgen daarvan kampt, is volgens het college geen nieuw feit of omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Uitspraak van de rechtbank
2.1.
De rechtbank heeft in een tussenuitspraak van 20 november 2019 vastgesteld dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering mist. Het college heeft de beoordeling in het bestreden besluit namelijk beperkt tot de vraag of sprake was van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden. Wanneer een bestuursorgaan bij een herzieningsverzoek kiest voor een heroverweging en het oorspronkelijke besluit aanpast, moet de rechtbank dat besluit aan de hand van de beroepsgronden inhoudelijk toetsen. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld om dit motiveringsgebrek te herstellen. Het college heeft vervolgens in een brief van 9 december 2019 het bestreden besluit als volgt nader gemotiveerd. Vaststaat dat appellant gokactiviteiten heeft verricht en hiervan geen melding heeft gemaakt bij het college. Appellant heeft geen deugdelijke administratie van zijn gokactiviteiten bijgehouden. Daarom kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld. De gokverslaving van appellant en de gevolgen hiervan zijn geen aanleiding om tot een verdere aanpassing van de terugvordering te komen.
Uitspraak van de rechtbank
2.2.
De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de rechtgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. Daarmee zijn de herziening, intrekking en terugvordering van de bijstand van appellant in stand gebleven.
3. Appellant is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank voor zover de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand zijn gelaten. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Beoordelingskader verzoek om herziening
4.1.
Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd om een verzoek om herziening inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen, ook als de rechtzoekende aan het herzieningsverzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb het herzieningsverzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluit. Voor het toetsingskader is van belang welke keuze het college in het voorliggende geval maakt. Dit volgt uit een eerdere uitspraak van de Raad. [1]
4.1.1.
Het college heeft in het geval van appellant het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwogen, zodat deze heroverweging ter beoordeling bij de Raad voorligt.
Schending inlichtingenverplichting
4.2.
Niet in geschil is dat appellant in een aantal maanden kasstortingen en bijschrijvingen van derden op zijn bankrekening heeft ontvangen en daarvan geen melding heeft gemaakt bij het college. Ook niet in geschil is dat appellant in een aantal maanden gokactiviteiten online en in een gokinstelling heeft verricht en ook daarvan geen melding heeft gemaakt bij het college. Door van de kasstortingen, de bijschrijvingen van derden en van zijn gokactiviteiten geen melding te maken heeft appellant de inlichtingenverplichting geschonden.
Kasstortingen en bijschrijvingen van derden
4.3.
Bedragen die contant zijn gestort en bedragen die zijn overgemaakt door derden op een bankrekening van een bijstandontvanger worden in beginsel beschouwd als in aanmerking te nemen middelen in de zin van artikel 31, eerste lid, van de PW. Als deze betalingen een terugkerend of periodiek karakter hebben, door de betrokkene kunnen worden aangewend voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten en zien op een periode waarover een beroep op bijstand wordt gedaan, is ook sprake van inkomsten als bedoeld in artikel 32, eerste lid, van de PW. Dit is vaste rechtspraak. [2]
4.4.
Appellant heeft aangevoerd dat hij bedragen van derden heeft geleend en dat deze bedragen daarom ten onrechte als middelen zijn aangemerkt. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.4.1.
Bij kasstortingen is sprake van contante bedragen waarvan de herkomst in beginsel onduidelijk is. Als het bedrag van een kasstorting kan worden aangewend voor de voorziening in het levensonderhoud, moet het daarom in beginsel worden aangemerkt als inkomen. Het ligt dan op de weg van de betrokkene om aannemelijk te maken dat het bedrag van de kasstorting geen inkomen is in de zin van de PW. Dit is vaste rechtspraak. [3] Appellant heeft de herkomst van de kasstortingen niet aannemelijk gemaakt.
4.4.2.
De stelling dat hij bedragen heeft geleend van derden, kan evenmin tot de conclusie leiden dat bedragen ten onrechte als middelen zijn aangemerkt. Een geldlening is in artikel 31, tweede lid, van de PW niet uitgezonderd van het middelenbegrip. Daarnaast worden periodieke betalingen van derden, waaronder familieleden, aan bijstandontvangers – ongeacht in welke vorm deze worden verstrekt en die vrij kunnen worden besteed – als inkomen van de bijstandontvanger aangemerkt. Dit volgt uit vaste rechtspraak. [4]
4.5.
Dit betekent dat het college de kasstortingen en de bijschrijvingen van derden terecht als inkomen van appellant heeft aangemerkt en in mindering heeft gebracht op de bijstand van appellant in de maanden waarin appellant die bedragen heeft ontvangen.
Bijschrijvingen in verband met online-gokactiviteiten
4.6.
Niet in geschil is dat appellant in de maanden januari, april en mei 2016 via zijn online gokaccount bedragen op zijn bankrekening heeft ontvangen. Appellant heeft aangevoerd dat het college deze bedragen ten onrechte als inkomen heeft aangemerkt. Hij gebruikte zijn bankrekening als depot voor zijn online gokactiviteiten en kon deze bedragen niet vrij besteden omdat hij die weer gebruikte om opnieuw te gokken. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.6.1.
Voor de bijstand zijn de door een bijstandsgerechtigde ontvangen inkomsten van invloed op het recht op bijstand. Het gaat daarbij om bedragen die de bijstandsgerechtigde vrij kan besteden. In dit geval staat vast dat appellant vrij kon beschikken over de bedragen die hij met online gokactiviteiten heeft ontvangen en die na het gokken op zijn bankrekening zijn bijgeschreven. In de maanden januari, april en mei 2016 zijn bedragen variërend van € 400,- tot € 500,- per maand bijgeschreven. Dat appellant deze bedragen wilde inzetten of heeft ingezet om verder te gokken maakt niet dat de ontvangen bedragen niet als inkomsten van appellant zijn aan te merken. Een andere uitleg zou er toe leiden dat appellant in deze maanden zou kunnen beschikken over een inkomen boven de bijstandsnorm, te weten de inkomsten uit zijn gokactiviteiten én de verleende bijstand. Dit volgt uit eerdere uitspraken. [5]
4.7.
Uit 4.6.1 volgt dat het college terecht de bijgeschreven bedragen uit online-gokactiviteiten als inkomen van appellant heeft aangemerkt en in mindering heeft gebracht op de bijstand in de maanden waarin appellant deze bedragen op zijn bankrekening heeft ontvangen.
Gokactiviteiten in gokinstellingen (maand november 2019)
4.8.
Niet in geschil is dat appellant de inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van gokactiviteiten in een gokinstelling in november 2019. Appellant heeft aangevoerd dat het recht op bijstand over die maand wel kan worden vastgesteld. Deze beroepsgrond slaagt. Dit heeft de volgende reden.
4.8.1.
Als een betrokkene gokactiviteiten heeft verricht in een gokinstelling kunnen de ontvangen bedragen over de maand waarin die activiteiten zijn verricht niet precies worden vastgesteld. Bij dergelijke gokactiviteiten is het namelijk zo goed als onmogelijk om met een verifieerbare administratie of boekhouding te komen. De betrokkene kan wel aan de hand van pinopnames in een gokinstelling de door hem verrichte gokactiviteiten en de daarmee verkregen bedragen aannemelijk maken. Bij gokactiviteiten in een gokinstelling kan namelijk worden uitgegaan van de vooronderstelling dat de inkomsten uit gokactiviteiten in een gokinstelling – ongeacht welk gokspel is gespeeld – gelijk zijn aan de ingelegde bedragen. Daarbij mag als uitgangspunt worden genomen dat een betrokkene alle bedragen die hij contant in een gokinstelling heeft opgenomen en de bedragen die hij daar heeft besteed aan gokproducten, zoals fiches, heeft ingelegd om te gokken. Dit heeft de Raad in eerdere uitspraken overwogen. [6]
4.8.2.
Partijen kunnen stellen en aannemelijk maken dat een betrokkene in het specifieke, individuele geval meer of juist minder dan de ingelegde bedragen heeft ontvangen uit de gokactiviteiten en deze vooronderstelling in dat geval weerleggen. Ook kunnen partijen proberen aannemelijk te maken dat in het specifieke, individuele geval de betrokkene meer of minder heeft ingelegd om te gokken dan de in de gokinstelling opgenomen en aan gokproducten bestede bedragen.
De vaststelling van het recht op bijstand in dit geval
4.9.
In dit geval heeft geen van partijen gesteld dat appellant meer of juist minder dan 100% van de ingelegde bedragen heeft ontvangen uit de gokactiviteiten. En geen van partijen heeft gesteld en aannemelijk gemaakt dat appellant meer of minder heeft ingelegd dan de bedragen die hij in de gokinstelling heeft opgenomen en aan gokproducten heeft besteed.
4.10.
Dit betekent dat het recht op bijstand van appellant over de maand november 2016 kan worden vastgesteld aan de hand van de bedragen die appellant in de gokinstelling heeft opgenomen en aan gokproducten heeft besteed. Appellant heeft geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan de vooronderstelling dat de omvang van de inkomsten uit gokactiviteiten gelijk is aan die bedragen kan worden weerlegd.
Dringende redenen om van terugvordering af te zien4.11. Appellant heeft ook een beroep gedaan op dringende redenen om van terugvordering af te zien. Hij heeft hiertoe aangevoerd dat hij een gokverslaving heeft gehad waarvoor hij onder behandeling is geweest en die hij heeft overwonnen. Hij voelt zich niet gehoord en zwaar gestraft nu hij, naast zijn problemen met zijn gokverslaving, geen opbrengsten uit zijn gokactiviteiten heeft gehad, door zijn verslaving schulden heeft gemaakt en daarbovenop ook nog eens wordt geconfronteerd met een terugvordering van zijn bijstand. Dit beroep op dringende redenen slaagt niet.
4.11.1.
Dringende redenen kunnen slechts zijn gelegen in onaanvaardbare sociale of financiële gevolgen van een terugvordering voor de betrokkene. Het moet gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. Degene die zich beroept op dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien, zal het bestaan van de gestelde dringende redenen in de hiervoor bedoelde zin aannemelijk moeten maken. In wat appellant heeft aangevoerd liggen geen dringende redenen besloten als bedoeld in voornoemde zin. Wat appellant heeft aangevoerd over de gevolgen van zijn gokverslaving is namelijk geen gevolg van de terugvordering.
Conclusie en gevolgen
4.12.
Het bestreden besluit is ten onrechte gebaseerd op het standpunt van het college dat het recht op bijstand van appellant in de maand november 2016 niet kan worden vastgesteld. Het college heeft daar onvoldoende onderzoek naar gedaan. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Gelet hierop dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd voor zover aangevochten. In het bijzonder heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit ten onrechte in stand gelaten voor zover het de intrekking over de maand november 2016 betreft. Omdat hierdoor de grondslag van de terugvordering over die maand komt te ontvallen, en de terugvordering ondeelbaar is, heeft de rechtbank ook ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand gelaten voor zover het de terugvordering betreft.
4.13.
Vervolgens moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst moet worden gegeven. Omdat de Raad onvoldoende gegevens heeft om zelf in de zaak te voorzien, zal hij het college opdragen om een nieuw besluit op het bezwaar tegen het besluit van 9 november 2018 te nemen. Hierbij zal het recht op bijstand over de maand november 2016 alsnog moeten worden vastgesteld met inachtneming van wat in 4.8.1 tot en met 4.10 is overwogen. Het college kan bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar ook de bijschrijvingen op de bankrekening van appellant betrekken. Verder zal het college bij het nieuwe besluit op bezwaar de hoogte van het terug te vorderen bedrag opnieuw moeten vaststellen. Nu het nog slechts gaat om een financiële uitwerking, bestaat voor toepassing van een zogenoemde bestuurlijke lus geen aanleiding. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat wel aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.674,- in hoger beroep (2 punten) voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op de bezwaren tegen het besluit van 9 november 2018 te nemen voor zover het de intrekking over november 2018 en de terugvordering betreft en met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat tegen dat besluit slechts beroep bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.674,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 178,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink, in tegenwoordigheid van E.A.J. Westra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 april 2023.
(getekend) G.M.G. Hink
De griffier is verhinderd te ondertekenen.