Uitspraak
21 1766 PW, 21/2055 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 april 2021, 20/2645 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Purmerend (college)
Datum uitspraak: 25 april 2023
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. H. Temel, advocaat, hoger beroep ingesteld en verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van schade.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 7 mei 2021 een nieuw besluit genomen over de herziening en terugvordering van bijstand van appellante (nader besluit).
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 oktober 2022. Namens appellante is mr. Temel verschenen. Appellante, daartoe opgeroepen, heeft via videobellen aan de zitting deelgenomen. Het college, eveneens daartoe opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door H. de Vries en M. Smedes.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 5 maart 2018 bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande ouder. Appellante heeft drie kinderen, waarvan ten tijde in dit geding van belang de twee jongste kinderen bij appellante woonden.
1.2.
Op 24 oktober 2019 heeft appellante tijdens een periodiek heronderzoek bij haar casemanager van de gemeente Purmerend bankafschriften ingeleverd. Op die bankafschriften is te zien dat appellante nauwelijks pinde voor boodschappen. Daarnaast heeft een medewerker van de afdeling Vordering en Verhaal van de gemeente Purmerend contact gehad met een ex-partner (X) van appellante. X heeft in een e-mail van 1 november 2019 geschreven dat hij appellante maandelijks een contant bedrag van € 200,- betaalt. Hij heeft daarbij ook sms-gesprekken met appellante en een overzicht van pinopnames van zijn bankrekening toegezonden. Naar aanleiding van deze informatie van de casemanager en de afdeling Vordering en Verhaal heeft een handhavingsmedewerker van de gemeente Purmerend (medewerker) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. Op 3 december 2019 heeft de medewerker met appellante een gesprek gevoerd. Tijdens dat gesprek heeft appellante onder meer verklaard dat zij boodschappen van haar moeder krijgt en dat zij ook wel bij haar moeder eet. Verder heeft appellante verklaard dat het niet waar is dat X elke maand € 200,- aan haar betaalt. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapportage van 5 december 2019.
1.3.
Bij besluit van 27 januari 2020 heeft het college de bijstand van appellante met ingang van 1 december 2019 ingetrokken omdat zij per die datum werk heeft gevonden. Verder heeft het college de bijstand van appellante herzien, voor zover hier van belang, door over de periode van 25 juni 2018 tot en met 30 november 2019 maandelijks een bedrag van € 200,- aan van X ontvangen alimentatie op de bijstand in mindering te brengen. Het college heeft op grond hiervan de bijstand van appellante teruggevorderd tot een bedrag van € 1.954,24 (bruto) over de maanden in 2018 en van € 2.200,- (netto) over de maanden in 2019. Verder heeft het college de bijstand over de periode van 1 juli 2019 tot en met 30 november 2019 herzien door het verschil tussen wat appellante in die periode gemiddeld aan boodschappen per maand heeft uitgegeven en de Nibud-norm op de bijstand in mindering te brengen. De door de herziening van de bijstand van appellante te veel betaalde bijstand heeft het college van appellante teruggevorderd tot een bedrag van € 1.150,-.
1.4.
Het college heeft vervolgens bij besluit van 8 april 2020 (bestreden besluit), voor zover hier van belang, het bezwaar gegrond verklaard voor zover betreft het bedrag van het verschil tussen de gemiddelde uitgaven aan boodschappen en de Nibud-norm en dit bedrag lager vastgesteld op € 191,50 per maand en een totaalbedrag van € 957,50. Voor het overige heeft het college het besluit van 27 januari 2020 gehandhaafd.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak. Daartoe heeft de rechtbank geoordeeld, kort samengevat en voor zover relevant, dat het college de waarde van de ontvangen boodschappen terecht op de bijstand van appellante in mindering heeft gebracht. Over de van X ontvangen alimentatie heeft de rechtbank geoordeeld dat het college met de voorhanden zijnde gegevens onvoldoende heeft onderbouwd dat appellante over de gehele periode van 25 juni 2018 tot en met 30 november 2019 van X maandelijks een bedrag van € 200,- aan alimentatie heeft ontvangen.
2.2.
Bij het nader besluit heeft het college de herziening van de bijstand met de door X ontvangen alimentatie beperkt tot een totaalbedrag van € 1.200,-. Aan deze herziening ligt ten grondslag dat uit de pinopnames van X, de sms-berichten en zijn verklaring kan worden afgeleid dat appellante in ieder geval op 1 september 2018, 22 september 2018, 10 november 2018, 30 mei 2019, 6 juli 2019 en 5 oktober 2019 een bedrag van € 200,- aan alimentatie van X heeft ontvangen.
3. In hoger beroep heeft appellante zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover de rechtbank de herziening van de bijstand over de periode van 1 juli 2019 tot en met 30 november 2019, in verband met de door appellante ontvangen boodschappen, in stand heeft gelaten. Tegen het nader besluit heeft appellante aangevoerd dat zij betwist dat zij alimentatie van X heeft ontvangen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het nader besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, mede in de beoordeling betrokken.
4.2.
Herziening van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor herziening is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.
De alimentatiebetalingen
4.3.
Appellante heeft aangevoerd dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij alimentatie van X heeft ontvangen. In de sms-berichten wordt niet gesproken van alimentatie. Deze berichten kunnen net zo goed over kleingeld voor hun zoon D gaan. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende van belang.
4.3.1.
Het college heeft met de verklaring van X in zijn e-mail van 1 november 2019, met de bijgevoegde sms-berichten en het overzicht van pinopnames van zijn bankrekening, aannemelijk gemaakt dat appellante in elk geval op de in 2.2 genoemde data steeds een bedrag van € 200,-, in totaal dus € 1.200,-, van X heeft ontvangen. Op die data is steeds van de bankrekening van X een bedrag van € 200,- contant opgenomen. Op diezelfde data heeft X sms-berichten aan appellante gestuurd, waarin onder meer het volgende staat:
Op 1 september bericht X aan appellante: “Ik heb t geld aan [J] gegeven”.
Op 22 september 2018 bericht X aan appellante: “[D] heeft het geld mee.”.
Op 10 november 2018 bericht X aan appellante: “T geld net in de bus gedaan”.
Op 30 mei 2019 bericht X aan appellante: “Ik heb het geld aan [L] gegeven”.
Op 6 juli 2019 bericht X aan appellante: “[D] is met 15 a 20 min thuis. T geld had hij vanochtend op tafel gezet”.
4.3.2.
Uit een sms-bericht van appellante aan X kan ook worden afgeleid dat het geld waarover in de sms-berichten tussen haar en X wordt gesproken ziet op periodieke bedragen. Op 5 oktober 2019 reageert appellante op een sms-bericht van X over het geld namelijk met het volgende bericht: “Dit is sept, geef je okt volgende x?”.
De stelling van appellante dat het steeds om kleine bedragen ging die bestemd waren voor hun zoon D, bijvoorbeeld voor schoenen of cards voor de Playstation, heeft zij niet onderbouwd. In de sms-berichten wordt steeds gesproken over ‘het geld’. Deze aanduiding en ook de reactie van appellante in het bericht van 5 oktober 2019, duiden er juist veeleer op dat sprake is geweest van betalingen van een vast bedrag met een terugkerend karakter.
4.3.3.
Uit 4.3 tot en met 4.3.2 volgt dat het college de bijstand van appellante terecht heeft herzien met van X ontvangen alimentatie.
De boodschappen.
4.4.
Appellante heeft aangevoerd dat het college de bijstand ten onrechte heeft herzien omdat zij te weinig boodschappen heeft gedaan. Appellante heeft wel degelijk genoeg boodschappen gedaan. Deze beroepsgrond slaagt wel. Daartoe is het volgende van belang.
4.4.1.
Aan de herziening ligt – zoals het college ter zitting nader heeft toegelicht – ten grondslag dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de wekelijks door haar ontvangen boodschappen. Gelet op het structurele en periodieke karakter hiervan is sprake van een zeer bijzondere situatie als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de PW die afstemming van de bijstand rechtvaardigt. De berekening van de verlaging heeft het college gebaseerd op de referentiecijfers van het Nibud, waaruit is af te leiden dat een gezin van drie personen, zoals in het geval van appellante, gemiddeld € 300,- per maand aan boodschappen uitgeeft. Het college heeft aan de hand van de door appellante ingeleverde bankafschriften berekend dat appellante in de hier te beoordelen periode van 1 juli 2019 tot en met 30 november 2019 feitelijk gemiddeld € 108,50 per maand aan boodschappen heeft uitgegeven. Daardoor heeft appellante achteraf gezien per maand € 191,50 te veel bijstand ontvangen. Het college heeft de aan appellante verleende bijstand herzien door de bijstand alsnog in de maanden juli 2019 tot en met november 2019 met dit bedrag te verlagen. Het college heeft de van appellante terug te vorderen kosten van bijstand vastgesteld op (5 maanden x € 191,50 =) € 957,50.
4.4.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellante in de maanden die het betreft feitelijk de volgende bedragen aan boodschappen heeft uitgegeven:
- juli 2019 € 82,81
- augustus 2019 € 72,70
- september 2019 € 4,25
- oktober 2019 € 160,70
- november 2019 € 201,79
4.4.3.
Tijdens de zitting is met partijen vastgesteld dat de bedragen die appellante per maand heeft uitgegeven variëren. Besproken is dat het recht op bijstand gelet op artikel 45, eerste lid, van de PW per kalendermaand moet worden vastgesteld. Daarom had het college moeten uitgaan van de feitelijke bedragen per maand. De bedragen die appellante aan boodschappen heeft uitgegeven in de maanden oktober en november 2019 zijn niet te kenmerken als een zeer bijzondere situatie die afstemming rechtvaardigen. Het college wordt niet gevolgd in het uitgangspunt dat een dergelijke zeer bijzondere situatie zich al voordoet als uitgaven aan boodschappen liggen onder de referentiecijfers van het Nibud. Dit betekent dat de herziening van de bijstand over die maanden met een bedrag van € 191,50 niet in stand kan blijven.
4.4.4.
Niet in geschil is dat appellante in de maanden juli tot en met september 2019 weinig heeft uitgegeven aan boodschappen. Het betreft bedragen van in totaal respectievelijk € 82,81, € 72,70 en € 4,25. Ook is niet in geschil dat appellante die maanden boodschappen van haar moeder en een ex-partner heeft ontvangen. Vaststaat dat zij hiervan geen melding heeft gemaakt.
4.5.
Het gegeven dat anderen voorzien in (een deel van) de algemeen noodzakelijke bestaanskosten van een bijstandsgerechtigde is een omstandigheid die voor de bijstandsverlening relevant is en die dus gemeld moet worden. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 29 september 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3294). De bijstand wordt immers verstrekt voor het voldoen van de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan, waaronder de kosten van levensonderhoud. De bijstandsnorm is daar ook op afgestemd. Gelet op het vangnetkarakter van de bijstand moest het appellante redelijkerwijs duidelijk zijn dat het feit dat zij boodschappen van haar moeder en van Z ontving, van belang kon zijn voor haar recht op bijstand. Appellante heeft het ontvangen van de boodschappen niet aan het college gemeld. Zij is dan ook de op grond van artikel 17, eerste lid, van de PW op haar rustende inlichtingenverplichting niet nagekomen.
4.5.1.
Op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW is de bijstandverlenende instantie verplicht om de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de betrokkene. Deze bepaling geeft inhoud aan één van de uitgangspunten van de PW, te weten dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoeften in het individuele geval. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 11 september 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX8450) is voor een dergelijke individuele afstemming slechts plaats in zeer bijzondere situaties.
4.5.2.
Hier is sprake van een dergelijke zeer bijzondere situatie. Met de door derden verstrekte boodschappen werd immers over meerdere opeenvolgende maanden voorzien in bepaalde kosten die behoren tot de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan van appellante. Doordat appellante deze kosten in de betreffende maanden niet meer zelf hoefde te voldoen uit de bijstandsnorm, leverde dat haar een substantiële besparing op. Afstemming van de bijstand op de omstandigheden van appellante was daarom aangewezen in die zin dat geen algemene bijstand hoefde te worden verleend in de specifieke kosten van appellante waarin door derden werd voorzien. Vergelijk de hiervoor genoemde uitspraak van 11 september 2012 en de uitspraken van 4 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:705, 13 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:5004.
4.6.
Uit 4.5 tot en met 4.5.2 volgt dat is voldaan aan de voorwaarden om met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW de bijstand van appellante over de maanden juli, augustus en september 2019 af te stemmen.
4.7.
Indien de bijstandverlenende instantie door schending van de inlichtingenverplichting het recht op bijstand niet precies kan vaststellen, behoort die instantie dat recht schattenderwijs vast te stellen, waarbij de eventueel resterende onzekerheid voor rekening van de betrokkene mag worden gelaten. Vergelijk de uitspraak van 27 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT5852. Dit geldt ook voor de vaststelling van het recht op bijstand door afstemming met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW. Het is dan aan de betrokkene om te stellen en met objectieve gegevens aannemelijk te maken wat de juiste vaststelling zou zijn.
4.7.1.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen, uitspraken van 27 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3749 en 12 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:892, zijn de referentiecijfers van het Nibud geen absolute minimumbedragen voor de kosten van een huishouden, maar geven deze wel een algemeen geaccepteerd richtsnoer om te bepalen hoeveel een huishouden nodig heeft om in bepaalde kosten te voorzien. Dit betekent dat het college bij de afstemming voor de hoogte van de besparing van appellante bij wijze van schatting – waarbij de resterende onzekerheid voor rekening van appellante wordt gelaten – in beginsel aansluiting mag zoeken bij die referentiecijfers van het Nibud, in dit geval die voor levensmiddelen en verzorgingsproducten.
4.7.2.
Het is vervolgens aan appellante om met objectieve gegevens aannemelijk te maken dat zij met een lager bedrag dan de voor haar situatie toepasselijke referentiecijfers van het Nibud heeft kunnen rondkomen en dat om die reden in haar geval niet moet worden aangesloten bij die referentiecijfers. Hierin is appellante niet geslaagd. Zij heeft haar stelling, dat aannemelijk is dat zij met de feitelijke uitgaven in de maanden juli, augustus en september 2019, zoals in 4.4.2 weergegeven, in het dagelijks levensonderhoud van haarzelf en haar twee kinderen heeft kunnen voorzien, niet nader geconcretiseerd en op geen enkele wijze onderbouwd. Vergelijk de uitspraak van 24 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:479. Appellante is er dan ook niet in geslaagd aannemelijk te maken dat in haar situatie de referentiecijfers van het Nibud geen juist richtsnoer is voor de vaststelling van kosten die zij als gevolg van het ontvangen van de boodschappen niet hoefde te maken.
4.7.3.
Het voorgaande betekent dat het college gehouden is de bijstand van appellante over de maanden juli, augustus en september 2019 te herzien en terug te vorderen. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de bijstand over die maanden moet worden herzien, door het verschil tussen wat appellante in ieder van die maanden feitelijk aan boodschappen heeft uitgegeven en de referentiecijfers van het Nibud op de bijstand in mindering te brengen. De Raad acht een dergelijke afstemming juist.
4.8.
Appellante heeft betoogd dat aanleiding bestaat om bij de afstemming aan te sluiten bij het beleid van de gemeente Amsterdam over vrij te laten giften. In dit beleid gaat het in beginsel om incidentele en vrij te besteden gelden. Hier is geen sprake van incidentele ontvangsten en ging het ook niet om vrij te besteden geld. Daarom is sprake van een andere situatie dan in het door appellante genoemde beleid en slaagt deze grond reeds daarom niet.
4.9.
Voor zover appellante heeft beoogd aan te voeren dat herziening van de bijstand in strijd is met het gelijkheidsbeginsel omdat de bijstand van personen die voedselpakketten ontvangen van de Voedselbank niet bij wijze van afstemming wordt verlaagd, slaagt dit beroep op het gelijkheidsbeginsel niet. Anders dan appellante stelt, is geen sprake van gelijke gevallen. De verstrekking van boodschappen door de moeder en een ex-partner van appellante is, anders dan de voedselpakketten van de Voedselbank, geheel vrijblijvend en op geen enkele wijze gebonden aan een voorafgaande aanvraag, voorwaarden, een financiële drempel of een tijdsbeperking. Vergelijk de uitspraak van 23 augustus 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1918.
Conclusies
4.10.1.
Gelet op wat in 4.4.3 is overwogen slaagt het hoger beroep. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking voor zover deze ziet op de herziening van de bijstand in verband met de door appellante ontvangen boodschappen in de maanden juli 2019 tot en met november 2019 en voor zover het betreft de aan het college gegeven opdracht, aangezien die opdracht niet volledig was.
4.10.2.
Zoals onder 4.4.3 is overwogen berusten de herziening en terugvordering over de maanden juli 2019 tot en met november 2019 in verband met de door appellante ontvangen boodschappen niet op een deugdelijke motivering voor wat betreft de maanden oktober en november 2019. Het nadere besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Omdat een terugvordering als ondeelbaar wordt beschouwd, zal de Raad dit besluit omwille van de duidelijkheid in zijn geheel vernietigen.
4.10.3.
Met het oog op een finale beslechting van het geschil over de herziening en de terugvordering ziet de Raad verder aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Met inachtneming van wat in 4.3.1 tot en met 4.7.3 is overwogen stelt de Raad het bedrag van de terugvordering wegens de betalingen door X vast op een bedrag van in totaal € 1.200,-. De terugvordering wegens het ontvangen van de boodschappen stelt de Raad vast op een bedrag van in totaal € 740,24 (te weten: € 217,19 over de maand juli 2019, € 227,30 over de maand augustus 2019 en € 295,75 over de maand september 2019). Dit betekent dat het bedrag van de terugvordering kan worden vastgesteld op een totaalbedrag van € 1.940,24. De Raad bepaalt verder dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde nadere besluit.
Verzoek om schadevergoeding
4.11.
Appellante heeft verzocht om een schadevergoeding. Dat verzoek wordt toegewezen, indien en voor zover de vaststelling van de lagere terugvordering tot een terugbetaling aan appellante leidt. Op grond van artikel 6:119, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek bestaat schadevergoeding, verschuldigd wegens de vertraging in de voldoening van een geldsom, in de wettelijke rente van die som over de tijd dat de schuldenaar met de voldoening daarvan in verzuim is geweest. Ter zitting is vastgesteld dat appellante een deel van het teruggevorderde bedrag heeft terugbetaald aan het college. Alleen indien en voor zover appellante te veel heeft afgelost, moet het college in ieder geval de wettelijke rente daarover vergoeden. Voor de berekening daarvan wijst de Raad als voorbeeld op overweging 4.11 van de uitspraak van 27 februari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:766. Het college zal die berekening moeten maken.
Proceskosten
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante in hoger beroep (2 punten voor de hoger beroepschriften en 1 punt voor de zitting, in totaal 3 punten; € 759,- per punt) voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.277,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze ziet op de herziening van de bijstand in verband met de door appellante ontvangen boodschappen in de maanden juli 2019 tot en met november 2019 en voor zover het betreft de aan het college gegeven opdracht;
- verklaart het beroep tegen het nader besluit van 7 mei 2021 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover dat ziet op de herziening van de bijstand over de maanden oktober en november 2019 en de terugvordering in zijn geheel;
- stelt de terugvordering vast op een bedrag van in totaal € 1.940,24 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het nadere besluit van 7 mei 2021;
- veroordeelt het college tot vergoeding aan appellante van de wettelijke rente zoals onder 4.11 vermeld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.277,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 134,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en A.J. Schaap en G.M.G. Hink als leden, in tegenwoordigheid van S.C. Scholten als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 april 2023.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) S.C. Scholten