Uitspraak
22/1156 PW, 23/419 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 23 maart 2022, ROT 21/5849 (aangevallen uitspraak 1), en 11 januari 2023, ROT 22/3685 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante), beiden te [woonplaats],
het dagelijks bestuur van GR Sociaal (dagelijks bestuur)
Datum uitspraak: 19 augustus 2025
SAMENVATTING
In deze zaken gaat het om een herziening en terugvordering van bijstand en een boete in verband met niet gemelde stortingen en bijschrijvingen van derden op de bankrekeningen van de minderjarige dochters van appellanten. Het college heeft de gestorte en bijgeschreven bedragen aangemerkt als in aanmerking te nemen middelen en als inkomen op de bijstand van appellanten in mindering gebracht. Volgens appellanten zijn de gestorte en bijgeschreven bedragen geen middelen, omdat de stortingen afkomstig zijn van eigen geld en de bijschrijvingen voor een deel leningen zijn en voor een deel donaties voor behoeftige mensen in Marokko. Net als de rechtbank geeft de Raad appellanten hierin geen gelijk. De Raad oordeelt wel ambtshalve dat de boete moet worden gematigd, omdat de redelijke termijn is overschreden.
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. B.J. Manspeaker, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
De Raad heeft de zaken behandeld op een zitting van 27 mei 2025. Voor appellanten is mr. Manspeaker verschenen. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door C.A.M. Nusteling.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van de hoger beroepen zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellanten ontvangen sinds 31 augustus 2012 bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden.
1.2.
In het kader van een zogeheten Gericht Schriftelijk Onderzoek hebben appellanten onder meer bankafschriften van de bankrekeningen van hun minderjarige dochters (X en Y) overgelegd. Omdat daarop bijschrijvingen van derden en kasstortingen te zien waren, heeft een toezichthouder van GR Sociaal een onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verleende bijstand. In dat kader heeft de toezichthouder onder meer bankafschriften van de bankrekeningen van X en Y over een langere periode opgevraagd en na ontvangst daarvan geanalyseerd. Daaruit is naar voren gekomen dat op de bankrekeningen van X en Y een groot aantal bijschrijvingen van derden en kasstortingen hebben plaatsgevonden die bij het dagelijks bestuur niet bekend waren. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 23 november 2020.
1.3.
Op basis van de resultaten van het onderzoek heeft het dagelijks bestuur met een besluit van 24 november 2020 de bijstand van appellanten over een aantal maanden in de periode van 1 februari 2019 tot en met 30 oktober 2020 ingetrokken dan wel herzien, de kosten van bijstand van appellanten teruggevorderd tot een bedrag van € 6.298,73 en de vordering verrekend met het openstaande vakantiegeld tot een bedrag van € 377,77. Het dagelijks bestuur heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat appellanten hun inlichtingenverplichting niet zijn nagekomen door geen melding te maken van de ontvangen kasstortingen en bijschrijvingen op de bankrekeningen van hun minderjarige kinderen en dat appellanten daardoor teveel bijstand hebben ontvangen.
1.4.
Appellanten hebben bezwaar gemaakt tegen de intrekking, herziening en terugvordering. Met een besluit van 27 oktober 2021 (bestreden besluit 1) heeft het dagelijks bestuur het besluit van 24 november 2020 herroepen voor zover de bijschrijvingen zien op ontvangen vergoedingen voor vrijwilligerswerk van appellante in 2020. Deze vergoedingen zijn ten onrechte aangemerkt als inkomen. Het dagelijks bestuur heeft in verband daarmee de terugvordering verlaagd naar € 5.892,90.
1.5.
Met een brief van 4 mei 2021 heeft het dagelijks bestuur appellanten in kennis gesteld van het voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete en appellanten in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen. Appellanten hebben van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt. Met een besluit van 22 november 2021 heeft het dagelijks bestuur aan appellanten een bestuurlijke boete opgelegd van € 924,60 wegens het niet nakomen van de inlichtingenverplichting.
1.6.
Appellanten hebben bezwaar gemaakt tegen de boete, maar het dagelijks bestuur heeft met een besluit van 27 juni 2022 (bestreden besluit 2) de boete gehandhaafd.
Uitspraken van de rechtbank
2.1.
De rechtbank heeft in aangevallen uitspraak 1 het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard en daarmee dat besluit in stand gelaten.
2.2.
De rechtbank heeft in aangevallen uitspraak 2 het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 2 in stand gelaten. Hiertoe heeft de rechtbank, onder verwijzing naar rechtspraak van de Raad [1] , overwogen dat de bewijslast voor het dagelijks bestuur bij de boete zwaarder is dan bij de intrekking, herziening en terugvordering. Het is aan het dagelijks bestuur om aan te tonen dat voldaan is aan de voorwaarden om een boete op te leggen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het dagelijks bestuur niet voor het volledige benadelingsbedrag aan die zwaardere bewijslast voldaan. Voor een deel van de kasstortingen op de rekening van dochter X en voor een deel van de bijschrijvingen op de rekening van dochter Y hebben appellanten namelijk verklaringen gegeven. Gelet op die verklaringen heeft het dagelijks bestuur in zoverre onvoldoende aangetoond dat appellanten hun inlichtingenverplichting niet zijn nagekomen. Over de stortingen overweegt de rechtbank in dat verband het volgende, waarbij voor eisers appellanten moet worden gelezen:
“De rechtbank acht het – in deze procedure over de boete – voldoende aannemelijk dat de stortingen tot een bedrag van € 3.000,- afkomstig zijn van het op 9 april 2018 opgenomen bedrag. Echter, naast de stortingen die bij de terugvordering zijn meegenomen (in totaal € 2.770,-), is in januari en februari 2019 in totaal nog eens € 2.500,- gestort. In totaal is dus € 4.770,- gestort. Voor een bedrag van (€ 4.770,- -/- € 3.000,- =) € 1.770,- hebben eisers niet een voldoende plausibele en controleerbare verklaring gegeven. Voor wat betreft dit bedrag acht de rechtbank schending van de inlichtingenplicht aangetoond.”
De rechtbank komt voor de boete tot een benadelingsbedrag van € 2.770,- en oordeelt dat het dagelijks bestuur terecht is uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Het lagere benadelingsbedrag leidt in dit geval echter niet tot een lagere boete dan het dagelijks bestuur had opgelegd. De rechtbank heeft daarom de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 2 in stand gelaten.
Het standpunt van appellanten
3. Appellanten zijn het met de uitspraken van de rechtbank niet eens, met aangevallen uitspraak 2 niet voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 2 in stand zijn gelaten. Wat zij daartegen hebben aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de herziening, de terugvordering en de boete in stand heeft gelaten. Hij doet dit aan de hand van wat appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep tegen de intrekking, herziening en terugvordering niet slaagt. Het hoger beroep tegen de boete slaagt gedeeltelijk, in die zin dat de Raad ambtshalve de boete in verband met overschrijding van de redelijke termijn met 5% verlaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en verdragsbepaling die voor de beoordeling van de hoger beroepen belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Intrekking, herziening en terugvordering (22/1156 PW)
4.1.
Niet in geschil is dat op de bankrekeningen van de destijds minderjarige dochters van appellanten in de periode van maart 2019 tot en met juli 2020 een groot aantal bijschrijvingen van derden en kasstortingen hebben plaatsgevonden en dat appellanten deze niet hebben gemeld bij het dagelijks bestuur.
4.2.
Bedragen die contant zijn gestort en bedragen die zijn overgemaakt door derden naar een bankrekening van een bijstandontvanger worden in beginsel beschouwd als in aanmerking te nemen middelen in de zin van artikel 31, eerste lid, van de PW. Als deze betalingen een terugkerend of periodiek karakter hebben is het inkomen als bedoeld in artikel 32, eerste lid, van de PW als zij door de betrokkene kunnen worden gebruikt voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten en zien op een periode waarover een beroep op bijstand wordt gedaan. Dit is vaste rechtspraak. [2]
4.3.
Appellanten hebben aangevoerd dat zij weliswaar feitelijk over de tegoeden op de bankrekeningen van hun dochters konden beschikken, maar dat de bijgeschreven en gestorte bedragen op die bankrekeningen niet tot hun middelen mogen worden gerekend en dat het college deze bedragen dus ten onrechte als inkomen op hun bijstand in mindering heeft gebracht. Het gaat namelijk om een van Z verkregen lening ten behoeve van de aanschaf van een auto, stortingen van eigen, eerder in april 2018 opgenomen spaargeld en donaties die bestemd waren voor en zijn doorgegeven aan behoeftige mensen in Marokko. Deze beroepsgrond slaagt niet.
De van Z geleende bedragen
4.3.1.
Appellanten hebben vrij kunnen beschikken over de bedragen van tweemaal € 500,- die Z in mei 2019 heeft overgemaakt naar de bankrekening van dochter X. Het dagelijks bestuur heeft deze bedragen daarom terecht als middelen aangemerkt. De stelling dat het gaat om geleende bedragen die moeten worden terugbetaald, leidt niet tot een ander oordeel. Een geldlening is in artikel 31, tweede lid, van de PW namelijk niet uitgezonderd van het middelenbegrip. Bovendien worden periodieke betalingen van derden, behoudens uitzonderingen die zich hier niet voordoen, aan een betrokkene als inkomen aangemerkt als hij daarover vrij kan beschikken en maakt de vorm van die betalingen geen verschil. Dit volgt uit vaste rechtspraak. [3]
De kasstortingen op rekening dochter X in 2019
4.3.2.
De kasstortingen in 2019 op de rekening van dochter X kunnen niet worden verklaard met het in 2018 opgenomen spaargeld van € 3.000,-. Er ontbreekt een duidelijke samenhang in tijd en grootte tussen het in april 2018 contant opgenomen bedrag van € 3.000,- en de in 2019 gestorte bedragen op de rekening van X van in totaal € 4.820,-. Deze bedragen zijn veel later gestort en in totaal veel hoger dan het in april 2018 opgenomen bedrag. Het dagelijks bestuur heeft alleen al daarom de in 2019 gedane kasstortingen terecht als in aanmerking te nemen middelen van appellanten aangemerkt. Appellanten hebben ook niet op een andere wijze aannemelijk gemaakt dat zij het contant van de ene bankrekening opgenomen bedrag op een later moment hebben gestort op de bankrekening van hun dochter X.
De donaties op rekening van dochter Y
4.3.3.
Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij niet konden beschikken over de
bedragen die een aantal personen hebben overgemaakt naar de rekening van dochter Y. Dat de bijschrijvingen, zoals appellanten stellen, bedoeld waren als donaties voor behoeftige mensen in Marokko, maakt dat niet anders. Uit de bankafschriften blijkt namelijk niet dat appellanten de ontvangen middelen direct hebben overgemaakt naar mensen in Marokko. Op de bankafschriften is vooral te zien dat er boodschappen en kleding van het tegoed op de rekening zijn betaald. Weliswaar hebben appellanten in de loop der tijd ook geld overgemaakt naar familieleden in Marokko, maar appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat er een verband bestaat tussen deze betalingen en de bijgeschreven bedragen. Het dagelijks bestuur heeft ook deze bedragen daarom terecht als in aanmerking te nemen middelen van appellanten aangemerkt.
Boete (23/419 PW)
4.4.
Het dagelijks bestuur heeft aangetoond dat appellanten de op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden. Appellanten hebben namelijk bij het dagelijks bestuur geen melding gemaakt van de gestorte en bijgeschreven bedragen op de bankrekeningen van hun minderjarige dochters. Appellanten kunnen van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting een verwijt worden gemaakt. Het dagelijks bestuur was daarom verplicht een boete op te leggen. Dit volgt uit artikel 18a, eerste lid, van de PW.
4.5.
Appellanten hebben aangevoerd dat de rechtbank het benadelingsbedrag van € 2.770,- te hoog heeft vastgesteld. Volgens appellanten had dit bedrag nog verminderd moeten worden met de bij de herziening buiten beschouwing gelaten kasstortingen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.5.1.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het mogelijk is dat appellanten met het in 2018 opgenomen spaargeld een deel van de in 2019 gedane kasstortingen hebben gedaan. Daarbij heeft de rechtbank ook acht geslagen op de bij de herziening buiten beschouwing gelaten stortingen. Voor zover deze zijn gedaan met het opgenomen spaargeld kan datzelfde spaargeld immers geen verklaring meer opleveren voor de latere stortingen. Het totaal aan gestorte bedragen is namelijk veel hoger dan het in 2018 opgenomen bedrag van € 3.000,-. Dit heeft de rechtbank tot uitdrukking gebracht in het in 2.2 geciteerde gedeelte van aangevallen uitspraak 2.
4.6.
Appellanten hebben verder aangevoerd dat er persoonlijke feiten en omstandigheden zijn op grond waarvan moet worden afgezien van het opleggen van een boete. Zij leven met hun gezin al geruime tijd van de bijstand en het is niet voorzienbaar dat zij inkomsten uit arbeid kunnen gaan verwerven. Zij doen vrijwilligerswerk en hebben kinderen verzorgd en opgevoed. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.
4.6.1.
De aangevoerde feiten en omstandigheden zijn geen reden om af te zien van het opleggen van een boete. Daarbij is van belang dat appellanten verder geen schulden hebben en bij invordering worden beschermd door de beslagvrije voet. Verder is bij het vaststellen van de hoogte van de boete al rekening gehouden met de draagkracht van appellanten.
Ambtshalve beoordeling overschrijding redelijke termijn
4.7.
Ingeval een boete is opgelegd, wordt ambtshalve getoetst of sprake is van overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. De Raad heeft dit eerder in andere uitspraken overwogen. [4]
4.7.1.
De procedure heeft vanaf de datum van het kenbaar maken aan appellanten van het voornemen tot boeteoplegging op 4 mei 2021 tot de datum van deze uitspraak meer dan vier jaar en minder dan vierenhalf jaar geduurd. Al eerder heeft de Raad overwogen dat een dergelijke overschrijding aanleiding geeft voor het verminderen van de boete en hoe de vermindering wordt bepaald. [5] Bij een overschrijding van de redelijke termijn in een boeteprocedure wordt per half jaar overschrijding de boete met 5% verlaagd. Dit leidt voor appellanten tot een matiging van de boete met 5%, zodat de boete moet worden vastgesteld op een bedrag van 0,95 × € 924,60 = € 878,37. Een boete tot dat bedrag is passend en geboden.
Conclusie en gevolgen
4.8.1. Gelet op 4.1 tot en met 4.3.3 slaagt het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet. Deze uitspraak zal worden bevestigd. Dit betekent dat de intrekking herziening en terugvordering, zoals gewijzigd met bestreden besluit 1, in stand blijven.
4.8.2. Gelet op 4.7 en 4.7.1 moet aangevallen uitspraak 2 worden vernietigd voor zover de hoogte van de boete is gehandhaafd op € 924,60. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 22 november 2021 in zoverre te herroepen en de boete vast te stellen op € 878,37. Dit betekent dat de boete lager wordt.
5. Omdat appellanten zelf geen beroep hebben gedaan op overschrijding van de redelijke termijn en de Raad dit ambtshalve heeft overwogen, en de hoger beroepen voor het overige niet slagen, krijgen appellanten geen vergoeding voor hun proceskosten. Zij krijgen ook het betaalde griffierecht niet terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
in 22/1156 PW
- bevestigt de aangevallen uitspraak.
in 23/419 PW
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de hoogte van de boete is gehandhaafd op € 924,60;
- herroept het besluit van 22 november 2021 in zoverre, stelt het bedrag van de boete vast op € 878,37 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 27 juni 2022;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens als voorzitter en E.J.M. Heijs en C. Karman als leden, in tegenwoordigheid van A.M.J. van Erkel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2025.
(getekend) W.F. Claessens
De griffier is verhinderd te ondertekenen
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en verdragsregel
Participatiewet
Artikel 17, eerste lid.
De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Deze verplichting geldt niet indien die feiten en omstandigheden door het college kunnen worden vastgesteld op grond van bij wettelijk voorschrift als authentiek aangemerkte gegevens of kunnen worden verkregen uit bij ministeriële regeling aan te wijzen administraties. Bij ministeriële regeling wordt bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is.
Artikel 18a, eerste lid, eerste zin.
Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, tweede lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
Artikel 18a, tweede lid.
In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of 36b, tweede lid, of de verplichtingen bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie wek en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
Artikel 31, eerste lid, eerste zin.
Tot de middelen worden alle vermogens- en inkomensbestanddelen gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken.
Artikel 54, derde lid, eerste volzin.
Het college herziet een besluit tot toekenning van bijstand, dan wel trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand.
Artikel 58, eerste lid.
Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend vordert de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
Boetebesluit Sociale Zekerheidswetten 1 januari 2017
Artikel 2, eerste lid.
Indien als gevolg van overtreding van de inlichtingenverplichting sprake is van een benadelingsbedrag, worden bij de vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete de uitgangspunten in het tweede tot en met het tiende lid in acht genomen.
Indien als gevolg van overtreding van de inlichtingenverplichting sprake is van een benadelingsbedrag, worden bij de vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete de uitgangspunten in het tweede tot en met het tiende lid in acht genomen.
Artikel 2, vierde lid.
Indien geen sprake is van opzet of grove schuld ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 50 procent van het benadelingsbedrag.
Indien geen sprake is van opzet of grove schuld ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 50 procent van het benadelingsbedrag.
Artikel 2, vijfde lid.
Indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 25 procent van het benadelingsbedrag.
Artikel 2a, eerste lid.
Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.
Artikel 2a, tweede lid aanhef en onder e.
Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:
(…)
e. Er is sprake van een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot verminderde verwijtbaarheid.
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6, eerste lid.
Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.