Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 13 december 2022, 22/1922 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden (college)
Datum uitspraak: 4 november 2025
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over de intrekking en terugvordering van bijstand en een boete in verband met contante bedragen die appellante gedurende verschillende jaren heeft ontvangen. Appellante heeft aangevoerd dat het college hiernaar geen nader onderzoek meer mocht doen. Daarnaast is volgens appellante de terugvordering gedeeltelijk verjaard. Tot slot heeft zij aangevoerd dat er dringende redenen zijn om (gedeeltelijk) af te zien van terugvordering. Appellante krijgt geen gelijk. Vanwege de overschrijding van de redelijke termijn moet het college wel een schadevergoeding aan appellante betalen en stelt de Raad de boete lager vast.
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft een regiebrief met vragen aan het college gestuurd. Het college heeft hier op gereageerd. Appellante heeft nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 3 juni 2025. Appellante is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door A.J. Krol. Ter zitting heeft appellante een verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn gedaan.
Na de zitting van 3 juni 2025 heeft de Raad het onderzoek heropend. Het college heeft desgevraagd een zienswijze ingediend.
De Raad heeft partijen laten weten dat hij een nadere zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Partijen hebben daarna niet om een nadere zitting gevraagd. Daarom heeft de Raad de zaak niet op een nadere zitting behandeld en het onderzoek gesloten.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante ontvangt sinds 4 juli 2012 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande. In het kader van een zogenoemde screening rechtmatigheid heeft een medewerker rechtmatigheid van de gemeente Leeuwarden (medewerker) appellante op 26 juni 2019 verzocht om onder meer bankafschriften in te leveren.
1.2.
Na het zien van de door appellante ingeleverde bankafschriften zijn er bij de medewerker vragen gerezen over de omvang van het vermogen van appellante. Appellante heeft vervolgens nadere bankafschriften ingeleverd en zij is op 9 oktober 2019 op gesprek gekomen bij de gemeente. Op de bankafschriften is te zien dat op verschillende dagen grote contante bedragen op de rekening van appellante zijn gestort, namelijk op 29 maart 2013 € 5.001,-, op 17 april 2014 € 5.000,-, op 25 mei 2017 € 2.000,-, op 27 augustus 2017 € 1.000,- en op 12 november 2018 € 3.000,-.
1.3.
De medewerker heeft het dossier begin 2020 overgedragen aan de afdeling Handhaving, mede omdat er in het uitkeringssysteem al signalen van het Inlichtingenbureau (IB-signalen) zichtbaar waren die lieten zien dat appellante van 2013 tot en met 2018 grote bedragen op haar rekening had staan. Door de gevolgen van de coronapandemie heeft het onderzoek vervolgens stilgelegen. Een medewerker handhaving heeft het onderzoek op 16 februari 2021 weer opgepakt. De medewerker heeft geconstateerd dat niet bekend is waarom de IBsignalen over de jaren 2013 en daarna niet eerder zijn onderzocht. De medewerker heeft op 10 maart 2021 een gesprek gehad met appellante. Zij heeft verklaard dat zij de bedragen contant van haar ouders had ontvangen en dat zij inmiddels alle bedragen ook weer contant heeft opgenomen en aan haar ouders heeft terugbetaald. De medewerker heeft zijn bevindingen opgenomen in een rapport van 7 april 2021.
1.4.
In de onderzoeksbevindingen heeft het college aanleiding gezien om met een besluit van 17 juni 2021 (besluit 1) de bijstand van appellante in te trekken over de maanden maart tot en met juli 2013, april tot en met augustus 2014, mei en augustus 2017 en november tot en met december 2018. Aan de intrekking ligt ten grondslag dat appellante haar inlichtingenverplichting heeft geschonden door de ontvangen bedragen niet te melden. Als gevolg daarvan heeft zij ten onrechte bijstand ontvangen. In hetzelfde besluit zijn ook de gemaakte kosten van bijstand in de maanden waarover de bijstand is ingetrokken van appellante teruggevorderd tot een bruto bedrag van € 17.153,35. Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
1.5.
Met een besluit van 28 juni 2021 (besluit 2) heeft het college aan appellante een boete opgelegd van € 589,67 omdat zij de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
1.6.
Met een besluit van 6 april 2022 (bestreden besluit), heeft het college de bezwaren van appellante tegen de besluiten 1 en 2 gegrond verklaard. Het college heeft de periode van intrekking gewijzigd naar de maanden maart, april en mei 2013, april, mei en juni 2014, augustus 2017 en november 2018. Het college heeft de terugvordering verlaagd naar € 7.603,73 en de boete naar € 495,77. De gegrondverklaring van het bezwaar is een gevolg van het feit dat het college in het bestreden besluit zijn giftenbeleid heeft toegepast en jaarlijks € 1.200,- van de door appellante ontvangen bedragen als gift heeft aangemerkt. Het restant van de bedragen heeft het college als vermogen aangemerkt. Daarbij heeft het college interingsperiodes gehanteerd om te bepalen over welke periode geen recht op bijstand bestond. Bij de vaststelling van die periodes heeft het college iedere periode naar beneden afgerond op een volle maand. Dit betekent dat het college in 2013 de periode van 3,9 maanden waarover appellante had moeten interen, heeft afgerond naar drie maanden. In 2014 heeft het college de interingsperiode van 3,9 maanden afgerond naar drie maanden en in 2018 de periode van 1,7 maanden naar één maand. In 2017 kwam het aan te merken bedrag vrijwel overeen met één maand bijstand. Tot slot heeft het college in het bestreden besluit afgezien van brutering. Het college heeft erkend dat sprake is van stilzitten omdat de IB-signalen niet tijdig zijn onderzocht. De boete is verlaagd naar aanleiding van de verlaging van het benadelingsbedrag.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de intrekking van bijstand, de terugvordering van de kosten van bijstand en de boete in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep tegen de intrekking en de terugvordering niet slaagt. De Raad ziet in de overschrijding van de redelijke termijn aanleiding de hoogte van de boete aan te passen. Ook krijgt appellante in verband met de overschrijding van die termijn een schadevergoeding. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Intrekking
4.1.
Appellante heeft aangevoerd dat het college in 2019 en 2021 niet opnieuw onderzoek mocht doen naar de door haar ontvangen bedragen. In de door appellante opgevraagde gegevens over de door de afdeling Financiële Ondersteuning (afdeling FO) ontvangen IBsignalen staat bij de jaren 2017 tot en met 2019 de vermelding ‘geen verder onderzoek’. Volgens appellante blijkt uit deze registratie dat al eerder onderzoek is gedaan. Hieraan heeft het college geen gevolgen verbonden. Het college mag daar nu dan niet van terugkomen. Deze grond slaagt niet. Daartoe is het volgende van belang.
4.1.1.
Het college is bevoegd om onderzoek te doen naar de juistheid en volledigheid van verstrekte gegevens en naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening of de voortzetting van bijstand. Dat volgt uit artikel 53a van de PW. Deze algemene onderzoeksbevoegdheid kan uit eigen beweging worden uitgeoefend, dus ook zonder voorafgaand signaal of vermoeden. Dit is vaste rechtspraak. [1] Geen rechtsregel staat er in dit geval aan in de weg dat het college in 2019 alsnog nader onderzoek mocht doen naar het vermogen van appellante. Daarbij is van belang dat uit de informatie die het college in hoger beroep heeft aangeleverd, blijkt dat de in 4.1 bedoelde registratie door een administratieve kracht van de afdeling FO plaatsvindt. Deze registratie was zuiver intern. Appellante was daarvan niet op de hoogte en een dergelijke registratie bindt het college niet.
Terugvordering
4.2.
Appellante heeft aangevoerd dat het college niet had mogen terugvorderen over de jaren 2013 en 2014 omdat in zoverre sprake is van verjaring. Het college had, met de ontvangst van de IB-signalen, duidelijk moeten zijn dat appellante te veel bijstand had ontvangen. Daarnaast moet door het stilzitten van het college na ontvangst van de IB-signalen de verjaringstermijn worden geacht op een eerder moment te zijn aangevangen dan het moment waarop uit het nadere onderzoek bleek dat een terugvordering in de rede lag. Deze grond slaagt niet. Daartoe is het volgende van belang.
4.2.1.
In de PW is niet geregeld binnen welke termijn een besluit tot terugvordering van onverschuldigd betaalde bijstand moet worden genomen. Daarom moet voor de verjaringstermijn voor het nemen van een dergelijk besluit aansluiting worden gezocht bij het Burgerlijk Wetboek (BW). [2] Op grond van artikel 3:309 van Pro het BW verjaart de rechtsvordering uit onverschuldigde betaling door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de schuldeiser zowel van het bestaan van zijn vordering, als met de persoon van de ontvanger bekend is geworden. Aansluiting zoekend bij dit artikel vangt de verjaringstermijn voor het nemen van een besluit tot terugvordering van bijstand aan op het moment dat het college bekend is geworden met feiten of omstandigheden op basis waarvan voldoende duidelijk is dat een besluit tot terugvordering in de rede ligt. [3]
4.2.2.
Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, was er ten tijde van de ontvangst van de IB-signalen nog geen sprake van feiten en omstandigheden op grond waarvan voldoende duidelijk was dat een besluit tot terugvordering in de rede lag. Er was op dat moment namelijk nog onderzoek nodig naar de herkomst van de saldi op de bankrekeningen van appellante om vast te kunnen stellen of de gelden op die bankrekeningen tot de op grond van de PW in aanmerking te nemen middelen moesten worden gerekend.
4.2.3.
Het stilzitten van het college is geen reden om de verjaringstermijn eerder te laten ingaan dan het moment dat het college bekend is geworden met feiten of omstandigheden op basis waarvan voldoende duidelijk is dat een besluit tot terugvordering in de rede ligt. De tekst van artikel 3:309 van Pro het BW biedt geen ruimte voor een dergelijke uitleg. Ook in de rechtspraak van de Hoge Raad over dit artikel ziet de Raad geen aanknopingspunt om op grond van het enkele stilzitten door het college de verjaringstermijn op een eerder moment te laten ingaan. Uit die rechtspraak blijkt dat de verjaringstermijn in het teken staat van zowel de rechtszekerheid als de billijkheid en dat deze termijn pas begint te lopen op de dag na die waarop de schuldeiser daadwerkelijk in staat is een rechtsvordering tot terugbetaling in te stellen. [4] Het gaat daarbij om een daadwerkelijke bekendheid bij de schuldeiser met voldoende feiten om een rechtsvordering te kunnen instellen. [5] Of de schuldeiser met dergelijke feiten bekend is geworden moet subjectief worden opgevat. [6] Het onder 4.2.1 genoemde kader sluit aan bij deze rechtspraak. Op grond van alleen de IB-signalen lag een besluit tot terugvordering niet in de rede. De IB-signalen zagen op het positieve saldo op de rekening van appellante. Om vast te kunnen stellen of het daarbij ging om in het kader van de bijstand in aanmerking te nemen middelen was nader onderzoek nodig.
4.2.4.
De medewerker is het onderzoek naar de herkomst van de ontvangen bedragen begonnen op 26 juni 2019. Het college is pas gedurende dit onderzoek bekend geraakt met feiten en omstandigheden op grond waarvan voldoende duidelijk was dat een besluit tot terugvordering in de rede lag. Pas met de bankafschriften en de verklaring van appellante heeft het college immers duidelijkheid gekregen over de herkomst van de gelden op de bankrekening van appellante. Vanaf dat moment tot het moment dat het college het terugvorderingsbesluit op 17 juni 2021 heeft genomen, zijn geen vijf jaar verstreken. Van verjaring was ten tijde van het terugvorderingsbesluit dus nog geen sprake.
4.3.
Appellante heeft tot slot aangevoerd dat er dringende redenen zijn op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van terugvordering had moeten afzien. Daartoe heeft zij aangevoerd dat het college niet tijdig onderzoek heeft gedaan naar de ontvangen IBsignalen. Als dat wel was gebeurd, dan was eerder overgegaan tot besluitvorming en was de terugvordering niet tot zo’n hoog bedrag opgelopen. Appellante zou dan niet langer bedragen van haar ouders in ontvangst hebben genomen. Deze grond slaagt niet. Daartoe is het volgende van belang.
4.3.1.
Het college is verplicht om de kosten van bijstand terug te vorderen voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting. Dit uitgangspunt staat in artikel 58, eerste lid, van de PW. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, kan het college besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Dat volgt uit artikel 58, achtste lid, van de PW.
4.3.2.
Zoals de Raad in vier uitspraken van 10 december 2024 [7] tot uitdrukking heeft gebracht, moet een besluit om al dan niet van deze mogelijkheid gebruik te maken zijn gebaseerd op een belangenafweging. Daarbij geldt het uitgangspunt dat wat ten onrechte is ontvangen in beginsel moet worden terugbetaald en verder dat met alle relevante feiten en omstandigheden van het geval rekening wordt gehouden. Die feiten en omstandigheden kunnen zien op de gevolgen van de terugvordering, maar ook op de oorzaak daarvan. De afweging zal een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel, moeten kunnen doorstaan.
4.3.3.
Het besluit om niet nog meer van terugvordering af te zien, getuigt niet van een onevenwichtige afweging van de daarbij betrokken belangen. Daartoe is allereerst van belang dat appellante de inlichtingverplichting heeft geschonden en had moeten begrijpen dat zij te veel uitkering ontving. Zij is dus in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor het ontstaan van de terugvordering. Daarbij komt dat appellante geen financiële gevolgen van de terugvordering heeft aangevoerd. Verder is van belang dat het college de terugvordering aanzienlijk heeft verlaagd doordat het college zijn vrijlatingsregeling voor giften, die pas geldt sinds maart 2021, onverplicht heeft toegepast op de stortingen in de jaren 2013 tot en met 2018 en ook door met het afronden naar beneden bij het toepassen van de interingsnorm ruim tweeëneenhalve maand aan bijstand niet terug te vorderen. Daar komt bij dat het college, vanwege zijn stilzitten, ervoor heeft gekozen het terugvorderingsbedrag niet te bruteren. Verder is van belang dat tijdens de zitting duidelijk is geworden dat het IB-signaal over een bepaald jaar in de maand mei van het opvolgend jaar binnenkomt bij de gemeente. Het IB-signaal over 2013 ontving het college dus in mei 2014. Op dat moment waren de bedragen van 29 maart 2013 en 17 april 2014, in totaal € 10.001,-, al gestort op de rekening van appellante. Over die jaren is dus hoe dan ook geen sprake van het oplopen van de terugvordering als gevolg van stilzitten. Door desondanks de terugvordering over ook deze jaren niet te bruteren, heeft het college appellante zeker niet tekort gedaan.
Boete
4.4.
Appellante heeft geen afzonderlijke gronden aangevoerd tegen de boete. De mate van verwijtbaarheid van appellante, de omstandigheden waaronder appellante de overtreding heeft begaan en haar persoonlijke omstandigheden, geven aanleiding voor het oordeel dat een boete van € 495,77 passend en geboden is.
Overschrijding redelijke termijn
4.5.
Appellante heeft ter zitting aangevoerd dat de procedure al heel lang duurt en toegelicht dat zij hierdoor psychische druk ervaart. De Raad vat dit betoog zo op dat zij verzoekt om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Dit verzoek wordt toegewezen. Hiertoe is het volgende van belang.
4.5.1.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. [8] De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
4.5.2.
Voor het intrekking- en terugvorderingsbesluit betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door het college van het bezwaarschrift van appellante tot de datum van deze uitspraak zijn vier jaar en bijna vier maanden verstreken. In beginsel is een vergoeding van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden passend. Dit leidt tot een schadevergoeding van in totaal € 500,-. De Raad stelt vast dat de overschrijding in de bestuurlijke fase heeft plaatsgevonden. Om die reden wordt het college veroordeeld de schadevergoeding aan appellante te voldoen.
4.5.3.
Wat betreft het boetebesluit zijn vanaf de datum van het kenbaar maken aan appellante van het voornemen tot boeteoplegging op 18 juni 2021, tot de datum van deze uitspraak vier jaar en bijna vijf maanden verstreken. In het geval dat de redelijke termijn met zes maanden of minder is overschreden bestaat er aanleiding om de boete met 5% te verminderen. In dit geval is er daarom aanleiding voor een vermindering van de boete met 5%, wat neerkomt op een verlaging met een bedrag van € 24,79.
Conclusie en gevolgen
4.6.1. Het hoger beroep slaagt niet. Uit 4.5.3 volgt dat de aangevallen uitspraak desondanks niet in stand kan blijven voor zover de rechtbank de hoogte van de boete in stand heeft gelaten. Voor het overige wordt de aangevallen uitspraak bevestigd. Dit betekent dat de intrekking en de terugvordering van de bijstand in stand blijven.
4.6.2. Gelet op 4.5.3 is het beroep tegen het besluit van 6 april 2022 gegrond. De Raad zal dit besluit vernietigen voor zover de hoogte van de boete is vastgesteld op € 495,77 en met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht het boetebedrag vaststellen op € 470,98.
4.6.3. Gelet op 4.5.2 wordt het college veroordeeld tot betaling van een vergoeding van schade aan appellante tot een bedrag van € 500,- in verband met de overschrijding van de redelijke termijn.
5. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten in verband met het hoger beroep en het betaalde griffierecht. In verband met het ter zitting gedane verzoek om schadevergoeding en de toekenning daarvan wordt het college veroordeeld om de door appellante gemaakte proceskosten te vergoeden, bestaande uit reiskosten op basis van een tweede klas treinkaartje tot een bedrag van € 59,40.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de hoogte van de boete is gehandhaafd;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 6 april 2022 gegrond en vernietigt dit besluit voor zover de hoogte van de boete is vastgesteld op € 495,77;
- stelt de hoogte van de boete vast op € 470,98 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 6 april 2022;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt het college tot vergoeding aan appellante van schade tot een bedrag van € 500,-;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 59,40.
Deze uitspraak is gedaan door P.W. van Straalen als voorzitter en W.R. van der Velde en N. Jak als leden, in tegenwoordigheid van A.H. Hagendoorn-Huls als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 november 2025.
(getekend) P.W. van Straalen
(getekend) A.H. Hagendoorn-Huls
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet
Artikel 58
1. Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend vordert de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
[…]
8. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het college besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
Burgerlijk Wetboek – boek 3
Artikel 309
Een rechtsvordering uit onverschuldigde betaling verjaart door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de schuldeiser zowel met het bestaan van zijn vordering als met de persoon van de ontvanger is bekend geworden en in ieder geval twintig jaren nadat de vordering is ontstaan.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:72a
Indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.