Uitspraak
21/2028 WIA
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 april 2021, 20/3149 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
Datum uitspraak: 16 april 2025
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak over de vraag of het Uwv het dagloon voor de IVA-uitkering van appellante terecht per 3 maart 2020 heeft vastgesteld op € 36,94. Volgens appellante leidt de toepassing van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen in haar geval tot een onevenredige uitkomst. De Raad volgt dit standpunt van appellante niet en komt tot het oordeel dat het dagloon juist is vastgesteld.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. H.J. Kastein, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Mr. K. Klaasen, advocaat, heeft zich als opvolgend gemachtigde gesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 januari 2025. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Klaasen. Het Uwv heeft zich niet laten vertegenwoordigen.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Op 22 januari 2018 is appellante in dienst getreden bij [naam B.V. 1] ( [naam B.V. 1] ). Op 28 februari 2018 heeft zij zich ziekgemeld.
1.2.
Bij besluit van 4 februari 2020 heeft het Uwv aan appellante met ingang van 3 maart 2020 een IVA-uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) toegekend. Het dagloon is daarbij vastgesteld op € 36,94. Hierbij is het Uwv uitgegaan van een referteperiode die loopt van 26 februari 2017 tot en met 25 februari 2018. Omdat appellante in deze referteperiode pas op 4 december 2017 is gestart met werkzaamheden, te weten voor [naam B.V. 2] ( [naam B.V. 2] ), is appellante vanaf die datum aangemerkt als starter als bedoeld in artikel 18 van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit). De berekeningsperiode is daarom vastgesteld op de periode van 4 december 2017 tot en met 25 februari 2018. Uitgaande van het sv-loon in deze periode van € 2.115,22, te weten € 97,21 bij [naam B.V. 2] en € 2.018,01 bij [naam B.V. 1] en 60 dagloondagen, is het dagloon na indexering vastgesteld op € 36,94.
1.3.
Bij beslissing op bezwaar van 1 mei 2020 (bestreden besluit) heeft Uwv het bezwaar van appellante tegen het besluit van 4 februari 2020 ongegrond verklaard. Het Uwv is van mening dat de vaststelling van het WIA-dagloon juist is en niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
Uitspraak van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat het dienstverband bij [naam B.V. 2] moet worden betrokken bij de dagloonvaststelling, omdat appellante voor haar werkzaamheden voor [naam B.V. 2] op 4 december 2017 sv-loon heeft genoten. Uitgaande van 4 december 2017 als eerste dagloondag heeft het Uwv volgens de rechtbank terecht het dagloon berekend door het loon van € 2.115,22 te delen door 60 dagloondagen. Uit artikel 1, tweede lid, van het Dagloonbesluit volgt dat onder dagloondagen ook dagen worden verstaan waarover geen loon is ontvangen. Artikel 18 van het Dagloonbesluit laat naar het oordeel van de rechtbank geen ruimte voor de stelling dat de dienstbetrekking van appellante niet op 4 december 2017 is aangevangen of dat het geen reëel dienstverband is geweest, omdat het maar één dag heeft geduurd. De rechtbank heeft daarbij verwezen naar de uitspraak van de Raad van 13 december 2018. [1] Beslissend is immers of 4 december 2017 de eerste dag in het refertejaar was waarover appellante loon heeft ontvangen in de zin van de artikelen 13 en 14 van het Dagloonbesluit. Gelet op de uitspraak van de Raad en op artikel 1, tweede lid, van het Dagloonbesluit heeft de rechtbank evenmin ruimte gezien om voor de berekening van het dagloon uit te gaan van alleen dagen waarop is gewerkt. De rechtbank heeft verder overwogen dat uit de nota van toelichting bij het Dagloonbesluit blijkt dat de besluitgever bij het voorbereiden en vaststellen van artikel 18 van het Dagloonbesluit de negatieve gevolgen van toepassing van de hoofdregel van artikel 16 van het Dagloonbesluit voor de groep die niet vanaf de aanvang van het refertejaar van dit artikel een dienstbetrekking heeft gehad, afdoende in de afweging heeft betrokken. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om artikel 18 van het Dagloonbesluit wegens strijd met het beginsel van een niet-onevenredige belangenafweging in de situatie van appellante (gedeeltelijk) buiten toepassing te laten. Bij dit oordeel speelt uitdrukkelijk een rol dat een benadering zoals appellante die voorstaat, de uitvoering van de regeling complexer maakt en aan politiekbestuurlijke afwegingen raakt die zijn gemaakt, te weten de keuze voor het historisch dagloon als maatstaf voor de vaststelling van het dagloon. Het beroep van appellante op de uitspraken van de Raad van 1 juli 2019 [2] ter onderbouwing van het standpunt dat de van belang zijnde bepalingen van het Dagloonbesluit in haar geval buiten toepassing moeten worden gelaten, slaagt daarom volgens de rechtbank niet.
Het standpunt van appellante
3.1.
Appellante heeft in hoger beroep aangevoerd dat de toepassing van het Dagloonbesluit in haar geval onevenredig uitpakt. Appellante heeft er daarbij op gewezen dat er in de berekeningsperiode van 4 december 2017 tot en met 25 februari 2018 slechts 25 dagloondagen zijn waarover zij daadwerkelijk loon heeft ontvangen. Dit is het gevolg van het feit dat zij zich op 28 februari 2018 heeft ziekgemeld. Vervolgens heeft zij per 5 maart 2018 het werk hervat, maar zich per 12 maart 2018 opnieuw ziekgemeld. Door uit te gaan van de eerste ziekmelding is bij de dagloonvaststelling geen rekening gehouden met het loon over de periode van 5 maart 2018 tot 12 maart 2018.
3.2.
Verder heeft zij aangevoerd dat de dagloonberekening in haar geval onevenredig uitvalt, doordat de berekeningsperiode is aangevangen met haar werkzaamheden op 4 december 2017 bij [naam B.V. 2] , waar zij slechts één dag heeft gewerkt bij wijze van proef. Volgens appellante blijkt uit de bewoordingen van artikel 18 van het Dagloonbesluit noch uit de toelichting hierop dat de besluitgever voldoende (kenbaar) voor ogen heeft gehad dat een betrokkene tijdens een refertejaar meerdere pogingen tot werkhervatting kan hebben gedaan. Volgens appellante heeft de besluitgever de negatieve gevolgen van haar situatie niet afdoende dan wel onvoldoende kenbaar onder ogen gezien. Appellante heeft benadrukt dat de strikt formele benadering van het Uwv in haar situatie zeer nadelig uitpakt en heeft daarbij verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 november 2021. [3] Volgens appellante had de rechtbank ook in haar situatie aanleiding moeten zien het Dagloonbesluit buiten toepassing te laten.
Het standpunt van het Uwv
3.2.
Het Uwv heeft verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen.
Het oordeel van de Raad
4.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De Raad is van oordeel dat door appellante gestelde omstandigheden niet tot de conclusie leiden dat het bestreden besluit voor haar onredelijk bezwarend is.
4.2.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.3.
De beroepsgrond van appellante dat de dagloonvaststelling in strijd is met artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, waarbij wordt verwezen naar de uitspraken van de Raad van 30 juli 2024 [4] wordt wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten. Appellante heeft deze stelling pas op de zitting van de Raad naar voren gebracht. Het Uwv, dat zich niet op de zitting heeft laten vertegenwoordigen, heeft niet op deze grond kunnen reageren. Het toelaten van deze grond zou betekenen dat het onderzoek in deze zaak zou moeten worden geschorst of heropend wat in strijd is met een doelmatige procesvoering. Niet valt in te zien waarom appellante deze grond niet eerder naar voren heeft gebracht. [5]
4.4.
De beroepsgrond dat ten onrechte wordt uitgegaan van 28 februari 2018 als eerste arbeidsongeschiktheidsdag wordt niet gevolgd. De ziekmeldingen per 28 februari 2018 en per 12 maart 2018 hebben elkaar binnen vier weken opgevolgd, zodat sprake is van een samengestelde wachttijd, waardoor 28 februari 2018 de eerste arbeidsongeschiktheidsdag blijft en aldus bepalend is voor de afbakening van de referteperiode. Het loon over de periode van 5 maart 2018 tot 12 maart 2018 is genoten na de referteperiode en blijft daarom buiten beschouwing.
4.5.
Niet in geschil is dat toepassing van artikel 18 van het Dagloonbesluit leidt tot een dagloon van € 36,94. In geschil is of het Uwv bij de vaststelling van het dagloon had moeten afwijken van de bepalingen van het Dagloonbesluit omdat het dagloon in het geval van appellante onevenredig uitvalt.
4.6.
Bij een gebonden bevoegdheid, als neergelegd in artikel 18 van het Dagloonbesluit, heeft op het niveau van het algemeen verbindend voorschrift al een belangenafweging in algemene zin plaatsgevonden. De uitkomst daarvan is neergelegd in de voorwaarden voor de uitoefening van die bevoegdheid. Daarmee is in beginsel ook de evenredigheid van het besluit gegeven. Het te nemen besluit volgt namelijk uit het wel of niet vervuld zijn van de toepassingsvoorwaarden en het bestuursorgaan hoeft daarbij geen belangenafweging te maken. Toch kunnen er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van uitoefening van de gebonden bevoegdheid zozeer onevenwichtig zijn, dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift waarop die bevoegdheid berust in het voorliggende geval achterwege moet blijven. Dit is het geval als er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindend voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredig nadelige uitkomst leidt, dat wil zeggen: als het besluit in de gegeven omstandigheden voor betrokkene onredelijk bezwarend is. [6] De Raad oordeelt dat de door appellante gestelde omstandigheden niet leiden tot de conclusie dat het bestreden besluit voor haar onredelijk bezwarend is. Daarvoor is het volgende van belang.
4.6.1.
Uit de nota van toelichting bij artikel 18 van het Dagloonbesluit blijkt dat de besluitgever er bewust voor heeft gekozen om bij de vaststelling van het WIA-dagloon niet uit te gaan van de referteperiode van een jaar als een starter/herintreder binnen een jaar na de aanvang van de werkzaamheden arbeidsongeschikt wordt. Toepassing van de hoofdregel zou in dat geval tot een dagloon leiden dat niet in een juiste verhouding staat tot het gederfde loon. In dat geval wordt – zo volgt uit de toelichting – het in het refertejaar vanaf de aanvang van de eerste dienstbetrekking genoten loon gedeeld door het aantal doordeweekse dagen (dagloondagen) vanaf dat moment tot en met de laatste dag van het refertejaar. [7] Anders dan appellante heeft gesteld, blijkt uit deze toelichting dat de besluitgever zich bewust is geweest van het feit dat sprake kan zijn van een meerdere werkhervattingen door een betrokkene. Inherent aan deze regeling is dat degene die na de start van de werkzaamheden als herintreder deze werkzaamheden staakt en later opnieuw werkzaamheden verricht, nadelige financiële gevolgen ondervindt, omdat bij de dagloonvaststelling ook rekening wordt gehouden met de tussenliggende dagloondagen, ook als daar geen loon over is genoten.
4.6.2.
Appellante heeft niet onderbouwd dat de werkzaamheden bij [naam B.V. 2] , wat volgens haar een proefplaatsing was, niet in een dienstbetrekking hebben plaatsgevonden, ook al heeft deze slechts één dag geduurd. Gelet hierop is 4 december 2017 terecht aangemerkt als de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van het Dagloonbesluit. Weliswaar wordt vervolgens bij de vaststelling van het dagloon rekening gehouden met een relatief groot aantal dagloondagen waarover appellante geen loon heeft gehad, omdat zij slechts op 4 december 2017 werkzaam is geweest bij [naam B.V. 2] en daarna pas op 22 januari 2018 weer is gaan werken, maar dit is in overeenstemming met de dagloonberekening van de startersregeling, die zoals overwogen in 4.6.1 door de besluitgever is beoogd. Die berekening houdt in dat het welvaartsniveau dat bepalend is voor de hoogte van de uitkering, het gemiddelde loon per dag is in de in aanmerking te nemen periode van 4 december 2017 tot en met 25 februari 2018 (historisch dagloon). Daarbij wordt aangetekend dat in de Wet WIA geen regeling is opgenomen die een uitkering op het bestaansminimum garandeert. [8] Niet gebleken is van omstandigheden die maken dat het bestreden besluit voor appellante onredelijk bezwarend moet worden geacht, zoals bedoeld in rechtsoverweging 4.6. De Raad onderkent dat appellante vanwege haar volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid wellicht niet meer in staat zal zijn te werken en daarmee haar inkomen aan te vullen. Dit is echter een omstandigheid die – ondanks uiteenlopende persoonlijke situaties – ook voor andere IVA-gerechtigden geldt en daarom geen bijzondere omstandigheid om in afwijking van de algemene regels voor de uitkeringsberekening voor appellante tot een hogere uitkering te komen.
4.7.
Geconcludeerd wordt daarom dat de uitkomst van de dagloonberekening, zoals door het Uwv uitgevoerd, niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het Uwv heeft terecht geen aanleiding gezien om de in dit geval geldende dagloonregels buiten toepassing te laten.
4.8.
De uitspraak van de rechtbank Gelderland, waarnaar appellante in hoger beroep heeft verwezen, leidt niet tot een andere conclusie. Dat de rechtbank in die situatie tot het oordeel is gekomen dat sprake is van bijzondere omstandigheden en het Uwv om hem moverende redenen ervoor heeft gekozen geen hoger beroep in te stellen en waarover de Raad dus geen oordeel heeft gegeven, brengt niet met zich dat ook in de situatie van appellante vanwege bijzondere omstandigheden het Dagloonbesluit buiten toepassing zou moeten worden gelaten.
Conclusie en gevolgen
5. Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
6. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door E. Dijt als voorzitter en M.E. Fortuin en J.D. Streefkerk als leden, in tegenwoordigheid van L.B. Vrugt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025.
(getekend) E. Dijt
De griffier is verhinderd te ondertekenen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
Artikel 13
1. Voor de berekening van een uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, wordt als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte, het gebrek, de zwangerschap of de bevalling, die tot volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid heeft geleid, is ingetreden doch ten hoogste het in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen bedoelde bedrag met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
2. In afwijking van het eerste lid wordt in het in artikel 21 bedoelde geval het dagloon op de daar genoemde wijze vastgesteld.
3. Bij algemene maatregel van bestuur worden met betrekking tot de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zonodig afwijkende regels gesteld.
4. Het maandloon bedraagt:
a. indien recht op een uitkering bestaat over een volledige kalendermaand: 21,75 maal het dagloon; of
b. indien niet over een volledige kalendermaand recht op een uitkering bestaat: de uitkomst van het aantal dagen in de betreffende kalendermaand waarover recht op een uitkering bestaat gedeeld door het totaal aantal dagen in de betreffende kalendermaand vermenigvuldigd met 21,75 maal het dagloon. Bij het bepalen van het aantal dagen worden de zaterdagen en zondagen buiten beschouwing gelaten.
Dagloonbesluit werknemersverzekeringen
Artikel 1
1. (…)
2. Voor de toepassing van dit besluit is maandag de eerste dag van de kalenderweek en zijn de eerste vijf dagen van de kalenderweek dagloondagen.
2. Voor de toepassing van dit besluit is maandag de eerste dag van de kalenderweek en zijn de eerste vijf dagen van de kalenderweek dagloondagen.
Artikel 16
1. Het dagloon van uitkeringen op grond van de Wet WIA en de WAO is de uitkomst van de volgende berekening:
[(A–B) x 108/100 + C] / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij een werkgever die vakantiebijslag reserveert;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die de werknemer in de referteperiode heeft genoten;
C staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij een werkgever die geen vakantiebijslag reserveert; en
D staat voor 261.
(…)
Artikel 18
1. Het dagloon van de werknemer die vanaf de aanvang van de referteperiode tot en met de laatste dag van het eerste volledige aangiftetijdvak van dat jaar geen loon als bedoeld in artikel 14 of 15 heeft genoten, wordt vastgesteld door bij de toepassing van artikel 16, eerste lid, «261» te vervangen door: het aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot en met de laatste dag van de referteperiode.
(…)