Uitspraak
21/4452 PW, 23/3398 PW, 23/3399 PW, 25/411 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Limburg van 2 december 2021, 20/358 (aangevallen uitspraak 1) en van 8 november 2023, 22/2309 en 23/1465 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het dagelijks bestuur van de intergemeentelijke sociale dienst Brunssum Onderbanken Landgraaf (dagelijks bestuur)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
Datum uitspraak: 30 juni 2026
SAMENVATTING
Deze zaken gaan over aanvragen om bijzondere bijstand voor tandartskosten, kosten van paracetamol, bewassingskosten, de premie VGZ en de kosten van een internetabonnement. Het dagelijks bestuur heeft de aanvragen om bijzondere bijstand voor tandartskosten en de kosten van paracetamol afgewezen omdat de Zorgverzekeringswet (Zvw) als voorliggende voorziening moet worden aangemerkt en er geen sprake is van zeer dringende redenen om toch bijzondere bijstand toe te kennen. De bijzondere bijstand voor bewassingskosten, premie VGZ en de kosten van het internetabonnement is (deels) toegekend. Voor de tandartskosten heeft het dagelijks bestuur hangende hoger beroep alsnog zeer dringende redenen aangenomen en bijzondere bijstand verleend voor 2019. In zoverre slaagt het hoger beroep dus. Appellante is het niet eens met de afwijzing van de bijzondere bijstand voor de kosten van paracetamol en is het niets eens met de hoogte van de toegekende bedragen van de overige kosten. Appellante krijgt voor die kosten geen gelijk. Wel heeft de rechtbank in aangevallen uitspraak 2 ten onrechte een te lage vergoeding toegekend voor de proceskosten in beroep. Ook heeft appellante recht op een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. P.H.A. Brauer, advocaat, hoger beroepen ingesteld en nadere stukken ingediend. Het dagelijks bestuur heeft verweerschriften ingediend.
Appellante heeft verzocht om een vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De Raad heeft in verband daarmee de Staat als partij aangemerkt.
Aangevallen uitspraak 1
De Raad heeft de zaak 21/4452 PW behandeld op een zitting van de enkelvoudige kamer van 30 mei 2023. De Raad heeft het onderzoek heropend en partijen gewezen op de uitspraak van de Raad van 13 juni 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:985. Met een brief van 20 juli 2023 heeft het dagelijks bestuur laten weten het bestreden besluit van 28 januari 2020 te handhaven.
Met een brief van 10 april 2024 heeft appellante nadere stukken ingediend en gewezen op nieuwe ontwikkelingen die relevant kunnen zijn voor deze zaak. Het dagelijks bestuur heeft namelijk met een besluit van 8 april 2024 alsnog bijzondere bijstand voor tandartskosten over het jaar 2023 toegekend. In het kader van dit besluit heeft het dagelijks bestuur gebruik gemaakt van een medisch advies van 21 maart 2024 van een arts van ACC Consultancy. De arts concludeert dat bij appellante sprake is van een acute noodsituatie. Met een brief van 23 juli 2024 heeft de Raad – samengevat – aan het dagelijks bestuur gevraagd of, en zo ja, in hoeverre, dit advies van invloed is op de besluitvorming in de onderhavige zaken. Met een brief van 8 augustus 2024 heeft het dagelijks bestuur hierop gereageerd. Het dagelijks bestuur heeft een overzicht gemaakt van de tandheelkundige behandelingen van appellante en toegelicht dat opnieuw een medisch advies zal worden ingewonnen.
Het dagelijks bestuur heeft op 12 augustus 2024 over de aanvraag voor bijzondere bijstand voor kosten van paracetamol een medisch advies gevraagd aan de arts van ACC Consultancy. Op 2 september 2024 heeft de arts van ACC Consultancy advies uitgebracht over de tandartskosten. Met een brief van 19 november 2024 heeft de Raad aan het dagelijks bestuur voorgelegd of dit medisch advies aanleiding geeft om een ander standpunt in te nemen. Met een brief van 9 januari 2025 heeft het dagelijks bestuur medegedeeld dat een ander standpunt zal worden ingenomen en een medisch advies van 9 december 2024 over de kosten van paracetamol overgelegd.
Het dagelijks bestuur heeft in de hiervoor genoemde adviezen van 21 maart 2024 en 2 september 2024 aanleiding gezien om met het besluit van 20 januari 2025 (nader besluit) het bestreden besluit van 28 januari 2020 te wijzigen voor zover het de bijzondere bijstand voor tandartskosten betreft. Het dagelijks bestuur heeft het bezwaar tegen het besluit van 19 juni 2019 niet-ontvankelijk verklaard voor zover het de kosten voor frameprotheses betreft [1] en gegrond verklaard voor wat betreft de overige tandartskosten en aan appellante bijzondere bijstand voor deze kosten verstrekt tot een bedrag van € 287,64. Het dagelijks bestuur heeft een vergoeding voor de kosten in bezwaar toegekend en heeft ook de wettelijke rente over de nabetaling aan appellante vergoed. Het verzoek om immateriële schadevergoeding heeft het dagelijks bestuur afgewezen.
Met een brief van 12 februari 2025 heeft appellante gereageerd op het nader besluit en gronden tegen dat besluit kenbaar gemaakt en nog enkele tandartsnota’s overgelegd.
Ten aanzien van de kosten voor paracetamol heeft het dagelijks bestuur opnieuw advies gevraagd aan een arts van ACC Consultancy. Deze arts heeft op 24 juni 2025 advies uitgebracht.
Met brieven van 24 juni 2025, 9 februari 2026, 20 februari 2026 en 25 april 2026 heeft appellante nadere stukken ingediend.
Aangevallen uitspraak 2
Op 19 mei 2025 heeft het dagelijks bestuur de verzekeringsarts van ACC Consultancy gevraagd om een medisch advies uit te brengen over de bewassingskosten van appellante. Op 16 juni 2025 heeft de verzekeringsarts een advies uitgebracht. Op 9 juli 2025 heeft de verzekeringsarts een aanvullend advies uitgebracht.
Met een brief van 23 februari 2026 heeft appellante een medisch onderzoeksverslag van 7 november 2025 overgelegd. Dit advies ziet op de meerkosten als gevolg van een zogenoemd FODMAP-gespecialiseerd dieet. Ook heeft zij een berekening van de meerkosten voor bewassing over het jaar 2025 overgelegd.
De enkelvoudige kamer heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
De Raad heeft de zaken in een andere samenstelling behandeld op een zitting van 19 mei 2026. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Brauer en [naam], haar begeleider. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door W.M.J. Michiels.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van de hoger beroepen zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante ontvangt sinds 1991 een uitkering op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten. Daarnaast ontvangt zij sinds 2005 aanvullend bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW).
1.2.
Vanaf 2011 ontvangt appellante jaarlijks bijzondere bijstand voor het wassen van haar kleding (bewassingskosten), omdat zij incontinent is. In het kader van de eerste aanvraag in 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heerlen, de gemeente waar appellante op dat moment woonde, een medisch advies ingewonnen bij de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD). Bij de totstandkoming van het advies heeft de GGD-arts gebruik gemaakt van de zogenoemde GMD-lijst uit 1993 waarin per beperking de meerkosten van bewassing en kledingslijtage worden vermeld. Sinds 2014 ontvangt appellante de bijzondere bijstand van het dagelijks bestuur. Het dagelijks bestuur heeft zich bij de toekenning van de bijzondere bijstand voor deze kosten steeds gebaseerd op het GGD-advies uit 2011.
1.3.
Op 14 juni 2019 heeft appellante bij het dagelijks bestuur bijzondere bijstand aangevraagd voor tandartskosten en de kosten van paracetamol.
1.4.
Met een besluit van 19 juni 2019 (besluit 1) heeft het dagelijks bestuur de aanvraag om bijzondere bijstand voor tandartskosten afgewezen. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.5.
Bij besluit van 11 september 2019 (besluit 2) heeft het dagelijks bestuur de aanvraag om bijzondere bijstand voor de kosten van paracetamol afgewezen. Ook tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.6.
Naar aanleiding van de bezwaren van appellante heeft het dagelijks bestuur advies ingewonnen bij de GGD Zuid Limburg over de vraag of sprake is van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16 van Pro de PW. Op 2 januari 2020 heeft de GGD-arts een rapport uitgebracht. Op 15 januari 2020 heeft de GGD-arts het rapport op verzoek van het dagelijks bestuur aangevuld.
1.7.
Met een besluit van 28 januari 2020 (bestreden besluit 1) heeft het dagelijks bestuur de bezwaren tegen besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. Het dagelijks bestuur heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat voor tandartskosten en kosten van geneesmiddelen de Zvw in beginsel als een aan de PW voorliggende, toereikende en passende voorziening wordt aangemerkt. Van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW om in afwijking daarvan toch bijzondere bijstand te verlenen is geen sprake.
1.8.
Op 3 februari 2022 heeft appellante bij het dagelijks bestuur bijzondere bijstand aangevraagd over het jaar 2022 voor bewassingskosten/kledingslijtage/schoeisel, de kosten van de premie VGZ en de kosten van een internetabonnement. Met een drietal afzonderlijke besluiten van 7 maart 2022 heeft het dagelijks bestuur voor de gevraagde kosten aan appellante bijzondere bijstand toegekend. Het dagelijks bestuur heeft aan appellante over de periode van 1 januari 2022 tot en met 31 december 2022 een bedrag van € 15,24 per maand (€ 182,88 per jaar) voor bewassingskosten toegekend. Hierbij is het dagelijks bestuur uitgegaan van het bedrag dat in 2021 aan appellante is toegekend, vermeerderd met de wettelijke indexering van 2,3%. De draagkracht van appellante is voor 2022 vastgesteld op € 102,43 (besluit 3). Verder heeft het dagelijks bestuur een bedrag van € 60,- aan bijzondere bijstand voor de kosten van de premie VGZ (besluit 4) en een bedrag van € 75,- aan bijzondere bijstand voor de kosten van het internetabonnement (besluit 5) toegekend.
1.9.
Appellante heeft tegen de besluiten 3, 4 en 5 bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van de bezwaren van appellante dat zij extra bewassingskosten heeft, heeft het dagelijks bestuur op 23 mei 2022 een medisch advies gevraagd bij GGD Zuid Limburg. De bevindingen van het medisch onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 29 augustus 2022. De GGD-arts heeft in dit rapport geconcludeerd dat sprake is van meerkosten van bewassing en kledingslijtage. De huidige mate van incontinentie valt volgens de beschrijving van de VNG in categorie B.1.2 en niet in categorie B.1.1. De meerkosten voor categorie B.1.2 bedroegen volgens de VNG-lijst in 2008 € 438,- per jaar.
1.10.
Met een besluit van 8 september 2022 (bestreden besluit 2) heeft het dagelijks bestuur, onder verwijzing naar het in 1.9 genoemde medisch advies, het bezwaar van appellante gegrond verklaard en de bijzondere bijstand voor de bewassingskosten over 2022 verhoogd naar € 37,90 per maand. Het dagelijks bestuur heeft geen aanleiding gezien de kosten in bezwaar te vergoeden, omdat appellante pas in bezwaar heeft aangevoerd dat het bij besluit 3 toegekende bedrag te laag is.
1.11.
Op 9 januari 2023 heeft appellante bij het dagelijks bestuur bijzondere bijstand aangevraagd voor bewassingskosten over het jaar 2023. Met een besluit van 26 januari 2023 (besluit 6) heeft het dagelijks bestuur aan appellante over de periode van 1 januari 2023 tot en met 31 december 2023 een bedrag van € 20,96 per maand voor bewassingskosten toegekend. Uitgegaan is van meerkosten in 2022 van € 557,15, verhoogd met een indexeringspercentage per 1 januari 2023 van 9,7%. De meerkosten in 2023 zijn dan € 611,19 per jaar en € 50,93 per maand. Rekening houdend met de draagkracht van € 29,97 per maand, wordt € 20,96 per maand vergoed.
1.12.
Met een besluit van 3 juli 2023 (bestreden besluit 3) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar van appellante tegen besluit 6 ongegrond verklaard.
Uitspraken van de rechtbank
2. Met aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard en daarmee bestreden besluit 1 in stand gelaten. De rechtbank heeft het dagelijks bestuur en de Staat afzonderlijk veroordeeld tot betaling aan appellante van elk een bedrag van € 500,- wegens overschrijding van de redelijke termijn.
2.1.
Met aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 2 en 3 ongegrond verklaard en daarmee die besluiten in stand gelaten. Daarnaast heeft de rechtbank het dagelijks bestuur opgedragen het griffierecht aan appellante te vergoeden en het dagelijks bestuur veroordeeld tot vergoeding van proceskosten van appellante tot een bedrag van € 837,-.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het niet eens met de uitspraken, voor zover daarbij de bestreden besluiten 1, 2 en 3 in stand zijn gelaten en voor wat betreft de hoogte van de proceskostenvergoeding. Zij is het ook niet eens met het nader besluit. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Nader besluit
4. Aangezien met het in het procesverloop genoemde nader besluit niet geheel is tegemoetgekomen aan het bezwaar van appellante, moet dit besluit op grond van artikel 6:19 in Pro verbinding met artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede bij de beoordeling van het hoger beroep worden betrokken.
Het oordeel van de Raad
5. De Raad beoordeelt de hoger beroepen tegen de aangevallen uitspraken en het beroep tegen het nader besluit aan de hand van wat appellante heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 alleen slaagt ten aanzien van de afwijzing van de aanvraag om bijzondere bijstand voor tandartskosten. Het beroep tegen het nader besluit slaagt niet. Het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 slaagt voor zover het de proceskosten betreft. Daarnaast heeft appellante recht op een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Aangevallen uitspraak 1 (21/4452 PW) en nader besluit (25/411 PW)
5.1.
Met het nader besluit heeft het dagelijks bestuur in hoger beroep bestreden besluit 1 gewijzigd door het bezwaar tegen besluit 1 niet-ontvankelijk te verklaren voor wat betreft de frameprotheses omdat deze al vergoed waren, en het bezwaar alsnog gegrond te verklaren voor wat betreft de overige tandartskosten. Het dagelijks bestuur heeft alsnog bijzondere bijstand voor de tandartskosten toegekend. Het hoger beroep slaagt in zoverre. Daaruit volgt dat bestreden besluit 1, inzake besluit 1 (tandartskosten), geen stand kan houden.
Meer tandartskosten
5.2.
Appellante heeft aangevoerd dat het dagelijks bestuur met het nader besluit ten onrechte niet alle tandartskosten die zij in 2019 heeft gemaakt heeft vergoed. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende van betekenis. De aanvraag van 14 juni 2019 betreft een begroting van 7 maart 2019 van € 1.821,90 voor de kosten van het framegebit. Deze kosten zijn alsnog vergoed met een besluit van 8 april 2024 en zijn hier niet meer in geschil. Voorts heeft appellante bij de aanvraag van 14 juni 2019 bijzondere bijstand aangevraagd voor een nota van 26 april 2019 tot een bedrag van € 256,77. Het dagelijks bestuur heeft deze kosten met het nader besluit vergoed. Ook de nota van 14 maart 2019 van € 30,87 heeft het dagelijks bestuur bij het nader besluit vergoed.
5.3.
Appellante wenst ook nog bijzondere bijstand voor nota’s van 28 juni 2019 tot een bedrag van € 106,03, van 26 juli 2019 van € 21,78, een nota van 13 september 2019 van € 68,77 en een nota van 4 oktober 2019 van € 113,77. Voor deze kosten heeft appellante op 14 juni 2019 echter geen bijzondere bijstand aangevraagd en daarop heeft het dagelijks bestuur dus ook niet beslist. Het verzoek van appellante om bijzondere bijstand voor deze kosten valt buiten de omvang van dit geding. De Raad stelt vast dat het dagelijks bestuur bij het nader besluit alsnog bijzondere bijstand heeft toegekend voor alle bij de aanvraag gevraagde tandartskosten. Het beroep tegen het nader besluit slaagt daarom niet.
De kosten van paracetamol
5.4.
Niet in geschil is dat voor de kosten van paracetamol sprake is van een voorliggende voorziening in de zin van artikel 15 van Pro de PW. Het dagelijks bestuur kan aan een persoon die op grond van artikel 15 van Pro de PW geen recht op bijstand heeft, toch bijstand verlenen als zeer dringende redenen dat noodzakelijk maken. Deze uitzonderingsmogelijkheid staat in artikel 16, eerste lid van de PW. Tussen partijen is in geschil of in het geval van appellante sprake is van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW.
5.4.1.
Zeer dringende redenen als bedoeld in deze bepaling doen zich voor als er een acute noodsituatie is en de behoeftige omstandigheden waarin de betrokkene verkeert op geen enkele andere wijze zijn te verhelpen, zodat het verlenen van bijstand onvermijdelijk is. Dit is vaste rechtspraak. [2] Een acute noodsituatie kan zich bijvoorbeeld voordoen als een situatie levensbedreigend is of als blijvend ernstig geestelijk of lichamelijk letsel of invaliditeit daarvan het gevolg kan zijn. Van een acute noodsituatie is sprake als het niet-verlenen van bijstand voor de betrokkene tot ernstige gevolgen leidt, met name voor diens gezondheid. De wetgever heeft bij het begrip ‘zeer dringende redenen’ gedacht aan een extreme situatie en heeft nadrukkelijk niet beoogd een algemene ontsnappingsclausule te bieden. Daarom moet het gaan om een schrijnende situatie waarvan het evident is dat weigering van bijstand zonder meer onaanvaardbaar is. Dit volgt uit eerdere rechtspraak. [3]
5.4.2.
Appellante heeft aangevoerd dat zij is aangewezen op paracetamol die op recept van de huisarts wordt verstrekt. Volgens appellante is sprake van een levensbedreigende situatie. Als zij niet kan bewegen door de pijn, verslechtert haar gezondheidssituatie. Zij stelt allergisch te zijn voor de hulpstoffen in de vrij verkrijgbare paracetamol. Zij is daarom aangewezen op duurdere paracetamol, die niet meer vergoed wordt vanuit de Zvw. Deze beroepsgrond slaagt niet gelet op het volgende.
5.4.3.
Appellante heeft haar stelling dat zij is aangewezen op de door de huisarts voorgeschreven duurdere paracetamol niet aannemelijk gemaakt. Uit het medisch advies van 24 juni 2025 van de verzekeringsarts blijkt dat in de brief van de huisarts van 22 november 2024 niet wordt onderbouwd waarom appellante de ene soort paracetamol wel zou moeten hebben en de andere vorm van paracetamol niet. De juistheid van de claim van appellante dat zij bepaalde hulpstoffen in de paracetamol van een bepaald merk niet zou kunnen verdragen blijkt volgens de verzekeringsarts niet uit de informatie van de huisarts en kan de verzekeringsarts zelf ook niet verklaren. Dit betreft een opvatting van appellante zelf, die niet medisch onderbouwd is, aldus de verzekeringsarts. De enkele verwijzing door appellante naar de door haar overgelegde CYP-pas is daarvoor ook onvoldoende. Daaruit blijkt niet op basis van welke medische gegevens en voor welke stoffen appellante overgevoelig is. Ook de verwijzing naar het advies van 24 juni 2025 waarbij ten aanzien van bijzondere bijstand voor medicinale cannabis wel zeer dringende redenen zijn aangenomen, kan appellante niet baten omdat dit advies voor wat betreft de medicinale cannabis betrekking heeft op het jaar 2025 en dus niet op de periode waar het hier om gaat.
5.4.4.
Reeds hierom heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij in een acute noodsituatie verkeerde en ook niet dat zij in een behoeftige omstandigheid verkeerde die alleen door bijstandverlening ongedaan kon worden gemaakt.
Aangevallen uitspraak 2 (23/3398 PW en 23/3399 PW)
5.5.
Tussen partijen is in geschil de hoogte van de door het dagelijks bestuur toegekende bijzondere bijstand voor bewassingskosten over de jaren 2022 en 2023, de kosten voor de premie VGZ en de kosten van het internetabonnement.
Bewassingskosten
5.6.
Appellante heeft aangevoerd dat het dagelijks bestuur na 2014 ten onrechte geen (medisch) onderzoek meer heeft gedaan of laten doen. Daarom zijn de bestreden besluiten 2 en 3 onzorgvuldig. Deze beroepsgrond slaagt niet. In deze procedure gaat het alleen over de jaren 2022 en 2023, zodat de periode die daarvoor ligt niet kan worden beoordeeld. Voor de periode die wel aan de orde is heeft het dagelijks bestuur in de bezwaarfase alsnog medisch advies ingewonnen, zodat de bestreden besluiten 2 en 3 niet om die reden onzorgvuldig zijn.
5.6.1.
Het dagelijks bestuur heeft de door Schulinck geïndexeerde GMD-lijst als richtlijn gebruikt voor de berekening van de meerkosten voor 2022 en 2023. De beroepsgrond dat de GMD-lijst is verouderd en daarom niet gebruikt mag worden, slaagt niet. Het enkele gestelde feit dat die lijst sinds 1993 inhoudelijk niet is gewijzigd, betekent niet dat die lijst niet mag worden gebruikt. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen kan een bestuursorgaan niet de bevoegdheid worden ontzegd om, ter bepaling van de omvang van de noodzakelijke kosten respectievelijk de vergoedingen in het kader van de bijzondere bijstandsverlening, forfaitaire bedragen of richtprijzen zodanig vast te stellen dat de betrokkene daarmee in staat moet worden geacht de goedkoopste adequate voorziening te treffen. Dit laat onverlet dat het betrokkene vrijstaat aannemelijk te maken dat deze vergoeding in haar geval niet toereikend is voor de te maken noodzakelijke extra kosten. [4] Appellante heeft niet geconcretiseerd wat niet juist is aan die lijst. Appellante heeft verder erkend dat de indexeringspercentages juist zijn en heeft de indeling in categorie B 1.2 niet betwist.
5.6.2.
Appellante is het verder niet eens met het oordeel van de rechtbank dat de verschillen tussen haar berekening van de indexering en de indexering door Schulinck slechts afrondingsverschillen zijn. Het gaat volgens haar weliswaar om een verschil van enkele centen, maar hierdoor heeft zij recht op een iets hogere vergoeding. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende van betekenis.
5.6.3.
Het dagelijks bestuur heeft in het verweerschrift in beroep van 12 oktober 2023 toegelicht op welke wijze de hoogte van de bewassingskosten is berekend. Volgens de geïndexeerde GMD-lijst zou voor het jaar 2022 bij categorie B1.2. uitgegaan moeten worden van een forfaitair bedrag aan meerkosten van € 557,- per jaar. In bestreden besluit 2 is het dagelijks bestuur bij de vaststelling van de bewassingskosten uitgegaan van een bedrag van € 557,15, zodat de afwijking in de berekening van enkele centen in het voordeel van appellante is geweest. Zij is daarmee niet tekort gedaan.
5.6.4.
Appellante heeft aangevoerd dat de aan haar toegekende vergoeding niet toereikend is, omdat zij in verband met haar aandoeningen veelvuldig moet wassen en extra kleding nodig heeft. Voor het jaar 2022 heeft zij deze kosten berekend op € 2.252,36. Voor het jaar 2023 moet dit bedrag worden geïndexeerd. Deze beroepsgrond slaagt niet. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de aan haar toegekende vergoeding in haar geval niet toereikend is voor de noodzakelijke extra kosten. Zij heeft voor de berekening een opsomming van kosten gemaakt en hierbij verwezen naar NIBUD-normen. Deze berekening heeft zij echter niet onderbouwd met op haar betrekking hebbende objectieve en verifieerbare gegevens, bijvoorbeeld over haar water- en energieverbruik, waaruit blijkt dat zij meer kosten heeft dan uit de GMD-lijst blijkt. Overigens heeft de door appellante gemaakte berekening alleen betrekking op 2022 en heeft zij voor 2023 geen berekening gemaakt.
Premie VGZ en kosten internet
5.7.
Het dagelijks bestuur heeft aan appellante bijzondere bijstand toegekend om een deel van de premie van de VGZ Zuid-Limburg-polis te betalen. Het gaat om een bedrag van € 60,- in 2022. Daarnaast heeft het dagelijks bestuur bijzondere bijstand toegekend voor de kosten van een internetabonnement tot een bedrag van € 75,- in 2022. Appellante betwist niet dat het dagelijks bestuur de Uitvoeringsregels tegemoetkoming kosten maatschappelijke participatie ISD BOL 2022 en de Uitvoeringsregels tegemoetkoming in aanvullende collectieve ziektekostenverzekering Zuid-Limburg VGZ ISD BOL 2022 (Uitvoeringsregels) juist heeft toegepast. Zij stelt zich echter op het standpunt dat het dagelijks bestuur ten onrechte zowel bij de bewassingskosten als bij de hiervoor genoemde twee aanvragen draagkracht heeft vastgesteld. Daardoor is ten onrechte drie maal rekening gehouden met dezelfde draagkracht. Bovendien heeft zij door haar aandoening veel extra kosten. Het dagelijks bestuur had daarom van het beleid moeten afwijken met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb. De Raad vat deze beroepsgrond op als een beroep op de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 8 van Pro de Uitvoeringsregels dan wel als een beroep op artikel 4:84 van Pro de Awb. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende van betekenis.
5.7.1.
De Raad stelt voorop dat de bijstandverlenende instantie bij de vaststelling van de draagkracht in het kader van artikel 35, eerste lid, van de PW beoordelingsruimte heeft. Bij de beoordeling van de draagkracht vindt geen belangenafweging plaats, maar gaat het uitsluitend om de beantwoording van de vraag of de aanvrager om bijzondere bijstand de kosten zelf kan dragen. Indien de aanvrager zich erop beroept dat het beleid en/of het besluit over die draagkracht in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, dient de bestuursrechter te beoordelen of de bijstandverlenende instantie met dit beleid binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven. Indien wordt geoordeeld dat dit beleid de grenzen van de redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat, moet vervolgens worden beoordeeld of het dagelijks bestuur met (analoge) toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb wegens bijzondere omstandigheden had moeten afwijken van dat beleid. [5]
5.7.2.
In dit geval is niet in geschil dat het dagelijks bestuur met de Uitvoeringsregels binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven. Ook is niet in geschil dat het dagelijks bestuur de Uitvoeringsregels juist heeft toegepast. Het dagelijks bestuur heeft geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb van het beleid af te wijken of om toepassing te geven aan de hardheidsclausule. Daartoe is het volgende van betekenis. Het dagelijks bestuur heeft in het verweerschrift berekend dat appellante, met aftrek van de kosten van bewassing, VGZ-premie en internet die op grond van de beleidsregels voor haar rekening komen, nog steeds een inkomen boven bijstandsniveau heeft. Appellante heeft deze berekening als zodanig niet betwist. Appellante heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat de voor haar nadelige gevolgen van het toepassen van het beleid onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen, dan wel dat het dagelijks bestuur toepassing zou moeten geven aan de hardheidsclausule.
5.7.3.
Appellante heeft in dit kader verder ter zitting een lijst van extra kosten die voor haar rekening blijven opgesomd. Zij heeft deze kosten niet met verifieerbare stukken onderbouwd, hoewel zij daartoe door de Raad voorafgaand aan de zitting uitdrukkelijk in de gelegenheid is gesteld. De door haar gedane verwijzing naar de tandartskosten en paracetamol kunnen niet worden betrokken, omdat die kosten zien op de kosten in 2019, dus niet op 2022 waar het bij de VGZ en internetkosten over gaat. Appellante heeft dus niet inzichtelijk gemaakt om welke extra kosten het gaat.
Proceskostenveroordeling beroep
5.8.
Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte slechts 1 punt aan proceskostenvergoeding heeft toegekend. Deze beroepsgrond slaagt. In hoger beroep is onbetwist het oordeel van de rechtbank dat sprake is geweest van een gebrek in de besluitvorming op bezwaar en daarmee een aan het dagelijks bestuur te wijten onrechtmatigheid in de besluitvorming. De rechtbank heeft niet meer dan 1 punt aan proceskostenvergoeding toegekend omdat appellante in plaats van beroep in te stellen ook aan het dagelijks bestuur had kunnen vragen waar de bedragen van de bewassingskosten op waren gebaseerd. Dan was dit eerder duidelijk geweest. De Raad ziet geen reden voor deze matiging van de proceskostenvergoeding in beroep. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht bedraagt het tarief voor het indienen van een beroepschrift 1 punt en voor het verschijnen ter zitting ook 1 punt. Omdat appellante en haar gemachtigde bij de rechtbank ter zitting zijn verschenen, had een vergoeding ter hoogte van 2 punten moeten worden toegekend. De Raad zal daarom het dagelijks bestuur in aanvulling daarop veroordelen in de kosten van beroep tot een bedrag van € 934,- (1 punt).
Overschrijding van de redelijke termijn
5.9.
Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
5.9.1.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Verder is in beginsel een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
5.9.2.
In gevallen waarin meerdere zaken van één belanghebbende gezamenlijk zijn behandeld, dient in dit verband te worden beoordeeld of die zaken in hoofdzaak betrekking hebben op hetzelfde onderwerp. Indien hiervan sprake is, wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar gehanteerd. Indien de rechtsmiddelen waarmee die fase van de procedure in de betrokken zaken is ingeleid niet tegelijkertijd zijn aangewend, dient daarbij ter bepaling van de mate van overschrijding van de redelijke termijn te worden gerekend vanaf het tijdstip van indiening van het eerst aangewende rechtsmiddel. Dit is vaste rechtspraak. [6]
5.9.3.
De procedures over de afwijzing van de aanvragen om bijzondere bijstand hebben in hoofdzaak betrekking op hetzelfde onderwerp, het recht op bijstand. De hoger beroepen zijn bij de Raad tegelijkertijd behandeld. De Raad sluit voor de hoogte van de schadevergoeding dan ook aan bij het eerst ingediende bezwaarschrift. Het eerst ingediende bezwaarschrift is het bezwaarschrift tegen het besluit van 19 juni 2019 tot afwijzing van de aanvraag om bijzondere bijstand voor tandartskosten. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door het dagelijks bestuur op 4 juli 2019 tegen het besluit van 19 juni 2019 tot de datum van deze uitspraak zijn zes jaar en ruim elf maanden verstreken. In de zaak zelf en in de opstelling van appellante zijn geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met twee jaar en ruim elf maanden overschreden. Dit leidt tot een schadevergoeding van in totaal € 3.000,-. Omdat de rechtbank voor de overschrijding van de redelijke termijn, waaronder begrepen de overschrijding in de bezwaarfase, al een bedrag van € 1.000,- aan immateriële schadevergoeding heeft toegekend, heeft appellante recht op een aanvullende schadevergoeding van € 2.000,-. Aangezien het resterende deel van de overschrijding heeft plaatsgevonden in de rechterlijke fase is deze vergoeding te betalen door de Staat. [7]
Conclusie en gevolgen
21/4452 PW en 25/411 PW
6. Gelet op 5.2 en 5.2.1 slaagt het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1. De Raad zal aangevallen uitspraak 1 vernietigen voor zover het beroep ongegrond is verklaard, het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaren en bestreden besluit 1 vernietigen voor zover dit ziet op besluit 1 (tandartskosten) en aangevallen uitspraak 1 voor het overige bevestigen. De Raad verklaart het beroep tegen het nader besluit ongegrond.
23/3398 PW en 23/3399 PW
6.1.
Gelet op 5.8 slaagt het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2. De Raad zal aangevallen uitspraak 2 vernietigen, voor zover de rechtbank het dagelijks bestuur slechts tot vergoeding van de proceskosten tot een bedrag van € 837,- heeft veroordeeld en kent een extra bedrag van € 934,- (1 punt) toe voor de proceskosten in beroep.
Verzoek om schadevergoeding
6.2.
Appellante krijgt een schadevergoeding van € 2.000,- als gevolg van schending van de redelijke termijn, te betalen door de Staat.
Proceskosten en griffierecht
7. Omdat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 slaagt, krijgt appellante een vergoeding voor de kosten die zij heeft gemaakt voor de beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De proceskosten worden begroot op € 1.868,- in beroep (2 punten met een waarde van € 934,- per punt) en € 1.868,- in hoger beroep (2 punten met een waarde van € 934,- per punt), te betalen door het dagelijks bestuur. Ook heeft appellante recht op vergoeding van haar reiskosten.
7.1.
Omdat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 slaagt, voor zover het de proceskostenveroordeling betreft, krijgt appellante een vergoeding voor de kosten die zij heeft gemaakt voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De proceskosten worden begroot op € 934,- in beroep (1 punt met een waarde van € 934,-) en in hoger beroep op € 467,- (1 punt met een waarde van € 934,- en een wegingsfactor van 0,5). De proceskosten bedragen in totaal € 5.137,-, te betalen door het dagelijks bestuur. Ook heeft appellante recht op een vergoeding van haar reiskosten in beroep (€ 20,20) en hoger beroep (2 x € 61,42), totaal € 143,04.
7.2.
Aanleiding bestaat om de Staat te veroordelen in de kosten die appellante heeft moeten maken voor het indienen van het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op € 467,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verzoek, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 0,5), te betalen door de Staat. Voor toekenning van een afzonderlijk punt voor de behandeling van het verzoek om schadevergoeding op zitting bestaat in dit geval geen aanleiding.
8. Omdat de hoger beroepen in de zaken 21/4452 PW en 23/3398 slagen krijgt appellante het door haar in hoger beroep betaalde griffierecht terug. In zaak 23/3399 is in hoger beroep geen griffierecht geheven.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
Aangevallen uitspraak 1
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het beroep tegen het besluit van 28 januari 2020 ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 28 januari 2020 gegrond en vernietigt dit besluit, voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 19 juni 2019 ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 20 januari 2025 ongegrond;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
Aangevallen uitspraak 2
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de proceskostenveroordeling betreft;
Beide aangevallen uitspraken
- veroordeelt het dagelijks bestuur in de kosten van appellante tot een bedrag van € 5.289,04;
- bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 134,- vergoedt;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van schade aan appellante tot een bedrag van € 2.000,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 467,-.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman als voorzitter en C. Karman en C.F.E. van Olden-Smit als leden, in tegenwoordigheid van R.R. Olde Engberink als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2026.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
(getekend) R.R. Olde Engberink
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleidsregels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Participatiewet
Artikel 15, eerste lid
1. Geen recht op bijstand bestaat voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. Het recht op bijstand strekt zich evenmin uit tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt.
(…)
Artikel 16, eerste lid
Aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, kan het college, gelet op alle omstandigheden, in afwijking van deze paragraaf, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken.
(…)
Uitvoeringsregels individuele bijzondere bijstand ISD BOL 2022 en 2023
Artikel 2
1. De draagkrachtperiode is gelijk aan het kalenderjaar waarin de kosten zich
voordoen.
2. Het draagkrachtloos inkomen voor de individuele bijzondere bijstand wordt
uitgedrukt in een percentage van de van toepassing zijnde gehuwdennorm zoals
bedoeld in de artikelen 20, 21, 22 en 23 van de Participatiewet namelijk:
a. 75% voor een alleenstaande (ouder).
b. 110% voor een gezin
(…)
5. Alle inkomen boven het draagkrachtloos inkomen zoals bedoeld in lid 2, wordt volledig
meegerekend als draagkracht ( 100% draagkracht)
Uitvoeringsregels tegemoetkoming kosten maatschappelijke participatie ISD BOL 2022
Artikel 1 Begripsbepalingen Pro
8. Peildatum: 1 januari van het kalenderjaar waarin de kosten zijn gemaakt.
Internetabonnement
Artikel 4
1. De tegemoetkoming wordt verstrekt indien de aanvrager op de peildatum:
a. Over vermogen beschikt dat maximaal het vrij te laten vermogen bedraagt dat voor de aanvrager op de peildatum geldt.
b. Een maximale draagkracht heeft van de volgende percentages van de toepasselijke gehuwdennorm:
• 75% voor een alleenstaande (ouder)
• 110% voor een gezin
Voor inwoners van de gemeente Landgraaf.
[…]
2. Indien de aanvrager uit de gemeente Landgraaf op de peildatum een maximale draagkracht heeft die groter is dan de in lid 1 sub b genoemde percentages, maar minder bedraagt dan de volgende percentages van de toepasselijke gehuwdennorm:
• 80% voor een alleenstaande (ouder)
• 115% voor een gezin
Dan bestaat er maximaal recht op 50% van de maximale tegemoetkoming, ter vermindering van de armoedeval.
(…)
Artikel 7
1. De maximale tegemoetkoming voor de activiteiten zoals genoemd in artikel 6 lid 1 bedraagt Pro € 150,- per lid van het huishouden vanaf 18 jaar per kalenderjaar voor belanghebbenden met een inkomen zoals bedoeld in artikel 4 lid Pro 1b. De tegemoetkoming bedraagt maximaal € 75,- per lid van het huishouden vanaf 18 jaar per kalenderjaar voor belanghebbenden met een inkomen zoals bedoeld in artikel 4 lid Pro 2.
Artikel 8 Hardheidsclausule Pro
Het Dagelijks Bestuur kan voor die gevallen waarin onverkort toepassen van de regeling zou leiden tot onredelijkheid of onbillijkheid ten gunste van de aanvrager afwijken van de bepalingen in deze uitvoeringsregels.
Uitvoeringsregels tegemoetkoming in aanvullende collectieve ziektekostenverzekering Zuid-Limburg VGZ ISD BOL 2022
Artikel 1 Begripsbepalingen Pro
4. Peildatum: 1 januari van het kalenderjaar waarin de kosten zijn gemaakt.
VGZ-premie
Artikel 4 Voorwaarden Pro inkomen/vermogen
1. De tegemoetkoming wordt verstrekt indien de aanvrager op de peildatum:
a. over vermogen beschikt dat maximaal het vrij te laten vermogen bedraagt dat voor de aanvrager op de peildatum geldt.
b. Een maximale draagkracht heeft van de volgende percentages van de toepasselijke gehuwdennorm:
75% voor een alleenstaande (ouder)
110% voor een gezin
voor inwoners van de gemeente Landgraaf en:
85% voor een alleenstaande (ouder)
120% voor een gezin
voor inwoners van de gemeente Brunssum.
2. Indien de aanvrager uit de gemeente Landgraaf op de peildatum een maximale draagkracht heeft die groter is dan de in lid 1 sub b genoemde percentages, maar minder bedraagt dan de volgende percentages van de toepasselijke gehuwdennorm:
80% voor een alleenstaande (ouder)
115% voor een gezin
dan bestaat er maximaal recht op 50% van de maximale tegemoetkoming, ter vermindering van de armoedeval.
Artikel 8 Hardheidsclausule Pro
Het Dagelijks Bestuur kan voor die gevallen waarin onverkort toepassen van de regeling zou leiden tot onredelijkheid of onbillijkheid ten gunste van de aanvrager afwijken van de bepalingen in deze uitvoeringsregels.